Chương 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. Cơ sở thực tiễn về vấn đề nghiên cứu
1.2.2. Quá trình thiết lập chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất
1.2.2.1 Thời kỳ trước khi có Luật đất đai năm 1988:
Sau cách mạng tháng 8 năm 1945, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (1946) chỉ rõ: “Nhiệm vụ của dân tộc ta trong giai đoạn này là nhằm bảo toàn lãnh thổ giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ,...”.
Với mục tiêu người cày có ruộng, ngày 04 tháng 12 năm 1953, Luật cải cách ruộng đất ra đời nhằm thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp và tay sai bán nước ở Việt Nam, xóa bỏ chế độ phong kiến về chiếm hữu ruộng đất, thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân, đồng thời tịch thu, trưng thu, trưng mua ruộng. Cuộc cải cách ruộng đất hoàn thành, nông dân có quyền sở hữu ruộng đất được chia, cấp.
Ngay sau khi hoà bình được lập lại ở miền Bắc (1954), đảng và nhà nước đã khẳng định con đường tất yếu của cách mạng Việt Nam là xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam. để đáp ứng nhiệm vụ xây dựng đất nước trong giai đoạn cách mạng mới, ngày 14 tháng 4 năm 1959, Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) đã ban hành Nghị định 151/TTg quy định tạm thời về trưng dụng ruộng đất. đây có thể coi là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan tới bồi thường và tái định cư bắt buộc ở Việt Nam. Tiếp sau đó, Liên Bộ Ủy ban Kế hoạch nhà nước và Bộ Nội vụ ban hành Thông tư Liên bộ số 1424/TTLB ngày 06 tháng 7 năm 1959 hướng dẫn việc thi hành Nghị định 151/TTg với các nguyên tắc cơ bản như phải đảm bảo kịp thời và đủ diện tích cần thiết cho xây dựng, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất; những người có ruộng đất bị trưng dụng được bồi thường và trong trường hợp cần thiết được giúp giải quyết công ăn việc làm; chỉ được trưng dụng số ruộng đất thật cần thiết, không được trưng dụng thừa, hết sức tiết kiệm
ruộng đất cày cấy trồng trọt; hết sức tránh những nơi dân cư đông đúc, nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ, chùa, đền; những người có ruộng đất trưng dụng cần được báo trước một thời gian là hai tháng để kịp di chuyển [4].
Khi trưng dụng ruộng đất, nhà nước xác định, cách bồi thường tốt nhất là vận động nông dân điều chỉnh hoặc nhượng ruộng đất cho người bị trưng dụng để họ tiếp tục sản xuất. Trường hợp không làm được như vậy, về đất sẽ được bồi thường bằng tiền từ 1 - 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng dụng. Mức bồi thường căn cứ vào thực tế ở mỗi nơi, đời sống của nhân dân cao hay thấp, ruộng đất ít hay nhiều, tốt hay xấu mà định [14]. Có thể nói, Nghị định số 151/TTg ra đời phần nào đáp ứng nhu cầu trưng dụng ruộng đất trong những năm 1960. Tuy nhiên, Nghị định này chưa có quy định cụ thể về mức bồi thường mà chủ yếu dựa vào sự thoả thuận giữa các bên.
Ngày 11 tháng 01 năm 1970, Thủ tướng Chính phủ ban hành Thông tư 1792/TTg quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lưu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế, mở rộng thành phố. Nguyên tắc bồi thường theo quy định của Thông tư 1972/TTg là phải bảo đảm thoả đáng quyền lợi kinh tế của các hợp tác xã và của nhân dân, nhưng cũng không vì thiên lệch về phía nhân dân mà nhà nước phải bồi thường quá.
Về thể thức bồi thường, trước hết là các ngành, các cơ quan xây dựng phải đến liên hệ với chính quyền các cấp để tiến hành thương lượng với nhân dân, căn cứ vào tài sản hiện có hoặc hoa màu, công sức bỏ ra khai phá và phân loại đất đai của địa phương mà định giá bồi thường cho phù hợp.
Mặc dù chính sách bồi thường về đất chưa được quy định trong luật và thể chế thành một chính sách đầy đủ, song quy định về bồi thường khi nhà nước trưng dụng đất tại Thông tư 1792/TTg đã có sự thay đổi so với Nghị định 151/TTg, từ “chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của những người có ruộng đất bị trưng dụng” trước đây sang “đảm bảo thỏa đáng quyền lợi kinh tế của HTX và của nhân dân”, đồng thời những quy định tại Nghị định số 151/TTg trước đây chỉ có tính nguyên tắc thì đến Thông tư số 1792/TTg đã được quy định cụ thể mức bồi thường nhà ở, đất đai, cây lâu năm, hoa màu trên đất.
