2.2. Thực trạng công tác kiểm soát chi đầu t- phát triển vốn ngân sách nhà n-ớc qua Kho bạc Nhà n-ớc Lạng Sơn
2.3.3. Một số nguyên nhân
Những tồn tại và hạn chế của công tác kiểm soát, thanh toán vốn đầu t- là do một số nguyên nhân chủ yếu sau:
59
Thứ nhất, Về hệ thống văn bản hướng dẫn:
Quy chế về đầu t- XDCB liên tục đ-ợc sửa đổi, bổ sung và thay thế. Kể từ những năm 1980 tới nay, Chính phủ đã 14 lần sửa đổi, bổ sung các quy chế quản lý đầu tƣ và xây dựng. Mặc dù nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã ra đời để điều chỉnh hoạt động này, nhƣng vẫn chƣa đầy đủ và chƣa có chế tài đủ mạnh để hạn chế các sai phạm của các tổ chức, cá nhân tham gia vào hoạt động này. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật khá đại khái, chung chung, không cụ thể rõ ràng, có nhiều mâu thuẫn với nhau, làm cho đối tƣợng thực hiện gặp nhiều khú khăn.Chính phủ ban hành các Nghị định h-ớng dẫn Luật; Bộ Xây dựng ban hành các thông t- h-ớng dẫn thực hiện các Nghị định về đầu t- XDCB; Bộ Tài chính ban hành Thông t- h-ớng dẫn thực hiện quản lý, thanh toán vốn đầu t- trong lĩnh vực đầu t- XDCB; Kho bạc nhà n-ớc ban hành các văn bản h-ớng dẫn quy trình nghiệp vụ thực hiện, kiểm soát chi vốn đầu t- XDCB... Nh- vậy mỗi khi có có sửa đổi Nghị định của Chính phủ kéo theo các Bộ, Ngành, Địa ph-ơng liên quan phải thay đổi văn bản h-ớng dẫn. Mặt khác, Luật và nghị định của ta ch-a đ-ợc chi tiết dẫn đến các Bộ, Ngành, Địa ph-ơng trong quá trình h-ớng dẫn còn chồng chéo và thiếu đồng bộ, nhiều nội dung không rõ ràng hoặc ch-a đ-ợc đề cập hết. Từ
đó làm ảnh h-ởng không nhỏ đến việc tổ chức thực hiện của các cơ quan cấp d-ới, đặc biệt là các chủ đầu t- và cơ quan quản lý kiểm soát, thanh toán vốn
®Çu t-.
Ngoài ra, đôi khi văn bản thay thế lại là điểm bất cập trong thanh toán nhƣ: Công tác định giá và quản lý trong đầu tƣ. Công tác này ngày càng được hoàn thiện cả về nội dung lẫn phương pháp. Tuy nhiên, thực tế lại cho thấy trong các hoạt động đầu tƣ, công tác định giá đang đƣợc thả nổi, nhiều nội dung công việc vẫn chƣa có đơn giá, định mức cụ thể. Ví dụ:
Công tác định giá thiết bị y tế là một trong những khâu rất khó trong quá trình định giá của công tác mua sắm tài sản có tính chất đầu tƣ.
60
Đó là cơ chế đấu thầu hiện nay. Cơ chế đấu thầu đƣợc ban hành cùng Nghị định số 68/2012/NĐ-CP sửa đổi Nghị định số 85/2009/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật đấu thầu đã chứng tỏ sự phù hợp với nền kinh tế thị trường, mang lại hiệu quả kinh tế, tiết kiệm chi phí đầu tư XDCB cho Nhà nước, thúc đẩy sự cạnh tranh, hoàn thiện của các nhà thầu cả về năng lực tổ chức, cũng nhƣ điều hành. Nhƣng cơ chế đấu thầu hiện nay vẫn tồn tại bên trong những lỗ hổng cho tiêu cực diễn ra. Nhiều trường hợp đấu thầu chỉ mang tính chất hình thức. Nhiều trường hợp thì nhận thầu bằng mọi giá, thậm chí bằng cách giảm giá thầu tới 50% so với dự toán hoặc giá mời thầu. Sau đó khi thi công, nhà thầu tìm mọi cách để cắt xén vật liệu, thay đổi chủng loại vật tƣ, và phổ biến là làm tăng khối lƣợng phát sinh để trình duyệt đơn giá mới, hay chia nhỏ gói thầu để chỉ định thầu, v.v.... Ví dụ:
Công trình đường dẫn vào Cửa khẩu Hữu Nghị, huyện Cao Lộc, tỉnh Lạng Sơn giá gói thầu chỉ còn 50% so với dự toán đƣợc duyệt, vì thế công trình thi công không đảm bảo chất lƣợng nhƣ thiết kế do cắt xén vật liệu...
Việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý ch-a thực sự rõ ràng, còn trùng lặp, nhiều đơn vị cùng tham gia vào công tác quản lý đầu t-, nh-ng trách nhiệm mỗi cơ quan ch-a đ-ợc quy định một cách rõ ràng trong việc lập, thẩm định kiểm tra báo cáo khả thi, tổng dự toán, báo cáo quyết toán (cơ quan Kế hoạch đầu t-, cơ quan Tài chính, cơ
quan Kho bạc Nhà n-ớc).
Hồ sơ thủ tục trong thanh toán vốn đầu t- còn khá phức tạp, ch-a phù hợp với trình độ quản lý của các chủ đầu t-, đặc biệt là các dự án do cấp xã làm chủ đầu t-.
Cơ chế xử phạt trong đầu t- XDCB ch-a đ-ợc thực hiện nghiêm, đặc biệt các chế tài trong đấu thầu và thực hiện hợp đồng kinh tế. Thực tế tại Lạng Sơn cho thấy: việc thực hiện trình tự các b-ớc đấu thầu theo quy định, chủ yếu
đấu thầu theo ph-ơng thức hạn chế 1 túi hồ sơ. Kết quả kiểm toán cho biết
61
việc xác định, trình duyệt giá gói thầu thiếu chính xác, khối l-ợng trong dự toán duyệt sai không đ-ợc loại bỏ, làm cho kết quả lựa chọn nhà thầu ch-a khách quan, hiệu quả bị hạn chế; tiên l-ợng mời thầu sai số, không đúng với thiết kế (do dự toán sai), kết quả trúng thầu ch-a chính xác, tính cạnh tranh thÊp,...
Hệ thống tiêu chuẩn, chỉ tiêu, định mức kinh tế- kỹ thuật phục vụ quản lý đầu t- xây dựng, bao gồm cả quản lý quy hoạch, chuẩn bị đầu t-, thực hiện
đầu t- mặc dù đã th-ờng xuyên đ-ợc nghiên cứu, sửa đổi nh-ng vẫn còn thiếu, có khi không đáp ứng kịp thời với sự thay đổi của cơ chế thị tr-ờng, ch-a phù hợp với thông lệ quốc tế đối với các dự án sử dụng nguồn vốn n-ớc ngoài.
Thứ hai, Về cơ chế chớnh sỏch quản lý đầu tư:
Trình độ quản lý cũng nhƣ cái nhìn tổng thể chƣa thật khái quát của cấp quyết định đầu tƣ dẫn đến dự án không thƣc hiện đƣợc gây lãng phí, dẫn đến Kho bạc khó khăn trong kiểm soát chi
- Đó là tình trạng phê duyệt quy hoạch các dự án đầu tƣ xây dựng không hợp lý, hiệu quả thấp hoặc phải di dời gây lãng phí vốn đầu tƣ. Điển hình đó là việc quy hoạch chi tiết chƣa phù họp với quy hoạch tổng thể, chƣa dựa trên quy hoạch tổng thể của ngành, khu vực. Ví dụ: Công trình Trường THPT Chu Văn An - Thành phố Lạng Sơn với mức vốn đầu tư 33tỷ đồng còn chưa hoàn thành, nhưng đã có công trình Đường Lý Thái Tổ kéo dài theo quy hoạch chi tiết thì con đường mới này sẽ cắt qua Trường THPT Chu Văn An - Thành phố Lạng Sơn vì thế Trường sẽ phải di dời đi chỗ khác. Qua đó ta thấy quy hoạch tổng thể và quy hoạch chi tiết không phù hợp sẽ dẫn đến thất thoát, lãng phí nguồn NSNN.
