2.2. Thực trạng công tác kiểm soát chi đầu t- phát triển vốn ngân sách nhà n-ớc qua Kho bạc Nhà n-ớc Lạng Sơn
2.3.2. Một số tồn tại, hạn chế
Thứ nhất, Về hệ thống văn bản hướng dẫn:
Do cơ chế, chính sách về đầu t- XDCB trong thời gian qua, cơ chế chính sách về đầu t- xây dựng có nhiều thay đổi nh-ng văn bản h-ớng dẫn của các Bộ, Ngành có liên quan không kịp thời, thiếu đồng bộ, không thống nhất, ch-a cụ thể... nên quá trình triển khai thực hiện tại địa ph-ơng còn nhiều khó khăn, v-ớng mắc, bất cập; gây ra tình trạng phải chờ đợi h-ớng dẫn bổ sung, chờ ý kiến chỉ đạo của cấp có thẩm quyền... Do vậy, các Chủ đầu t-, các Ban QLDA mất khá nhiều thời gian hoàn thiện hồ sơ, thủ tục để giải ngân nh-: Việc xử lý bù chênh lệch giá nguyên vật liệu, nhiên liệu, vật liệu xây dựng và điều chỉnh hợp đồng xây dựng; việc xử lý các tồn đọng của các công trình chuyển tiếp; về thẩm quyền phê duyệt dự toán một số nội dung công việc...Mặt khác, việc cho phép của các cấp có thẩm quyền về “kéo dài” thời gian thanh toán của kế hoạch năm tr-ớc sang năm sau từ đó làm ảnh h-ởng
đến tiến độ giải ngân của năm kế hoạch.
Hạn chế trong chính sách chế độ quy định về thanh toán và tạm ứng tại KBNN:
- Đối với tạm ứng: Thông tƣ số 86/2011/TT-BTC ngày 26/9/2011 về hướng dẫn quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước. Đây là thông tư hướng dẫn cho Nghị định 112/2009/NĐ-CP về quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình. Trong đó, có quy định về các công trình, dự án, do đặc điểm riêng, một số cấu kiện bán thành phẩm có giá trị lớn phải được sản xuất trước để đảm bảo tiến độ thi công và một số vật tƣ đặc chủng, vật tƣ phải dự trữ theo mùa, nếu thấy cần thiết đƣợc tạm ứng theo nhu cầu cần thiết của việc tạm ứng, nhập khẩu và dự trữ. Việc thu hồi số vốn tạm ứng trên khi thanh toán khối lƣợng hoàn thành có cấu thành các loại vật tƣ đã đƣợc tạm ứng nói trên.
51
Quy định này chƣa rõ ràng và cụ thể ở chỗ vật tƣ theo mùa là những vật tƣ gì? Các loại vật tƣ nhƣ đá, cát, sỏi,... có phải vật tƣ cần đƣợc dự trữ theo mùa không? Chƣa kể khi thu hồi tạm ứng đối với gói thầu chỉ định thầu mà có chênh lệch giá vật tƣ giữa thời điểm tạm ứng và thời điểm thu hồi thì xử lý ra sao? Những vấn đề này vẫn chƣa đƣợc giải quyết.
Cụ thể, ví dụ trong trường hợp KBNN tạm ứng để nhà thầu nhập khẩu vật tƣ, cấu kiện, bán thành phẩm đối với gói thầu chỉ định thầu. KBNN sẽ dựa trên đơn giá đƣợc duyệt theo dự toán. Khi thanh toán khối lƣợng, nhà thầu và Chủ đầu tƣ sẽ nghiệm thu khối lƣợng hoàn thành với giá tại thời điểm thi công hoặc thời điểm nghiệm thu. Do đó sẽ xảy ra sự chênh lệch tương đối so với giá đã tạm ứng. Đồng thời Chủ đầu tƣ cũng duyệt điều chỉnh dự toán đơn giá vật tƣ cấu kiện bán thành phẩm đó theo thời điểm nghiệm thu. Do đó, KBNN sẽ lúng túng không biết kiểm soát theo đơn giá nào. Nếu ở đây, nhà thầu tự ứng vốn ra thi công hoặc gói thầu có tổ chức đấu thầu sẽ không có vấn đề gì. Nhƣng ở đây nhà thầu lại đƣợc tạm ứng từ NSNN, hồ sơ tạm ứng đƣợc lưu trong tài liệu kiểm soát của KBNN. vấn đề không chỉ đơn giản ở chỗ làm sao thu hồi số vốn đã ứng ra cho nhà thầu, mà phải xử lý ra sao số tiền chênh lệch do vật tƣ cấu kiện, bán thành phẩm đã đƣợc tạm ứng từ NSNN.
