CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XDCB TẠI
2.2. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI VỐN ĐẦU TƢ XDCB TẠI KBNN HIỆP ĐỨC
2.2.3. Nhận diện và đánh giá rủi ro trong kiểm soát chi đầu tƣ XDCB tại
a. Rủi ro trong kiểm soát hồ sơ pháp lý ban đầu
Trong quy trình kiểm soát chi đầu tƣ XDCB thì khâu kiểm soát hồ sơ pháp lý ban đầu của dự án là khâu quan trọng nhất và là khâu đối mặt với nhiều rủi ro nhất, bởi tính phức tạp của hồ sơ pháp lý dự án. Nếu làm tốt đƣợc khâu kiểm soát này thì những khâu tiếp theo trong quy trình sẽ đƣợc thực hiện trôi chảy, thông suốt và đúng quy định. Chính vì vậy, công tác nhận diện và đánh giá rủi ro trong kiểm soát hồ sơ pháp lý ban đầu luôn đƣợc các GDV và lãnh đạo đơn vị KBNN Hiệp Đức đặc biệt chú trọng.
* Nhận diện rủi ro
- Rủi ro về việc chấp hành, trình tự thủ tục đầu tƣ của chủ đầu tƣ đƣợc
thể hiện qua hồ sơ pháp lý của dự án:
Quy trình, thủ tục đầu tƣ xây dựng cơ bản là một quá trình rất phức tạp, phải trải qua rất nhiều giai đoạn từ quyết định đầu tƣ, phê duyệt dự toán, tổ chức lựa chọn nhà thầu, ký hợp đồng thi công đến tổ chức thi công, nghiệm thu, thanh toán, quyết toán. Chính vì vậy, các CĐT phải đối mặt với rất nhiều rủi ro khi thực hiện quy trình, thủ tục đầu tƣ, và các rủi ro này đƣợc thể hiện qua hồ sơ pháp lý của dự án gửi đến KBNN Hiệp Đức nhƣ: Quyết định phê duyệt báo cáo kinh tế - kỹ thuật, hoặc quyết định phê duyệt dự toán các gói thầu trong giai đoạn thực hiện đầu tư ký trước ngày quyết định đầu tư. Hay quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu gói thầu thi công xây dựng, mua sắm thiết bị ký trước quyết định đầu tư, quyết định phê duyệt báo cáo kinh tế - kỹ thuật (hoặc quyết định phê duyệt dự toán) và quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu ký sau hợp đồng, hợp đồng tƣ vấn lập Báo cáo KTKT ký sau quyết định phê duyệt báo cáo KTKT… Các rủi ro này tại KBNN Hiệp Đức khi GDV thực kiểm soát hồ sơ pháp lý dự án rất hay gặp phải. Ví dụ trường hợp sau:
+ Phòng nông nghiệp và phát triển nông thôn huyện Hiệp Đức, là CĐT thực hiện dự án thi công xây dựng công trình “Trạm bơm chìm Lộc An, xã Bình Lâm” với mức tổng đầu tư là: 3.498.000.000 đ. Trước khi thực hiện tạm ứng thi công công trình, CĐT gửi hồ sơ pháp lý đến KBNN Hiệp Đức gồm các loại tài liệu: Quyết định phê duyệt báo cáo KTKT; báo cáo KTKT; quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu thi công xây dựng; hợp đồng thi công xây dựng; quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu tƣ vấn, khảo sát lập báo cáo KTKT; hợp đồng tƣ vấn, khảo sát lập báo cáo KTKT; hồ sơ mở tài khoản. Tuy nhiên, khi GDV thực hiện kiểm soát hồ sơ pháp lý của dự án này thì phát hiện ra hồ sơ pháp lý không logic về mặt thời gian, CĐT không chấp hành đúng trình tự, thủ tục đầu tƣ. Cụ thể: UBND huyện ký quyết
định phê duyệt báo cáo KTKT ngày 15/3/2019 nhƣng ngày ký hợp đồng tƣ vấn, khảo sát lập báo cáo KTKT là ngày 6/4/2019 và quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu tƣ vấn, khảo sát lập báo cáo KTKT lại là ngày 7/4/2019. Nếu nhƣ CĐT chấp hành đúng trình tự, thủ tục đầu tƣ thì trong trường hợp này, quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu tư vấn, khảo sát lập báo cáo KTKT phải phê duyệt trước, sau đó đến ký hợp đồng tư vấn, khảo sát lập báo cáo KTKT và cuối cùng là quyết định phê duyệt báo cáo KTKT.
