CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở TỈNH QUẢNG NINH
3.2. Thực trạng đầu tư phát triển hệ thống giao thông đường bộ ở tỉnh Quảng Ninh
3.2.3. Tình hình sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển
3.2.3.1. Cơ chế quản lý và sử dụng vốn NSNN cho đầu tư giao thông đường bộ
* Cơ chế quản lý:
Tham gia quản lý và sử dụng vốn NSNN cho đầu tƣ phát triển hạ tầng GTĐB bao gồm các cơ quan từ trung ương tới địa phương và các ban quản lý của từng dự án. Ở trung ƣơng có các cơ quan là Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Giao thông vận tải, Kho bạc nhà nước trung ương. Ở các địa phương là Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính của các tỉnh (thành phố) và các cơ quan kho bạc của mỗi địa phương. Trong đó quy định cụ thể các cơ quan quản lý chịu trách nhiệm theo nguồn vốn của dự án. Các dự án trọng điểm quốc gia sẽ do Chính phủ trực tiếp quản lý và chịu trách nhiệm.
Các dự án nhóm A sẽ do Bộ giao thông vận tải kết hợp với Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch quản lý. Các dự án còn lại sẽ do các tỉnh trực tiếp quản lý.
Chu trình quản lý và cấp vốn sẽ đƣợc thực hiện tuần tự thông qua các bước sau:
- Lập kế hoạch vốn: Các đơn vị trực thuộc cục đường bộ sẽ có kế hoạch về vốn cho riêng mình dựa trên các kế hoạch của quốc gia, của ngành và của từng địa phương, đảm bảo không chồng chéo giữa các cấp đặc biệt không mâu thuẫn với các kế hoạch đầu tư của các địa phương. Đây là công việc rất quan trọng vì dựa vào đó để phân bổ vốn một cách hợp lý nhất.
- Cục đường bộ tổng hợp kế hoạch vốn đầu tư xây dựng của các đơn vị trực thuộc gửi bộ giao thông vận tải.
- Sở Giao thông vận tải sẽ tổng hợp rồi gửi cho Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, rồi sau đó sẽ trình Chính phủ phê duyệt.
- Sau khi đƣợc Chính phủ và UBND tỉnh chấp nhận kế hoạch, Bộ Giao thông vận tải, Sở Giao thông vận tải sẽ phân chia vốn chi tiết cho từng dự án dưới sự kiểm tra phân bổ vốn của Bộ Tài chính, và Sở Tài chính và thông báo về kế hoạch chuyển vốn cho Kho bạc nhà nước để có thể kiểm soát thanh toán vốn cho chủ đầu tƣ. Mỗi dự án sẽ đƣợc lập một tài khoản tại kho bạc để có thể tiện cho việc kiểm tra cũng nhƣ thanh toán vốn cho dự án đƣợc dễ dàng.
* Sử dụng vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng GTĐB:
Giao thông đường bộ là ngành có vai trò hết sức quan trọng đối với sự phát triển của đất nước. Chính vì vậy đã được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước tỷ lệ vốn cho đầu tư phát triển GTĐB chiếm tỷ trọng cao trong tổng vốn đầu tƣ của toàn ngành giao thông vận tải (GTVT) cũng nhƣ so với tổng vốn đầu tƣ hàng năm từ nguồn vốn NSNN.
Trước hết là sử dụng vốn đầu tư phát triển cho hạ tầng GTĐB so với toàn ngành GTVT. Trong tổng số NSNN chi cho lĩnh vực GTVT hàng năm thì số chi cho GTĐB luôn chiếm một tỷ trọng lớn và chiếm vị trí ƣu tiên hơn so với các lĩnh vực khác trong ngành như đường sắt, hàng không, đường thuỷ…Điều này cho thấy tầm quan trọng của đầu tƣ phát triển hạ tầng GTĐB là quan trọng nhƣ thế nào đối với ngành GTVT và với nền kinh tế.
