CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở TỈNH QUẢNG NINH
3.2. Thực trạng đầu tư phát triển hệ thống giao thông đường bộ ở tỉnh Quảng Ninh
3.3.3. Tồn tại và nguyên nhân
Bên cạnh những kết quả và hiệu quả đã đạt đƣợc, đầu tƣ phát triển hạ tầng GTĐB vẫn còn nhiều điểm tồn tại, hạn chế, trước tiên thể hiện trong khâu huy động vốn:
- Các chế tài nhằm nâng cao công tác huy động vốn chƣa đƣợc rõ ràng cũng nhƣ chƣa có các biện pháp nghiêm ngặt để có thể huy động vốn tối đa cho đầu tư phát triển như công tác thu phí cầu đường hay các chi phí lưu hành chƣa thật sự hoàn chỉnh dẫn đến tình trạng trốn tránh xảy ra ở nhiều nơi nên hàng năm nhà nước bị thất thoát nhiêu tỷ đồng.
- Chƣa có các kế hoạch huy động vốn dài hạn, do đó trong những giai đoạn cần vốn lớn thì xảy ra tình trạng lúng túng làm ảnh hưởng trực tiếp tới kế hoạch của các dự án, đặc biệt là các dự án có số vốn đầu tƣ lớn.
Đầu tƣ phát triển hạ tầng GTĐB bằng nguồn vốn NSNN cũng bộc lộ những tồn tại trong công tác quản lý đầu tƣ, sử dụng vốn và đầu tƣ vào các dự án đường bộ:
- Tình trạng đầu tƣ dàn trải, phân tán còn khá phổ biến qua việc bố trí vốn đầu tƣ, công tác quy hoạch, chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện đầu tƣ còn nhiểu bất cập, nhiều dự án đã đƣợc phân bổ vốn nhƣng chƣa có quyết định đầu tƣ trong khi đó có dự án đã đƣợc duyệt đầu tƣ nhƣng lại chƣa có nguồn vốn để thực hiện. Điều này dẫn đến phân bổ vốn cho nhiều công trình gặp nhiều khó khăn, gây ra tình trạng thiều vốn.
- Công tác đầu thầu có một số vấn đề nhƣ: Tình trạng một số nhà thầu tham gia bỏ thầu với mức giá thấp để giành đƣợc gói thầu nhƣng khi thực hiện lại không thể làm được gây ảnh hưởng tới tiến độ và chất lượng công trình. Bên cạnh đó do không có kế hoạch rõ ràng nên chủ đầu tƣ còn tổ chức đầu thầu hạn chế, tính cạnh tranh không cao làm tăng chi phí thi công xây dựng.
- Chất lƣợng quy hoạch, khảo sát thiết kể chƣa cao, còn sai sót ở nhiều công trình khi thi công phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần dẫn đến tăng chi phí quyết toán vƣợt quá dự tính.
- Tình trạng nợ đọng vốn thanh toán trong đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông đường bộ xảy ra khá phổ biến. Đây cũng là tình trạng chung trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản ở nước ta trong thời gian qua và hiện nay.
3.3.3.2. Nguyên nhân
* Nguyên nhân khách quan:
Những nguyên nhân khách quan chủ yếu của những tồn tại trong công tác huy động và sử dụng vốn đầu tƣ trong thời gian qua là:
- Do nhu cầu vốn đầu tư cho giao thông đường bộ luôn cần số lượng lớn trong khi thực trạng hạ tầng đường bộ của nước ta vẫn còn kém nên nhu cầu vốn để đầu tƣ phát triển hạ tầng GTĐB càng cao mà điều kiện NSNN có giới hạn nên gây ảnh hưởng lớn đến công tác quy hoạch, lập dự án đầu tư.
- Tuy Quảng Ninh có tốc độ tăng trưởng kinh tế thuộc loại cao nhất cả nước nhưng quy mô của tổng sản phẩm vẫn còn nhỏ nên phần tích luỹ cho đầu tư nói chung là chưa cao. Vì vậy vốn đầu tư cho phát triển hạ tầng đường bộ vẫn chủ yếu là từ NSNN, vốn đầu tƣ từ các thành phần kinh tế khác vẫn
chiếm một tỷ trọng nhỏ và chƣa mặn mà lắm với lĩnh vực hạ tầng giao thông đường bộ. Do đó hạ tầng GTĐB của Việt Nam nói chung và tỉnh Quảng Ninh nói riêng qúa phụ thuộc vào NSNN nên hệ thống hạ tầng còn nhiều bất cập.