- Rủi ro về hồ sơ mở tài khoản chƣa đúng theo yêu cầu quy định
Hồ sơ mở tài khoản thanh toán chi đầu tƣ XDCB khi gửi đến KBNN tiềm ẩn rất nhiều rủi ro. Cụ thể: Thiếu quyết định thành lập đơn vị, quyết định bổ nhiệm chức vụ của chủ tài khoản, kế toán trưởng (hoặc người phụ trách kế toán). Hay các văn bản nói trên là bản sao chƣa có xác nhận của cơ quan cấp trên trực tiếp quản lý đơn vị hoặc cơ quan công chứng.
CĐT không bổ sung hồ sơ mở tài khoản theo quy định khi có sự thay đổi, nhƣ thay đổi chủ tài khoản, thay đổi chữ ký thứ nhất hoặc chữ ký thứ hai, thay đổi mẫu dấu, thay đổi tên đơn vị, v,v… Phần ghi của kho bạc nhà nước trên giấy đăng ký mở tài khoản không ghi ngày bắt đầu hoạt động, thiếu chữ ký của lãnh đạo, thiếu dấu, sử dụng dấu không đúng quy định (đóng dấu kế toán mà không đóng dấu kho bạc).
- Rủi ro về hồ sơ chƣa đảm bảo tính pháp lý
Hồ sơ pháp lý dự án gửi đến KBNN phải đảm bảo tính pháp lý. Một số rủi ro có thể kể đến đối với tính pháp lý của hồ sơ nhƣ sau: Quyết định phê duyệt báo cáo kinh tế - kỹ thuật, quyết định phê duyệt dự toán, văn bản lựa chọn nhà thầu, hợp đồng là bản photocopy.
Quyết định chỉ định thầu, hợp đồng hạng mục công trình không đúng với hạng mục của dự án đƣợc phê duyệt. Chỉ định thầu không đúng đối tƣợng
đƣợc phép chỉ định thầu theo quy định của Luật Đấu thầu và các văn bản hướng dẫn. Hay hợp đồng thi công xây dựng không ghi đầy đủ các yếu tố, nội dung theo quy định (nhƣ số tài khoản, giá trị hợp đồng, điều khoản về thanh toán, tạm ứng, ngày tháng năm ký hợp đồng, hiệu lực của hợp đồng...); hợp đồng xây dựng thiếu dấu, chữ ký của chủ đầu tƣ. Số tiền ghi trên hợp đồng lớn hơn số tiền ghi trên quyết định lựa chọn nhà thầu.
Các rủi ro trên rất hay xảy ra trong khâu kiểm soát hồ sơ pháp lý tại KBNN Hiệp Đức. Ví dụ trường hợp sau:
+ UBND thị trấn Tân An làm CĐT thực hiện thi công công trình “Sửa chữa trụ sở làm việc UBND TT Tân An” với tổng mức đầu tƣ đƣợc phê duyệt là: 1.549.000.000 đ. Hồ sơ ban đầu mà CĐT gửi đến KBNN gồm: Quyết định phê duyệt báo cáo KTKT; báo cáo KTKT; quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu thi công xây dựng; hợp đồng thi công xây dựng giữa UBND thị trấn Tân An và Công ty TNHH XD&TM vận tải Xuân Thảo; hồ sơ mở tài khoản. GDV thực hiện việc kiểm soát hồ sơ pháp lý trên thì phát hiện có sai sót nhƣ sau: Trong hợp đồng thi công xây dựng công trình mà CĐT ký với nhà thầu kể trên không có số tài khoản của nhà thầu thi công cũng nhƣ không có số tài khoản của CĐT. Nhƣ vậy hợp đồng kể trên là chƣa đảm bảo tính pháp lý và không đủ căn cứ để KBNN thực hiện thanh toán vốn cho nhà thầu.