1.2.2.2. Thời kỳ sau khi có Luật đất đai năm 1988:
Sau khi Việt Nam hoàn toàn thống nhất, để đáp ứng yêu cầu của giai đoạn cách mạng mới, Hiến pháp năm 1980 ra đời, bước đầu tạo ra sự đổi mới về nhận thức cũng như phương thức quản lý kinh tế. Điều 19 của Hiến pháp khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhưng sự phát triển kinh tế vẫn dựa trên cơ sở chế độ bao cấp. Về đất đai, pháp luật không quy định đất có giá và không cho phép đất đai tham gia chuyển dịch dân sự (điều này thể hiện trong Quyết định số 201/CP ngày 01 tháng 7 năm 1980
của Hội đồng Chính phủ). Khi có nhu cầu sử dụng đất, nhà nước sẽ cấp đất và không thu tiền sử dụng đất, cần bao nhiêu, nhà nước cấp bấy nhiêu, quan hệ đất đai giữa nhà nước với người sử dụng đất đơn thuần chỉ là quan hệ “giao - thu” [14].
Luật đất đai năm 1987 được Quốc hội thông qua ngày 29 tháng 12 năm 1987 và có hiệu lực thi hành từ 01 tháng 01 năm 1988. Luật này không thừa nhận giá trị đất cũng như giá trị của quyền sử dụng đất, không được tự do chuyển quyền sử dụng đất theo nhu cầu của thị trường. Nhà nước quyết định thu hồi toàn bộ hoặc một phần đất đã giao sử dụng trong những trường hợp có nhu cầu sử dụng đất của nhà nước hoặc của xã hội (điều 14). Người được giao đất có nghĩa vụ phải đền bù thiệt hại thực tế cho người có đất bị thu hồi, bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất (điều 48). Người đang sử dụng đất mà bị nhà nước thu hồi do nhu cầu của nhà nước hoặc của xã hội thì được đền bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác (điều 49). Ngày 31 tháng 5 năm 1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 186 - HĐBT về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, trong Quyết định này có quy định mọi tổ chức, cá nhân được giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào các mục đích khác phải đền bù thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng cho nhà nước. Khoản tiền bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng mà người được nhà nước giao đất phải nộp được điều tiết về ngân sách Trung ương 30%, còn lại 70% thuộc ngân sách địa phương để sử dụng vào việc khai hoang, phục hoá, cải tạo đất nông nghiệp và định canh, định cư cho nhân dân vùng bị lấy đất. Người sử dụng đất hợp pháp bị thu hồi chỉ được bồi thường thiệt hại tài sản trên đất và tài sản trong lòng đất [3].
1.2.2.3. Thời kỳ từ năm 1993 đến năm 2003
Khi Hiến pháp 1992 ra đời thay thế Hiến pháp năm 1980 đã quy định: “Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng XHCN”, cùng với việc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, Nhà nước đã ban hành Luật đất đai năm 1993, có hiệu lực từ ngày 15 tháng 10 năm 1993 thay thế Luật đất đai 1987. Đây là văn kiện quan trọng nhất đối với việc thu hồi đất và bồi thường thiệt hại cho người bị thu hồi đất của Nhà nước, đồng thời thể hiện đường lối không ngừng đổi mới của Đảng và Nhà nước ta trong những năm qua.
Theo đó, tại Điều 17 Luật Đất đai năm 1993 quy định: “Các tổ chức và cá nhân được Nhà nước giao đất lâu dài và được chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”
Điều 23 quy định: “Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, NN trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định”
Điều 27 quy định “Trong trường hợp thật cần thiết, nhà nước thu hồi đất đang sử
dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”
Sau khi Luật Đất đai 1993 được ban hành, Nhà nước đã ban hành rất nhiều các văn bản dưới luật như Nghị định, Thông tư và các văn bản pháp quy khác về quản lý đất đai nhằm cụ thể hoá các điều luật, bao gồm:
- Nghị định số 90/CP ngày 17 tháng 9 năm 1994, quy định về việc đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
- Nghị định 87/CP ngày 17/8/1994 ban hành khung giá các loại đất.
- Thông tư Liên bộ số 94/TTLB ngày 14/11/1994 của Liên Bộ Tài chính - Xây dựng - Tổng cục địa chính - Ban vật giá Chính phủ hướng dẫn thi hành Nghị định 87/CP.