- Nhiều dự án sai về chủ trương đầu tư, không đáp ứng được nhu cầu của người sử dụng, không phù hợp với qui hoạch, có những dự án sau khi có quyết định đầu tƣ lại bị đình hoãn, giãn tiến độ thi công. Công tác tƣ vấn
62
lập dự án, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tƣ, thiết kế dự toán, thẩm định, phê duyệt thiết kế, tổng dự toán của các cấp có thẩm quyền chất lƣợng thấp, còn tùy tiện ở nhiều nơi, đơn giản trong khâu phê duyệt chủ trương, nhiều hạng mục của dự án chỉ tạm tính để cho tổng mức đầu tư thấp. Ví dụ: Cùng với việc Trường THPT Chu Văn An - Thành phố Lạng Sơn phải di dời đến địa điểm mới, UBND tỉnh Lạng Sơn cùng lúc quyết định đầu tư 2 công trình đoa là Trường THPT Thành Phố Lạng Sơn và Trường THPT Chu Văn An - Thành phố Lạng Sơn. Sau khi Trường THPT Thành phố Lạng Sơn hoàn thành thì toàn bộ học sinh Trường THPT Chu Văn An - Thành phố Lạng Sơn sẽ di dời tới Trường mới để học. Còn dự án Trường THPT Chu Văn An - Thành phố Lạng Sơn đành bỏ dở sau khi đã làm xong phần khảo sát lập dự toán, thiết kế tổng dự toán số tiền lãng phí lên tới hàng tỷ đồng.
Đó là tình trạng chậm tiến độ, kéo dài thời gian của nhiều dự án đầu tƣ do công tác chuẩn bị xây dựng và đền bù giải phóng mặt bằng không kịp thời. Làm tăng chi phí vốn đầu tƣ do phải kéo dài thời gian triển khai dự án, chƣa kể có thể phải điều chỉnh lại tổng mức đầu tƣ, tổng dự toán cao hơn ban đầu. Ví dụ: Dự án nâng cấp đường 4B được quyết định đầu tư xây dựng từ năm 2005 nhƣng phải đến năm 2010 mới giải phóng đƣợc mặt bằng làm cho tổng mức vốn đầu tƣ ban đầu từ 183tỷ đồng lên đến hơn 500tỷ đồng gây tổn thất lớn cho NSNN.
Thứ ba: đào tạo và năng lực kiểm soát chi đầu tư phát triển vốn ngân sách nhà nước
Đó là chất lượng kiểm soát chi ĐTPT vốn ngân sách nhà nước chưa đồng đều. Trình độ đội ngũ cán bộ trong hệ thống KBNN còn nhiều bất cập. Nhất là các cán bộ các KBNN cấp dưới, trình độ hạn chế, số lượng lại ít. Do đó chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới, đặc
63
biệt là trong việc cải cách thủ tục hành chính, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Một số không nhỏ các cán bộ còn giải quyết công việc theo kinh nghiệm, chƣa nắm bắt đƣợc cơ chế, chế độ mới, giải quyết công việc còn chậm trễ so với quy định của quy trình kiểm soát chi ĐTPT vốn ngân sách nhà nước.
Các chương trình tin học kiểm soát thanh toán vốn đầu tư tuy đã phát huy hiệu quả. Nhƣng công việc đa phần vẫn đƣợc diễn ra thủ công, giải quyết thủ tục thông qua giấy tờ là chính. Dữ liệu số vẫn chƣa có đƣợc giá trị pháp lý cao. Hơn nữa, một số lƣợng lớn cán bộ thanh toán đều có tuổi, tiếp cận với công nghệ mới gặp nhiều khó khăn. Bên cạnh đó, các chương trình này mới chỉ hoạt động tốt trong các mạng nội bộ, vẫn chưa thể vươn ra toàn hệ thống KBNN. Ngoài ra các chương trình này vẫn chưa thể kết xuất ra những báo cáo tổng hợp quan trọng nhằm phục vụ cho công tác kiểm soát vốn đầu tƣ.