- Rủi ro về hồ sơ lưu chưa đầy đủ (thừa hoặc thiếu) so với quy định Hồ sơ pháp lý khi gửi đến KBNN phải đảm bảo tính đầy đủ theo quy định. Tuy nhiên, trong khâu kiểm soát hồ sơ pháp lý dự án, các GDV phải đối diện với rất nhiều rủi ro về sự chƣa đầy đủ (thừa hoặc thiếu) của hồ sơ pháp lý so với quy định như: Hồ sơ pháp lý lưu thiếu quyết định dự án đầu tư, quyết định phê duyệt báo cáo kinh tế - kỹ thuật (đối với dự án chỉ lập báo cáo KTKT), quyết định phê duyệt dự toán (đối trường hợp theo quy định phải lập dự toán), thiếu văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo quy định.
Hồ sơ lưu thiếu hợp đồng kinh tế; phụ lục hợp đồng (nếu có). Hồ sơ lưu thừa các văn bản, các hồ sơ không có trong quy định chủ đầu tƣ phải gửi đến cơ quan Kho bạc.
* Đánh giá rủi ro
- Đánh giá rủi ro về việc chấp hành, trình tự thủ tục đầu tƣ của chủ đầu tƣ đƣợc thể hiện qua hồ sơ pháp lý của dự án:
Các rủi ro về việc chấp hành trình tự, thủ tục đầu tƣ của CĐT đƣợc nhận diện kể trên xuất hiện trong khâu kiểm soát hồ sơ pháp lý tại KBNN Hiệp Đức nhƣng với tần suất xuất hiện không cao, tuy nhiên các rủi ro này vẫn gây ra tác động ảnh hưởng nhất định. Việc chủ đầu tư không chấp hành theo đúng trình tự, thủ tục đầu tƣ dẫn đến cơ quan kho bạc liên đới chịu trách nhiệm nếu xảy ra việc lợi dụng để thất thoát tiền vốn của NSNN. GDV hoàn toàn có thể thực hiện các biện pháp để đối phó với các rủi ro này nhƣ: Kiểm tra ngay khi tiếp nhận hồ sơ về sự đầy đủ, trình tự, đối chiếu tính logic về thời gian, thẩm quyền phê duyệt và nội dung của hồ sơ, ghi rõ trên phiếu giao nhận hồ sơ về tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ. Yêu cầu chủ đầu tƣ giải trình rõ lý do bằng văn bản, xin ý kiến chỉ đạo kho bạc Nhà nước cấp trên nếu có vướng mắc…
- Đánh giá rủi ro về việc hồ sơ mở tài khoản chƣa đúng theo yêu cầu quy định
Rủi ro liên quan đến việc hồ sơ mở tài khoản chƣa đúng theo yêu cầu quy định xuất hiện thường xuyên tại KBNN Hiệp Đức với tần suất xuất hiện tương đối cao, một phần bởi tâm lý chủ quan của cả CĐT và của KBNN. Việc hồ sơ mở tài khoản chưa đúng quy định sẽ dễ dẫn đến kho bạc nhà nước phải chịu trách nhiệm nếu có vụ việc lợi dụng, sử dụng tiền không đúng mục đích, hoặc thất thoát tiền, tài sản xảy ra. Với trường hợp phần ghi của kho bạc trong hồ sơ mở và bổ sung tài khoản thiếu các yếu tố liên quan theo quy định sẽ không theo dõi, quản lý đƣợc việc mở tài khoản của đơn vị về chế độ mở và
sử dụng tài khoản tại KBNN.