Bên cạnh đó, cũng chƣa có quy định về số tiền tạm ứng cho vật tƣ, cấu kiện, bán thành phẩm đó, Chủ đầu tƣ sẽ chuyển cho ai, đơn vị cung ứng vật tƣ cấu kiện hay nhà thầu. Trong thực tế, thì tiền tạm ứng này cũng đƣợc xử lý một cách tình thế, khi thì chuyển thẳng cho đơn vị cung ứng, khi thì chuyển cho nhà thầu.
Ngoài ra còn một vấn đề, đó là khi đã không hạn chế mức tạm ứng tối đa thì liệu có cần thiết phải quy định thêm về tạm ứng vật tƣ, cấu kiện, bán thành phẩm nữa hay không.
-Đối với quy định mở tài khoải tiền gửi của các Ban quản lý dự án.
52
Theo quy định của Bộ Tài chính tại Thông tƣ số 86/2011/TT-BTC ngày 26/9/2011 về hướng dẫn quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ thuộc nguồn vốn NSNN, thì Chủ đầu tƣ đƣợc mở tài khoản tại KBNN nơi thuận tiện cho việc kiểm soát thanh toán và thuận tiện cho giao dịch của Chủ đầu tƣ.
Tuy nhiên theo công văn 3802/KBNN-TTVĐT hướng dẫn việc kiểm soát thanh toán chi phí cho Ban quản lý dự án thì: “Việc mở TKTG chi phí quản lý dự án nhằm tập trung các nguồn kinh phí quản lý dự án thuộc ngân sách trong nước mà Ban quản lý dự án được hưởng theo quy định để từ đó thanh toán theo dự toán chi phí đƣợc duyệt. Các Ban quản lý dự án đƣợc giao quản lý nhiều dự án hoặc có kinh phí quản lý dự án được hưởng nhiều từ nhiều nguồn khác nhau cần mở TKTG chi phí quản lý dự án tại KBNN nơi thuận tiện nhất cho giao dịch của Ban quản lý dự án”.
Theo đó, Ban quản lý dự án có thể mở TKTG tại bất kì KBNN nào thuận tiện cho việc giao dịch của họ. Vì thế đã dẫn tới, Ban quản lý dự án quản lý từ 2 dự án trở lên, các dự án này lần lƣợt mở tài khoản thanh toán vốn đầu tƣ tại KBNN A, KBNN B. Nhƣng khi mở TKTG thì Ban quản lý dự án lại mở tại KBNN C. Đây là trường hợp đặc biệt chưa từng có trong thông lệ từ trước tới nay. Vì thường thì Ban quản lý dự án sẽ mở TKTG Ban quản lý dự án tại KBNN A hoặc B.
Nhưng riêng với trường họp này chưa có nghiên cứu cũng như đánh giá về cách xử lý cụ thể cũng như ảnh hưởng của nó tới nghiệp vụ kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ của KBNN. Đặc biệt là khi quyết toán và phân bổ chi phí Ban quản lý dự án, kiểm soát chi Ban quản lý dự án từ TKTG,...
Đây vẫn là một hạn chế đang còn tồn tại.
- Quy định chưa rõ ràng về các loại dự toán làm căn cứ thanh toán khối lượng hoàn thành.
53
Thông tư 86/2011/TT-BTC ngày 26/9/2011 của Bộ Tài chính hướng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ thuộc NSNN, tại điểm 2 mục B phần 2 hướng dẫn tài liệu cơ sở của dự án, trong đó quy định một trong các tài liệu cơ sở của dự án mà Chủ đầu tƣ phải gửi tới KBNN để thanh toán cho dự án thực hiện đầu tư trong trường hợp chỉ định thầu đối với dự án vốn trong nước là: “Dự toán và quyết định phê duyệt dự toán của từng công việc, hạng mục công trình, công trình đối với trường hợp chỉ định thầu hoặc tự thực hiện các công việc thực hiện không thông qua hợp đồng”.