Qua gần năm năm thực hiện, để tiếp tục hoàn thiện Luật Đất đai năm 1993 cho phù hợp với tình hình thực tế, Nhà nước đã tiến hành sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998 và 2001. Mặc dầu, sự sửa đổi, bổ sung vẫn dựa trên nền tảng cơ bản có sẵn của Luật củ nhưng cũng đã góp phần hoàn thiện hơn chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, được thể hiện rõ nét thông qua việc ban hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 của Chính phủ về việc đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thay thế cho Nghị định số 90/CP ngày 17 tháng 9 năm 1994. Theo Nghị định số 90/CP ngày 17 tháng 8 năm 1994 thì chính sách đền bù thiệt hại được áp dụng cho mọi trường hợp khi bị nhà nước thu hồi đất, cụ thể như sau:
- Nghị định đã quy định đầy đủ phạm vi, đối tượng áp dụng, điều kiện được đền bù, chi tiết và cụ thể hóa các trường hợp đền bù thiệt hại về đất, nhà và các tài sản khác gắn liền với đất cho phù hợp thực tế quản lý, sử dụng đất, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tổ chức thực hiện. Ngoài ra, quy định về giá đất, giá tài sản phù hợp với giá trị thiệt hại thực tế của người có đất bị thu hồi, bên cạnh chính sách bồi thường, nhà nước còn tiến hành một số chính sách hỗ trợ nhằm đảm bảo ổn định cuộc sống ở nơi ở củ hoặc nơi ở mới.
- Về nguyên tắc đền bù thiệt hại về đất: Khi nhà nước thu hồi đất thì tùy từng trường hợp cụ thể mà người có đất bị thu hồi được bồi thường bằng tiền, nhà ở hoặc bằng đất. Trường hợp khi đền bù bằng đất mà diện tích, giá trị đất được đền bù thấp hơn diện tích, giá trị đất bị thu hồi thì người bị thu hồi đất được nhận đền bù bằng tiền phần chênh lệch giá trị đó, trừ trường hợp được đền bù bằng đất ở tại khu vực đô thị.
- Về điều kiện được đền bù thiệt hại về đất: Do chính sách đất đai của nhà nước Việt Nam qua các thời kỳ lịch sử có nhiều thay đổi và do còn nhiều bất cập trong công tác quản lý, sử dụng đất, Nghị định số 22/1998/NĐ-CP đã quy định rất cụ thể, chi tiết các trường hợp được bồi thường thiệt hại về đất, về tài sản.
- Về giá đất để tính bồi thường thiệt hại: Giá đất để tính BT thiệt hại được xác định trên cơ sở giá đất của địa phương ban hành theo quy định của Chính phủ nhân với hệ số điều chỉnh (k) UBND tỉnh quy định để đảm bảo giá đất tính BT phù hợp với khả năng sinh lợi và giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở địa phương.
- Về chính sách hỗ trợ: Những người bị thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì được hỗ trợ ổn định sản xuất và đời sống trong vòng 06 tháng hoặc 01 năm, với mức trợ cấp tính bằng tiền cho 01 nhân khẩu/01 tháng tương đương 30 kg gạo theo thời giá trung bình ở thị trường địa phương tại thời điểm đền bù, đối với người sản xuất nông nghiệp bị thu hồi đất mà phải chuyển đổi nghề nghiệp thì được nhận khoản hỗ trợ chi phí đào tạo nghề nghiệp theo mức do UBND cấp tỉnh quy định.
- Về tái định cư: Chính sách tái định cư được đề cập đầy đủ hơn so với các Nghị định trước đó, việc nhà nước chuẩn bị đủ điều kiện để lập khu tái định cư (bao gồm quỹ đất, quỹ nhà ở và quỹ tiền mặt) là một phần đảm bảo cho công tác GPMB thực hiện nhanh chóng. Lập khu tái định cư được cụ thể hoá một chương riêng trong Nghị định số 22/1998/NĐ-CP, bao gồm quy định thẩm quyền phê duyệt lập khu tái định cư, điều kiện bắt buộc phải có khu tái định cư, nguyên tắc bố trí đất ở cho các hộ gia đình tại khu tái định cư và nguồn vốn xây dựng khu tái định cư, ngoài ra còn có một số quy định về chính sách hỗ trợ lập khu tái định cư, góp phần khôi phục cuộc sống của người dân trong vùng giải toả. Lập khu tái định cư thể hiện chính sách đổi mới của nhà nước về quan điểm và mục tiêu lấy con người làm trọng tâm trong quá trình bồi thường thiệt hại đối với người bị thu hồi đất.