- Đánh giá rủi ro về hồ sơ chƣa đảm bảo tính pháp lý
Tần suất xuất hiện các rủi ro về hồ sơ chƣa đảm bảo tính pháp lý là rất cao. Hầu nhƣ tất cả các hồ sơ pháp lý dự án mà CĐT gửi đến KBNN Hiệp Đức đều xuất hiện rủi ro này. Nhất là đối với trường hợp liên quan đến tính pháp lý của hợp đồng, các rủi ro về sự không đầy đủ các yếu tố, nội dung của hợp đồng theo quy định, các điều khoản tạm ứng, thanh toán không đúng, thiếu tài khoản bên A – bên B, thiếu dấu, chữ ký của chủ đầu tƣ… xảy ra rất thường xuyên. Rủi ro này có thể dẫn đến việc chuyển tiền không đúng tài khoản của đối tượng hưởng; không đúng các điều khoản về tạm ứng hoặc thanh toán của hợp đồng. Hay việc hồ sơ pháp lý ban đầu của dự án có những loại là bản photocopy, khả năng rủi ro ở đây là các yếu tố, nội dung của văn bản có thể đã bị làm sai lệch. Rủi ro hạng mục công trình trong hợp đồng không đúng với hạng mục của dự án đƣợc phê duyệt dễ dẫn việc thanh toán cho những hạng mục khối lƣợng công việc ngoài dự án, thanh toán không đúng đối tượng thụ hưởng dẫn đến mất tiền có thể xảy ra. Tần suất xuất hiện và mức độ ảnh hưởng của rủi ro liên quan đến tính pháp lý của hồ sơ là rất cao. Chính vì vậy các GDV cần thực hiện các biện pháp để giảm thiểu các rủi ro kể trên nhƣ: kiểm tra các hồ sơ, tài liệu về tính pháp lý của tài liệu, kiểm tra, nắm chắc mục tiêu của dự án, các hạng mục, khối lƣợng chủ yếu của dự án đã đƣợc phê duyệt, kiểm soát chặt chẽ các điều khoản ghi trên hợp đồng (tỷ lệ tạm ứng, điều khoản thanh toán, tài khoản đơn vị thụ hưởng, giá hợp đồng…) trong quá trình thanh toán.
- Đánh giá rủi ro về việc lưu thừa (thiếu) hồ sơ pháp lý theo quy định Sự không đầy đủ của hồ sơ pháp lý (lƣa thừa, thiếu) vẫn xảy ra trong quá trình kiểm soát hồ sơ pháp lý tại KBNN Hiệp Đức nhƣng với tần suất không cao. Tuy nhiên, khi các rủi ro này xuất hiện lại mang đến mức độ tác động
lớn. Cụ thể như việc lưu thiếu các hồ sơ pháp lý theo quy định dẫn đến việc kho bạc không đủ căn cứ để thực hiện kiểm soát chi theo quy định, lưu thiếu hợp đồng và thiếu phụ lục hợp đồng còn dẫn đến việc chuyển tiền vƣợt hợp đồng, dự toán, chuyển tiền không đúng đối tượng thụ hưởng khả năng mất tiền có thể xảy ra. Và việc lưu thừa các hồ sơ dẫn đến rủi ro là quá trình thực tế thi công có thể chƣa đạt đến khối lƣợng nghiệm thu đề nghị thanh toán, hoặc khi dự án có liên quan đến các vấn đề về pháp luật, tài liệu lưu thừa có thể là chứng cứ liên quan đến trách nhiệm của Kho bạc trong kiểm soát chi ngân sách. Chính vì vậy, để đối phó với rủi ro này, GDV cần kiểm tra kỹ toàn bộ hồ sơ, tài liệu trước khi thanh toán. Chỉ nhận danh mục hồ sơ thanh toán theo quy định của Bộ Tài chính và kho bạc Nhà nước, đối với các tài liệu không thuộc danh mục kiểm soát của kho bạc thì hoàn trả cho khách hàng, hoặc ghi rõ trên phiếu giao nhận tài liệu những tài liệu thừa, không thực hiện kiểm soát thanh toán.