Dự toán trong xây dựng có đặc thù khác hẳn với dự toán chi thường xuyên của các đơn vị thủ hưởng ngân sách. Dự toán công trình được lập căn cứ trên cơ sở xác định khối lƣợng các công việc theo thiết kế kỹ thuật hoặc thiết kế bản vẻ thi công, nhiệm vụ phải thực hiện của công trình, định mức chi phí theo tỉ lệ phần trăm cần thiết để hoàn thành khối lƣợng nhiệm vụ công việc đó.
Theo nghị định 112/2009/NĐ-CP thì Chủ đầu tƣ chịu mọi trách nhiệm khi xảy ra sai phạm về định mức, đơn giá, KBNN không chịu trách nhiệm về vấn đề này nữa. Đối với trường hợp chỉ định thầu, có hợp đồng rõ ràng giữa Chủ đầu tƣ và nhà thầu, thì KBNN chỉ cần dựa theo hợp đồng kí kết giữa hai bên làm căn cứ đế thanh toán. Nhưng với trường hợp chỉ định thầu này dự toán này lại rất tiềm tàng sai phạm về đơn giá, định mức. về nguyên tắc thì Chủ đầu tƣ chịu hết trách nhiệm. Nhƣng cán bộ nghiệp vụ có kinh nghiệm thường sẽ phát hiện ra sai phạm. Biết là sai nhưng không lẽ lại thanh toán, nên vấn đề này cũng dễ tiềm tàng những rủi ro dẫn tới tai nạn nghề nghiệp.
Các căn cứ để KBNN thực hiện kiểm tra, kiểm soát, thanh toán vốn đầu t- còn ch-a đ-ợc ban hành đầy đủ và đồng bộ nh-: định mức, đơn giá cho
54
công tác quy hoạch, công tác chuẩn bị đầu t-,... nên gây không ít khó khăn cho Kho bạc trong quá trình kiểm soát, thanh toán.
Thứ hai, Về cơ chế chớnh sỏch quản lý đầu tư:
Kế hoạch XDCB hàng năm của tỉnh ch-a đ-ợc xây dựng một cách chặt chẽ, khoa học vẫn còn nhiều dự án, công trình ch-a đảm bảo quy định về trình tự đầu t- gây lãng phí và hiệu quả đầu t- thấp. Mặt khác việc phân bổ và sử dụng vốn ch-a theo đúng dự toán Trung -ơng giao, Công tác bố trí kế họach vốn của cấp có thẩm quyền: theo quy định, để đ-ợc ghi kế hoạch vốn thực hiện
đầu t- thì các dự án phải đảm bảo các điều kiện về hồ sơ thủ tục tr-ớc ngày 31/10 năm tr-ớc, nh-ng thực tế không ít các dự án còn thiếu điều kiện song vẫn đ-ợc bố trí kế họach vốn. Do vậy, khi kế họach vốn đầu t- đ-ợc giao, các chủ đầu t- mới triển khai các thủ tục đầu t- nên việc giải ngân chậm là điều đ-ơng nhiên.
Bố trí vốn đầu t- còn dàn trải, phân tán thiếu tập trung, nhiều lĩnh vực rất cần thiết đầu t- nh-ng lại không đầu t-. Nhiều công trình ch-a hoàn thành công tác chuẩn bị đầu t- cũng đ-ợc ghi kế hoạch vốn, dẫn đến tình trạng phải
điều chỉnh bổ sung trong quá trình thực hiện làm bị động trong điều hành ngân sách và ảnh h-ởng đến công tác kiểm soát chi của KBNN nơi mở tài khoản. Tiến độ triển khai các dự án chậm, không đảm bảo hoàn thành theo tiến độ theo năm dẫn đến tình trạng chuyển tiếp kéo dài nhiều năm... làm lãng phí cho ngân sách và ảnh h-ởng đến quá trình thực hiện nhiệm vụ của chủ đầu t-. Theo báo cáo kiểm toán Nhà n-ớc năm 2010 tỉnh nợ đọng XDCB khoảng 516 tỷ đồng cao so với kế hoạch giải ngõn hàng năm. Với các huyện, xã vốn
đầu t- XDCB chủ yếu từ nguồn khai thác quỹ đất đ-ợc h-ởng theo phân cấp, dự toán chi từ nguồn này không đ-ợc giao từ đầu năm mà để UBND các cấp phê duyệt bổ sung trong năm. Nhiều huyện, xã phân bổ kế hoạch vốn chậm nên cuối năm không phân bổ hết, không giải ngân kịp thời dẫn đến việc chuyển nguồn vốn đầu t- XDCB sang năm sau còn lớn.