- Thị trường vốn ở nước ta mới hình thành và phát triển trong thời gian ngắn, các công cụ huy động vốn qua thị trường chưa được linh hoạt và hấp dẫn nên ảnh hưởng rất lớn đến nguồn vốn tín dụng của Nhà nước đi vay để phục vụ các công trình giao thông đường bộ.
- Do tốc độ phát triển phương tiện vận tải của Tỉnh trong thời gian qua diễn ra quá nhanh, tình trạng chở quá tải xuất hiện ở nhiều nơi khiến cho các tuyến đường xuống cấp nhanh chóng. Theo cục đường bộ tỉnh thì vốn đầu tư bố trí cho duy tu, sửa chữa, bảo trì hệ thống hạ tầng GTĐB của nước ta mới chỉ đáp ứng được khoảng 40% trong khi đó tốc độ phát triển của các phương tiện vận tải vuợt quá khả năng chịu đựng của hạ tầng đường bộ. Chỉ tính riêng giai đoạn 2007-2011 trung bình mỗi năm lƣợng xe tải tăng gần 3.5 lần, các xe thường chở quá 2 lần năng lực vận tải cho phép, và thường chạy trên các tuyến đường yếu nên càng làm gia tăng tốc độ hư hỏng của hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ.
* Nguyên nhân chủ quan:
Bên cạnh những nguyên nhân khách quan nhƣ đã nêu, còn do một số nguyên nhân chủ quan:
Thứ nhất, công tác xây dựng kế hoạch vốn đầu tƣ dài hạn cho đầu tƣ phát triển đường bộ chưa được chú ý một cách thoả đáng, đã hạn chế tính chủ động trong việc xây dựng kế hoạch huy động vốn và sử dụng vốn NSNN cho từng năm. Việc nâng cao tính tự chủ trong quản lý đầu tƣ và xây dựng cho các sở, ngành và các địa phương là tốt nhưng cũng gây ra khó khăn cho công tác kế hoạch do các địa phương, các ngành thường trình lên kế hoạch vốn vượt mức cho phép của NSNN. Điều này là nguyên nhân xảy ra sự khác biệt giữa
quy hoạch vốn dài hạn và kế hoạch vốn từng năm. Theo quy hoạch của Sở giao thông vận tải xác định, nhu cầu vốn đầu tƣ phát triển giao thông vận tải giai đoạn 2007-2011 là 5.000 tỷ đồng, bình quân là 1.000 tỷ đồng một năm nhƣng trên thực tế phân tích vốn đầu tƣ từ NSNN hàng năm trong giai đoạn 2007-2011 ở trên lại cho thấy có sự khác biệt rõ ràng. Sự khác biệt cũng xảy ra giữa số vốn đƣợc huy động cho dự án với số vốn sử dụng của dự án, điều này ảnh hưởng đến số vốn thực tế huy động được của từng năm cụ thể.
Thứ hai, sự phối hợp giữa các sở, ngành liên quan ở Trung ƣơng và địa phương mà cụ thể ở đây là Bộ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Sở Tài chính, Sở Giao thông vận tải, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, trong việc xây dựng kế hoạch đầu tƣ và lập kế hoạch vốn đầu tƣ vẫn chƣa đƣợc thống nhất chặt chẽ.
Thứ ba, Công tác kiểm soát, thanh tra và thanh toán vốn cho đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông đường bộ còn nhiều hạn chế, tình trạng lãng phí, thất thoát vẫn còn xảy ra ở nhiều công trình và tương đối phổ biến. Mặc dù đã có những sự thay đổi về quản lý nhà nước, nâng cao trách nhiệm của chủ đầu tƣ và ban quản lý dự án trong việc quản lý sử dụng vốn đầu tƣ nhƣng thực tế cho thấy nhiều chủ đầu tƣ và ban quản lý dự án vẫn không làm tròn trách nhiệm kiểm tra về chất lƣợng và tiến độ thi công công trình. Nhiều công trình phải lui lại hàng năm so với kế hoạch trong khi đó vẫn có những công trình mới xây dựng xong đã hỏng nặng gây ách tắc giao thông, lãng phí vốn đầu tƣ.