Trong thời gian qua, nhất là năm 2010 đến nay, mặc dầu có ảnh hưởng của suy thoái kinh tế toàn cầu song ở Quảng Ninh chi NSNN nhà nước cho GTĐB vẫn tăng nhanh hàng năm, năm 2007 là 249,9 tỷ đồng thì đến năm 2011 đã là 1.337 tỷ đồng (tức là tăng 535% so với năm 2007). Có thể dễ dàng nhận thấy tốc độ tăng đầu tƣ phát triển vào hạ tầng GTĐB nhanh hơn so với tốc độ tăng vốn đầu tƣ nói chung cho toàn ngành GTVT. Vốn đầu tƣ phát triển hạ tầng GTĐB tăng nhanh nhƣ vậy, một phần xuất phát từ chính sách
hội nhập giao lưu kinh tế của Quảng Ninh. Vốn đầu tư phát triển hạ tầng GTĐB cũng chiếm một tỷ trọng tương đối cao trong tổng số vốn đầu tư từ NSNN cho toàn xã hội.
3.2.3.2. Đầu tư phát triển giao thông đường bộ phân theo lĩnh vực đầu tư
3.2.3.2.1. Đầu tư và xây dựng mới đường bộ
Đây là các dự án chiếm phần lớn vốn đầu tƣ trong tổng số vốn đầu tƣ từ NSNN cho đầu tƣ phát triển hạ tầng GTĐB. Nhận thấy thực trạng hạ tầng giao thông đường bộ của nước ta đang rất yếu không thể đáp ứng được nhu cầu của xã hội trong thời gian tới nên Nhà nước đã chú tâm đầu tư xây dựng mới hệ thống hạ tầng GTĐB, đặc biệt là các dự án chất lƣợng cao. Trong thời gian tới Chính phủ đang chuẩn bị đầu tư vào một số dự án lớn như đường cao tốc nối giữa Hải Phòng - Quảng Ninh khoảng 5.000 tỷ.
Bảng 3.4: Tỷ lệ vốn đầu tƣ xây dựng mới trong vốn NSNN cho GTĐB của tỉnh Quảng Ninh
Năm Đơn vị
tính 2007 2008 2009 2010 2011 Vốn NSNN đầu
tƣ GTĐB Tỷ đồng 249,9 350,6 776,5 1.142,1 1.337 Vốn đầu tƣ xây
dựng mới Tỷ đồng 125,55 247,84 600,78 917,8 1.008,77 Tỷ lệ vốn đầu tƣ
xây dựng mới/vốn NSNN
cho GTĐB
% 50,24 70,69 77,37 80,36 75,45
Nguồn: Phòng đầu tƣ - Sở tài chính Quảng Ninh, 2011
Trong giai đoạn 2007-2011 vốn đầu tƣ xây dựng mới hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ đã tăng từ 249,9 tỷ đồng lên đến cao nhất 1.337 tỷ đồng
vào năm 2011. Tỷ lệ vốn đầu tƣ xây dựng mới cũng rất cao trong tổng số vốn đầu tƣ từ NSNN hàng năm cho phát triển GTĐB. Năm 2007 là 50,24 %, năm 2011 là 75.45%, tỷ lệ vốn trung bình hàng năm là trên 71,9% dù rằng đã có những năm tỷ lệ này là 50,24% vào năm 2007. Trong tổng số vốn đầu tƣ xây dựng mới cho hệ thống hạ tầng GTĐB hàng năm, tỷ trọng vốn đầu tƣ cho quốc lộ chiếm tỷ trọng khoảng 60%, phần còn lại tập trung đầu tƣ vào hệ thống đường khác chiếm 40%. Điều này là dễ hiểu vì hệ thống đường quốc lộ đi qua tỉnh đã xuống cấp nghiêm trọng, không đáp ứng được lưu lượng xe tăng lên nhanh chóng; Hàng ngày thường xuyên xảy ra các vụ tai nạn giao thông. Chính vì lẽ đó mà trong những năm qua liên tục có các dự án đường quốc lộ đƣợc khởi công xây dựng và dần đi vào hoạt động. Khi các dự án này hoàn thành cùng với các dự án trong tương lai sắp được đầu tư tại các địa phương thì hy vọng rằng hệ thống đường quốc lộ của tỉnh sẽ hoàn chỉnh và sẽ góp phần rút ngắn thời gian đi lại.