Vốn đầu t- giải ngân chậm vì công tác chuẩn bị của các chủ đầu t- còn
55
nhiều hạn chế. Một số dự án lập ch-a sát thực tế, phải điều chỉnh bổ sung trong quá trình thực hiện; thay đổi chủ tr-ơng đầu t- phải thay đổi quy hoạch và thiết kế gây lãng phí vốn. Một số dự án tuy đã đ-ợc ghi kế hoạch đầu t- nh-ng chủ
đầu t- lại ch-a chuẩn bị đủ thủ tục cần thiết hoặc ch-a tổ chức đấu thầu, lựa chọn nhà thầu; đặc biệt là công tác giải phóng mặt bằng còn gặp rất nhiều khó khăn. Hiện nay, do chính sách đền bù ch-a đ-ợc đồng bộ; đơn giá đền bù ch-a sát với mặt bằng thực tế... dẫn đến tình trạng chậm bàn giao đ-ợc mặt bằng xây dựng cho chủ đầu t- và đơn vị thi công, từ đó làm ảnh h-ởng đến tiến độ triển khai thực hiện dự án, không có khối l-ợng hoàn thành để cơ quan Kho bạc thanh toán. Giải ngân vốn đầu t- XDCB chậm sẽ gây lãng phí lớn về nhiều mặt, không chỉ cho NSNN mà còn cho cả nền kinh tế-xã hội và trực tiếp là ảnh h-ởng đến tình hình tài chính của các nhà thầu.
Thứ ba: đào tạo và năng lực kiểm soát chi đầu tư phát triển vốn ngân sách nhà nước
Lực l-ợng cán bộ Kho bạc Lạng Sơn làm công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu t- còn thiếu cả về số l-ợng và chất l-ợng; cán bộ có đủ trình độ nghiệp vụ tài chính và nghiệp vụ XDCB để kiểm tra việc áp dụng định mức, đơn giá rất ít, đặc biệt không có tại các đơn vị KBNN các huyện trực thuộc. Ví dụ minh họa Không phải Kho bạc nhà n-ớc Lạng Sơn, mà ở một Kho bạc tỉnh khác đã
xẩy ra tr-ờng hợp Cán bộ kiểm soát chi sau khi thực hiện tạm ứng cho 1 dự án lớn số tiền 49 tỷ đồng, đã chủ quan cho bên nhà thầu m-ợn toàn bộ hồ sơ (Do bên nhà thầu là bạn của nhân viên kiểm soát chi đó) Và khi kiểm toán đoàn thanh tra mới phát hiện đó là dự án ma nên yêu cầu kho bạc cung cấp tài liệu cấp tiền, nh-ng tại Kho bạc lại không có hồ sơ thanh toán làm cho vụ việc trở nên rắc rối, khó giải quyết và Kho bạc cũng trở thành đơn vị liên đới do một phút chủ quan của ng-ời nhân viên Kiểm soát chi.
56
Thứ tư, Về nghiệp vụ kiểm soát chi đầu tư
Hạn chế trong việc áp dụng quy trình giao dịch một cửa trong kiểm soát chi ĐTPT vốn NSNN.
Sau thời gian triến khai kiểm soát thanh toán theo phương thức giao dịch một cửa của hệ thống KBNN nhằm mục đích công khai, minh bạch, rõ ràng, thuận tiện cho các cá nhân, tổ chức tới thanh toán tại KBNN, thì phương thức giao dịch này cũng bộc lộ nhiều hạn chế:
- Về bố trí cán bộ: Trong điều kiện hiện nay với số lƣợng biên chế có hạn, thì việc bố trí cán bộ cho bộ phận giao nhận hồ sơ và trả kết quả theo hướng tách người giao dịch trực tiếp với khách hàng là không thể thực hiện đƣợc. Điều này cảng trở nên khó khăn hơn cho các KBNN huyện ở một số địa phương nơi bộ phận Kiểm soát chi chỉ được giao biên chế 01 người.