Công tác lập dự án và thẩm định không bám sát với thực tế nhất là tình hình thị trường nguyên vật liệu nên nhiều công trình khi tiến hành xây dựng vốn thực hiện đã vƣợt xa so với dự toán ban đầu, gây khó khăn cho công tác thanh toán vốn cũng như kế hoạch chung của cả địa phương và cả nước. Không ít trường hợp công trình chưa xây dựng xong đã hết vốn cần phải kéo dài thời
gian thi công đã đẩy các chi phí nhân công, vật tƣ và chi phí chung thực hiện dự án lên cao, các khoản này đều do NSNN phải gánh chịu.
Thứ tư, cơ chế chính sách liên quan đến huy động và quản lý sử dụng vốn chƣa đồng bộ, hoàn chỉnh, tính chất pháp lý còn thấp. Cụ thể là các chế độ thu phí đường bộ, quản lý các loại thuế liên quan đến đường bộ…vẫn bộc lộ nhiều hạn chế và chƣa có tính thống nhất rõ ràng.
Thứ năm, do nhận thức còn chƣa đầy đủ của các cấp các ngành có trách nhiệm về lợi ích của công tác duy tu, bảo dưỡng hệ thống đường bộ. Một phần của nguyên nhân này là do hạn hẹp về tài chính nên mới tập trung vào xây dựng mới đường bộ, phân bổ vốn cho công tác duy tu và bảo dưỡng chưa đƣợc phân bổ đúng mức.
Thứ sáu, nguyên nhân dẫn đến tình trạng nợ đọng vốn trong đầu tƣ vào hạ tầng các công trình giao thông là do:
- Chƣa xem xét cân đối kỹ lƣỡng tổng các nguồn vốn có thể khai thác khi đầu tƣ.
- Chất lƣợng khảo sát, thiết kế ban đầu không chính xác, chƣa xác định đầy đủ các yếu tố có liên quan dẫn đến phát sinh nhiều khối lƣợng ngoài thiết kế dự toán.
- Trình tự thẩm định, phê duyệt dự án, thanh quyết toán còn rườm rà, kéo dài.
Thứ bảy, để xảy ra những tồn tại nhƣ vậy là do trình độ chuyên môn tay nghề của đội ngũ quản lý và đội ngũ kĩ thuật thi công công trình trong lĩnh vực đầu tƣ phát triển hạ tầng GTĐB chƣa cao. Tình trạng yếu kém này khiến cho không thể đáp ứng đƣợc yêu cầu công việc, nhất là đối với các công trình, dự án lớn đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn cao. Hơn nữa do trình độ đội ngũ lao động thi công các công trình không đảm bảo nên tình trạng hỏng hóc, kém chất lƣợng xảy ra nhiều mà để khắc phục đƣợc các phát sinh đó tốn kém khá nhiều chi phí.
Thứ tám, Trình độ khoa học công nghệ của nước ta trước hết là năng lực của đội ngũ cán bộ kỹ thuật và quản lý còn hiều hạn chế chƣa ứng dụng một cách có hiệu quả các công nghệ tiên tiến trong quá trình thi công, sử dụng và quản lý các công trình hạ tầng GTĐB. Các công nghệ hiện đại nhất của Việt Nam nhƣng so với thế giới đã lạc hậu hàng chục năm khiến cho chất lƣợng các công trình khi đƣợc xây dựng là không cao, nhiều khi không đáp ứng đƣợc yêu cầu về tiến độ và gây thất thoát lãng phí trong đầu tƣ.
Thứ chín, do công tác đền bù giải phóng mặt bằng của Tỉnh trong thời gian qua đƣợc thực hiện không tốt nhiều công trình đã tiến hành xong nhiều đoạn nhƣng có những đoạn vẫn chƣa thể di dời dân để tiến hành giải phóng mặt bằng mà ví dụ điển hình trong thời gian qua là xây dựng hệ thống đường 337... một số người dân vẫn chưa chịu di chuyển đến nơi ở mới do chính sách đền bù chƣa thỏa đáng.
Các nguyên nhân nêu trên đã hạn chế lớn đến kết quả và hiệu quả của đầu tư từ vốn NSNN cho phát triển hệ thống đường bộ ở nước ta nói chung, ở tỉnh Quảng Ninh nói riêng.