3.2.3.2.2. Đầu tư nâng cấp và duy tu bảo dưỡng đường bộ
Đầu tƣ mới là rất quan trọng nhƣng cũng không thể bỏ qua công tác nâng cấp và duy tu, sửa chữa đường bộ trong điều kiện hiện thời của NSNN.
Mặc dù NSNN tăng mạnh trong những năm qua nhƣng tỉnh vẫn còn nhiều mục tiêu phát triển khác để thực hiện mà không thể từ bỏ đƣợc mục tiêu nào.
Vì vậy nâng cấp và sửa chữa là biện pháp tạm thời nhƣng rất cần thiết trong hoàn cảnh hiện tại. Đầu tƣ vào nâng cấp và sửa chữa hạ tầng GTĐB vừa giúp tỉnh tiết kiệm đƣợc các nguồn vốn cho mục tiêu khác nhƣng cũng đồng thời cải tạo tạm thời nhằm đảm bảo đƣợc năng lực vận tải của quốc gia nói chung và của tỉnh nói riêng để có thể đáp ứng được các mục tiêu trước mắt. Vốn đầu tƣ nâng cấp và sửa chữa hệ thống hạ tầng GTĐB chỉ chiếm một lƣợng nhỏ trong tổng số vốn hàng năm của ngành GTĐB.
Sau đây là tình hình đầu tƣ vào công tác bảo trì, nâng cấp hệ thống hạ tầng GTĐB trong giai đoạn 2007-2011:
Bảng 3.5: Vốn NSNN cho bảo trì và sửa chữa đường bộ 2007-2011 tại tỉnh Quảng Ninh
Đơn vị tính: Tỷ đồng
Năm 2007 2008 2009 2010 2011
Vốn NSNN đầu tƣ
GTĐB 249,9 350,6 776,5 1.142,1 1.337
Vốn đầu tƣ xây dựng
mới 125,55 247,84 600,78 917,8 1008,77 Vốn bảo trì và sửa chữa 124,35 102,76 175,72 224,3 328,23
Nguồn: Phòng Đầu tƣ - Sở Tài Chính Quảng Ninh, 2011
Qua bảng trên thấy rõ lượng vốn đầu tư để bảo trì và sửa chữa đường bộ không ngừng tăng về tuyệt đối, năm 2007 số vốn đó là 124,35 tỷ đồng và tăng lên đến 328,23 tỷ đồng vào năm 2011 (tăng 164% so với năm 2003).
3.2.3.3. Đầu tư phát triển giao thông đường bộ theo khu vực nông thôn và thành thị
3.2.3.3.1. Đầu tư giao thông đường bộ ở nông thôn
Với 76.5% dân số và 73% lực lượng xã hội của cả nước ở nông thôn, việc phát triển giao thông nông thôn sẽ góp phần tích cực thay đổi bộ mặt nông thôn, rút ngắn khoảng cách giữa thành thị với nông thôn, giữa miền núi với đồng bằng, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho lưu thông hàng hoá, xoá đói giảm nghèo. Nó là khâu đầu và cũng là khâu cuối của quá trình vận chuyển phục vụ sản xuât, tiêu dùng nông sản và sản phẩm cho toàn bộ khu vực nông thôn. Nhận thức rõ đƣợc điều đó, Đảng bộ, chính quyền và nhân dân tỉnh Quảng Ninh đã tập trung phát triển giao thông nông thôn với phương châm “Nhà nước và nhân dân cùng làm”. Cơ chế đó được thực hiện:
- Đường nông thôn ở đồng bằng và trung du do nhân dân làm là chính.