Thứ tư, Về nghiệp vụ kiểm soát chi đầu tư
Đó là áp lực giải ngân vào những tháng cuối năm. Cuối năm cũng là thời điểm kết thúc niên độ ngân sách cho ĐTPT vốn NSNN. Do đặc thù riêng của chi ĐTPT, nên hồ sơ thanh toán thường được các Chủ đầu tư đưa tới KBNN thanh toán vào thời điểm cuối cùng của niên độ với khối lƣợng lớn. Nguyên nhân dẫn tới hiện tƣợng này, một phần do khách quan gây ra, nhƣng cũng có một phần do tâm lý chủ quan của Chủ đầu tƣ trong công tác này. Hơn nữa, trong những thời điểm cuối năm, khối lƣợng công việc tăng, mặc dù cán bộ đã phải bố trí làm đêm, thêm giờ tăng cường phục vụ công tác kiểm soát, thanh toán nhƣng do khối lƣợng công việc quá nhiều nên khó có thể kiểm soát kỹ càng, dễ bỏ sót sai phạm trong hồ sơ.
Thứ năm, năng lực, trình độ của các Chủ đầu t-, của các Ban quản lý dự án còn yếu do không có trình độ nghiệp vụ về XDCB mà chủ yếu vẫn là
64
kiêm nhiệm. Vì vậy, để triển khai các b-ớc về trình tự nh-: lập, trình duyệt dự
án cho đến việc làm các thủ tục thanh quyết toán vốn đầu t- theo quy định bị chậm so với tiến độ thực hiện kế hoạch vốn năm cũng nh- kế hoạch khối l-ợng.
Quá trình thực hiện các dự án còn có quá nhiều sai phạm. Chủ yếu là do Chủ đầu tƣ, Ban quản lý năng lực hạn chế. Một số dự án đầu tƣ có khối lƣợng thực hiện nhƣng chƣa đủ thủ tục thanh toán do Chủ đầu tƣ và nhà thầu ký kết hợp đồng tổ chức thi công trước khi thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt. Một số dự án chƣa đủ thủ tục khởi công xây dựng theo quy định nhƣng Chủ đầu tƣ vẫn tổ chức khởi công xây dựng. Ví dụ: Nhiều Chủ đầu tƣ làm kiêm nhiệm nên nắm bắt về quy trình xây dựng cơ bản gặp nhiều hạn chế dẫn đến khó khăn kéo dài thời gian thực hiện dự án nhƣ Ban quản lý nuôi cá Tầm của Trung tâm ứng dụng công nghệ thuộc Sở Khoa học công nghệ tỉnh Lạng Sơn là một ví dụ điển hình của Ban quản lý có năng lực hạn chế.
Mặt khác, ý thức chấp hành chính sách, chế độ về đầu t- XDCB của một số Chủ đầu t- ch-a nghiêm, có nhiều dự án tuy đã hoàn thành đ-a vào sử dụng, nh-ng Chủ đầu t- vẫn ch-a thực hiện các thủ tục quyết toán, dẫn đến tồn đọng ch-a tất toán tài khoản tại cơ quan Kho bạc Nhà n-ớc. Trỏch nhiệm quyết toỏn và phê duyệt quyết toán của dự án công trình hoàn thành thuộc về Chủ đầu tư, các Bộ, các ngành và các địa phương. Tuy nhiên, thời gian qua cho thấy nhiều dự án công trình đã hoàn thành nhƣng vẫn chƣa đƣợc phê duyệt quyết toán. Nguyên nhân cho việc chậm trễ phê duyệt quyết toán dự án chủ yếu do thiếu sự quan tâm chỉ đạo của các bộ, ngành, địa phương. Nhiều dự án và công trình sau khi hoàn thành, thì Ban quản lý hoặc Chủ đầu tƣ đã giải thể, hoặc dự án bàn giao qua quá nhiều đơn vị làm Chủ đầu tƣ cũng gây khó khăn cho việc quyết toán. Ví dụ: Công trình xây dựng Viện kiểm soát nhân dân tỉnh và Viện kiểm soát nhân dân
65
huyện Văn Lãng, tỉnh Lạng Sơn hoàn thành tƣ năm 2008 nhƣng phải đến năm 2012 mới trình phê duyệt quyết toán được. Cũng tương tự Công trình xây dựng Sân vận động Đông Kinh - Thành phố Lạng Sơn xây dựng hơn mười năm do khi khởi công được 3 năm thì Ban quản lý dự án giải thể làm công trình bị dở dang, do đó công việc thanh quyết toán khó khăn, chuyển qua 3 Chủ đầu tƣ thì công trình mới hoàn thành.