- Về tổ chức thực hiện: Nếu như các văn bản trước đây mới chỉ quan tâm đến nội dung bồi thường cho đất bị thu hồi và các tài sản gắn liền với đất bị thu hồi, thì Nghị định số 22/1998/NĐ-CP đã có các quy định cụ thể về công tác tổ chức thực hiện, trách nhiệm của UBND các cấp và Hội đồng bồi thường, GPMB cấp huyện trong việc chỉ đạo thực hiện công tác bồi thường, GPMB và tái định cư của các dự án như lập phương án bồi thường, xác định mức bồi thường hoặc trợ cấp cho từng tổ chức hộ gia đình, cá nhân và tổ chức thực hiện bồi thường theo phương án được phê duyệt. Các quy định này đã giúp cho các địa phương có sự chủ động trong việc lựa chọn phương án bồi thường phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, quỹ đất, tập quán của địa phương [15, 16].
Nhìn chung, trong thời kỳ 1993 - 2003, chính sách thu hồi đất và bồi thường, GPMB đã có những tiến bộ nhằm đáp ứng được yêu cầu phát triển của đất nước ta.
Tuy nhiên, cơ chế bồi thường, GPMB khi nhà nước thu hồi đất trong thời kỳ này vẫn còn có một số nhược điểm như sau: Vấn đề xác định giá đất để tính bồi thường cho người bị thu hồi đất chưa được quy định theo một chuẩn mực nhất quán, có nhiều quyết định của UBND các tỉnh về giá đất để tính BT còn thiếu cơ sở, giá đất do các địa
phương quy định hầu hết đều thấp hơn giá trên thị trường, người bị thu hồi đất nông nghiệp thường chịu thiệt thòi, người bị thu hồi đất phi nông nghiệp thường được lợi.
- Việc thu hồi đất được tiến hành theo dự án, công trình đã được phê duyệt nên người bị thu hồi đất coi đất đang sử dụng vào mục đích nông nghiệp như đất phi nông nghiệp theo dự án đang triển khai và thường dẫn đến việc so bì giá bồi thường đất với giá đất phi nông nghiệp.
- Nhà đầu tư dự án, công trình thường phải làm việc với rất nhiều đối tác để thực hiện việc bồi thường, GPMB; có trường hợp phải làm việc với UBND cả ba cấp tỉnh, huyện, xã, làm việc với Ban bồi thường, GPMB và làm việc với người có đất bị thu hồi.
- Thu hồi đất nhưng không ưu tiên trả bằng đất mà chủ yếu là trả bằng tiền; nhiều trường hợp phải tái định cư cho người bị thu hồi đất nhưng chưa được giải quyết thỏa đáng, điều kiện của các khu tái định cư không bằng khu dân cư đã thu hồi. Chưa có quy định chi tiết về chính sách TĐC, chưa có quy định cụ thể về biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất đã làm ảnh hưởng đến tiến độ GPMB, làm chậm tiến độ thực hiện dự án, cũng như ảnh hưởng đến đời sống của người bị thu hồi đất sau khi phải di chuyển chổ ở. Việc lựa chọn các khu TĐC thường bị động trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm, một số địa phương chưa quan tâm tới việc xây dựng hoặc mở rộng các khu dân cư để bố trí cho các hộ phải di dời.
1.2.2.4. Thời kỳ từ năm 2003 đến năm 2013
Luật Đất đai năm 2003 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực ngày 01/7/2004 thay thế Luật đất đai 1993, đã có những biến đổi mới quan trọng, nhằm làm rõ các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong việc khắc phục những khó khăn, vướng mắc về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư do GPMB cho các công trình của nhà nước, đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất. Các điểm mới về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của Luật Đất đai năm 2003 là:
- Nhà nước xác định rõ phương thức bồi thường khi thu hồi đất gồm có bồi thường bằng đất, bằng tiền hoặc nhà ở chung cư. Mức bồi thường của nhà nước phải tương đương hoặc hơn so với thiệt hại thực tế để người bị thu hồi đất an tâm ổn định cuộc sống.
- Người bị thu hồi đất loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất đo tại thời điểm có quyết định thu hồi đất.
- Trước khi thu hồi đất chậm nhất chín mươi ngày đồi với đất nông nghiệp và một trăm tám mươi ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho người bị thu hồi đất biết lý do thu hồi, thời gian và kế hoạch du chuyển, phương án tổng thể về bồi thường, GPMB, TĐC.