- Đường miền núi, các vùng dân tộc và biên giới do dân làm và tỉnh hỗ trợ ở mức cần thiết.
Gần đây Nhà nước cũng đang đẩy mạnh chương trình nông thôn mới trên khắp cả nước, Quảng Ninh đã thí điểm và áp dụng nhiều mô hình mới đạt hiệu quả cao.
3.2.3.3.2. Đầu tư giao thông đường bộ ở thành thị
Tốc độ đô thị hoá của Việt Nam ngày càng nhanh vì vậy để có thể đáp ứng đƣợc nhu cầu đi lại ngày càng cao của cƣ dân đô thị cũng nhƣ theo kịp tốc độ phát triển của các đô thị lớn thì đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông đô thị cần phải đi trước một bước. Xuất phát từ thực tiễn đúng đắn và được sự ưu tiên của Chính phủ và Tỉnh, hàng năm nguồn vốn đầu tƣ cho phát triển hạ tầng giao thông đường bộ tại Quảng Ninh ngày càng tăng, đặc biệt là ở các trung tâm thành phố, thị xã,... Cứ mỗi một khu đô thị mới mọc lên thì đồng thời Nhà nước cũng tập trung phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở khu vực đó.
Vốn đầu tƣ hàng năm của NSNN tập trung vào giải quyết tình trạng xuống cấp của bề mặt đường, tình trạng ngập lụt mỗi khi mùa mưa đến và đặc biệt là tình trạng tắc đường tại các nút giao thông mỗi khi vào giờ cao điểm ở các nút giao thông chính.
3.2.3.4. Đầu tư phát triển giao thông đường bộ theo vùng lãnh thổ
* Vùng biên giới giáp với Trung Quốc (miền Đông):
Với 92% địa hình là núi và trung du, giao thông đi lại rất khó khăn và có mật độ dân cƣ thấp nhất trong các vùng, dân cƣ sống rải rác, chủ yếu là dân tộc thiểu số chiếm 80% nên việc huy động vốn cho đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông còn rất nhiều hạn chế. Nguồn vốn đầu tƣ phát triển vẫn tăng qua các năm nhưng tỷ trọng trong tổng vốn đầu tư vẫn ở mức thấp (dưới 10%). Định hướng phát triển trong thời gian tới ở vùng này là xây dựng cơ sở hạ tầng đường bộ theo tuyến hành lang biên giới trên cơ sở phát triển các đô thị xung quanh cửa khẩu biên giời giữa Việt Nam và Trung Quốc. Nhờ vậy, nâng cao khả năng giao thương giữa 2 nước cũng như tạo điều kiện để dân cư vùng này có thể tiến hành giao thương buôn bán, tăng thu nhập và ổn định
cuộc sống. Xây dựng hệ thống đường bộ cũng phục vụ cho mục đích giữ vững biên giới, đảm bảo an ninh quốc phòng.
* Vùng miền Tây:
Đây là vùng có thành phố Hạ Long là trung tâm chính trị của tỉnh, có trục giao thông chính nên đƣợc NSNN ƣu tiên phát triển cho vùng này. Chính vì vậy đây là vùng có tốc độ phát triển hạ tầng GTĐB nhanh với các tuyến đường quốc lộ thông suốt giữa các tỉnh ngày càng được hoàn thiện. Mặc dầu chiếm trên 25% tổng số vốn đầu tƣ hàng năm từ NSNN nhƣng nhu cầu vốn vẫn cần rất lớn, vừa phải phát triển hạ tầng giao thông đô thị cho trung tâm thành phố lại vừa phải phát triển hệ thống đường quốc lộ, tỉnh lộ liên hoàn giữa các huyện, thị xã, thành phố.
3.3. Kết quả và hiệu quả đầu tư phát triển giao thông đường bộ ở tỉnh Quảng Ninh bằng vốn NSNN