Thứ sỏu, công tác thanh tra, kiểm tra,
Đó là công tác cán bộ, bố trí cán bộ kiểm tra không tập trung, dàn trải ở nhiều nơi, chƣa phát huy đƣợc vai trò, dẫn tới cùng một vấn đề có vướng mắc cần vận dụng linh hoạt cơ chế thì mỗi nơi lại có một cách giải quyết khác nhau.
Thủ tục hành chính còn r-ờm rà, bất cập, ng-ời có quyền quyết định về
đầu t- lại không có quyền quyết định về tài chính dẫn đến tình trạng xin vốn, xin chỉ tiêu, chạy vốn, chạy chỉ tiêu, gây ra tiêu cực trong đầu t- XDCB mà rất khó phát hiện; tình trạng “khép kín” thực hiện của quá trình đầu tư xây dựng của các ngành, địa ph-ơng nh- hiện nay đã cản trở công tác thanh tra, kiểm tra của Nhà n-ớc và các cơ quan chức năng dẫn đến khó phát hiện các biểu hiện lãng phí, thất thoát; khi phát hiện đ-ợc thì khó xử lý,...
Tóm lại, Trong Ch-ơng 2, bên cạnh việc đánh giá công tác kiểm soát chi đầu t- phát triển vốn NSNN qua Kho bạc nhà n-ớc nói chung tác giả cũng
đã đi sâu đánh giá hoạt động kiểm soát chi đầu t- phát triển vốn NSNN qua Kho bạc Nhà n-ớc trên địa bàn tỉnh trong giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2013. Qua phân tích từng nội dung của công tác kiểm soát chi đầu t- phát triển vốn NSNN luận văn đã nêu cụ thể những mặt đã đạt đ-ợc, những mặt còn tồn tại trong từng nội dung phân tích cũng nh- những nguyên nhân dẫn
đến những tồn tại đó làm cơ sở đ-a ra những mục tiêu và định h-ớng từ đó đề xuất một số giải pháp và những điều kiện áp dụng tiếp tục nghiờn cứu ở
66 Ch-ơng 3
giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi ĐẦU TƢ PHÁT TRIỂN VỐN ngân sách nhà n-ớc qua kho bạc nhà
n-ớc LạNG SƠN giai ĐOẠN HIệN NAY
3.1. Mục tiêu và đinh h-ớng hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà n-ớc của Kho bạc Nhà n-ớc Lạng Sơn giai đoạn hiện nay
3.1.1. Mục tiêu
Cùng với mục tiêu chung của ngành là: “Đổi mới toàn diện về cơ chế chính sách và quy trình nghiệp vụ trong công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo h-ớng đơn giản, hiện đại, công khai, minh bạch và phù hợp với thông lệ quốc tế, trên nền tảng vận hành hệ thống thông tin tài chính tích hợp ( TAPMIS và IFMIS ) nhằm quản lý chặt chẽ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính nhà n-ớc phục vụ chiến l-ợc phát triển kinh tế- xã hội đến năm 2020” . Với mục tiêu chung đó, KBNN Lạng Sơn cần phải thực hiện tốt các néi dung sau:
- Đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế- xã hội tại địa ph-ơng, nâng cao
đời sống nhân dân, đảm bảo an ninh, quốc phòng và các hoạt động kinh tế khác. Đảm bảo tất cả các khoản chi của ngân sách đều đ-ợc kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ tr-ớc khi tiền ngân sách ra khỏi hệ thống KBNN. Mặt khác, cơ
chế cấp phát và kiểm soát chi cũng phải phù hợp với xu h-ớng cải cách hành chính trong quản lý chi và phù hợp với các loại hình đơn vị theo tiến trình phát triển của xã hội.
- Đảm bảo sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả vốn NSNN trên địa bàn tỉnh, loại bỏ tiêu cực, chống tham ô, tham nhũng nâng cao hiệu quả các hoạt
động và lành mạnh nền tài chính...
- Phân định rõ trách nhịêm, quyền hạn của chính quyền các cấp trong