Đặc biệt vào các thời điểm cuối năm ngân sách, khóa sổ niên độ kế hoạch năm, lƣợng khách hàng rất đông, KBNN luôn luôn trong tình trạng quá tải dù là theo mô hình cán bộ thanh toán giao dịch trực tiếp với khách hàng. Nếu theo mô hình một cửa, thì mọi giao dịch đều tập trung vào bộ phận giao nhận hồ sơ và kết quả là không khả thi. Vì khi đó, sẽ không thể đảm bảo kịp thời gian và chậm hơn so với trước đây.
- Về kiểm soát chi ĐTPT vốn NSNN, thì cán bộ giao dịch một cửa nắm hoàn toàn vai trò trung gian giữa cán bộ làm nghiệp vụ và khách hàng.
Cán bộ giao dịch có thể trả lời khách hàng về tính hợp lệ của hồ sơ cũng nhƣ ký nhận số hồ sơ đã nhận. Nhƣng không thể đảm bảo là hồ sơ này đã đầy đủ hay chƣa. Cũng nhƣ không thể trả lời đƣợc điểm chƣa hợp lý trong hồ sơ khiến họ bị từ chối thanh toán. Do đó không chỉ thời gian giải ngân kéo dài, mà khách hàng sẽ phải giao dịch nhiều lần hơn. Chƣa kể với những giao dịch kiểm soát chi thường xuyên cần thanh toán tiền mặt trong
57
ngày thì việc áp dụng một cửa sẽ gây mất nhiều thời gian và vất vả cho cả cán bộ thanh toán cũng nhƣ khách hàng.
- Một trong những mục đích lớn nhất của giao dịch một cửa đó là hạn chế tiêu cực, phiền hà, sách nhiễu của cán bộ nghiệp vụ khi giao dịch trực tiếp. Nhƣng giao dịch một cửa sẽ không thể điều chỉnh đƣợc nếu đó là giao dịch gián tiếp và diễn ra ngoài trụ sở.
Hơn nữa, những vướng mắc trong hồ sơ thanh toán nếu được trao đổi trực tiếp giữa khách hàng và cán bộ nghiệp vụ thì công việc sẽ nhanh hơn rất nhiều so với trả lời lại bằng văn bản, gây nhiêu khê và chậm trễ cho việc thanh toán. Khi khách hàng giao dịch chƣa đồng tình với cách xử lý của KBNN, thì cũng không thể nào đối chấp với cán bộ tại bộ phận giao dịch một cửa.
- Khi thực hiện một cửa, công việc giao nhận hồ sơ và trả kết quả giữa cán bộ giao dịch với khách hàng, giữa cán bộ giao dịch và cán bộ nghiệp vụ thì những giao dịch này sẽ đƣợc thực hiện bằng văn bản. Do đó đã vô hình hóa làm tăng thủ tục hành chính lên thêm 2 lần.
- Các đơn vị có giao dịch với KBNN không phải đơn vị nào cũng có sự hiểu biết tường tận trong chính sách quản lý chi Ngân sách, cũng như trình độ kế toán của các đơn vị không đồng đều. Chƣa kể cơ chế kiểm soát chưa được ban hành đồng bộ, lại thường xuyên thay đổi bổ sung. Nên thiếu sót trong hồ sơ thanh toán là không thể tránh khỏi. Mà khi có thiếu sót, tất yếu hồ sơ đó sẽ bị trả lại để hoàn chỉnh, có thể một lần, cũng có thể phải nhiều lần mới xong nếu tiếp tục với mô hình một cửa nhƣ hiện nay.
- Việc áp dụng tin học vào công tác kiểm soát, thanh toán vốn đầu t- còn hạn chế. Việc nhập dữ liệu, kết xuất số liệu và tổng hợp báo cáo thanh toán vốn theo các tiêu chí còn hạn chế ch-a đáp ứng kịp thời cho các cơ quan chuyên môn và chính quyền các cấp trong chỉ đạo điều hành (trong thực tế có nhiều báo cáo vẫn phải làm bằng ph-ơng pháp thủ công). Hiện nay, việc tổng