b. Rủi ro trong kiểm soát hồ sơ tạm ứng và thu hồi vốn tạm ứng
Tạm ứng vốn đầu tƣ XDCB là việc chi trả các khoản chi ngân sách nhà nước cho nhà thầu trên cơ sở đề nghị của CĐT khi dự án chưa có khối lượng hoàn thành. Nhƣ vậy khi tạm ứng vốn đầu tƣ XDCB thì tiền ngân sách đã thực sự chi ra nhƣng khối lƣợng thì chƣa thực hiện, điều này có thể dẫn đến việc không thu hồi đƣợc vốn đã tạm ứng, chính vì vậy khâu kiểm soát hồ sơ tạm ứng và thu hồi vốn tạm ứng phải đối mặt rất nhiều rủi ro.
* Nhận diện rủi ro
- Rủi ro trong tạm ứng vốn có thể kể đến nhƣ sau:
Tạm ứng không đúng điều khoản tạm ứng đƣợc quy định trong hợp đồng hoặc hợp đồng không quy định tạm ứng nhƣng vẫn cho tạm ứng. Tạm ứng xây lắp thiếu bảo lãnh khoản tiền tạm ứng theo cam kết trong hợp đồng và theo quy định của Luật đầu tư công. Tạm ứng sai đơn vị thụ hưởng. Cấp tạm
ứng từng hạng mục vượt dự toán (trường hợp thanh toán theo dự toán).
- Rủi ro trong thu hồi vốn tạm ứng
Các rủi ro trong thu hồi vốn tạm ứng đƣợc nhận diện nhƣ sau: Không thực hiện thu hồi tạm ứng trong lần thanh toán khối lƣợng đầu tiên, và chƣa thu hồi hết vốn tạm ứng khi thanh toán khối lƣợng hoàn thành quá 80% giá trị hợp đồng (đối với hợp đồng xây lắp). Số dƣ tạm ứng còn kéo dài qua nhiều năm chƣa thu hồi hết nhƣng kho bạc không có biện pháp gì. Tạm ứng cho một nhà thầu nhƣng trong quá trình thực hiện dự án lại thay đổi một nhà thầu khác dẫn đến không thu hồi đƣợc số vốn đã tạm ứng.
Ví dụ trường hợp cụ thể đã xảy ra tại KBNN Hiệp Đức:
+ Phòng Kinh tế - hạ tầng huyện Hiệp Đức là CĐT thực hiện dự án “Xây mới 04 phòng học trường mẫu giáo Sơn Ca” với tổng mức đầu tư là:
4.598.000.000 đ. Hợp đồng thi công xây dựng giữa phòng kinh tế - hạ tầng huyện Hiệp Đức ký kết với nhà thầu ngày 14/2/2019 có giá trị là:
4.182.000.000đ và điều khoản tạm ứng trong hợp đồng quy định nhà thầu được tạm ứng 40% giá trị hợp đồng ngay sau khi hợp đồng có hiệu lực tương ứng với số tiền: 1.672.800.000đ, số tiền tạm ứng trên sẽ đƣợc thu hồi hết ngay từ lần thanh toán khối lƣợng đầu tiên. Ngày 18/2/2019 CĐT gửi hồ sơ đề nghị tạm ứng vốn đầu tƣ đến KBNN, KBNN đã thực hiện việc tạm ứng theo đề nghị của CĐT với số tiền trên. Tuy nhiên, khi thực hiện việc tạm ứng này CĐT không gửi đến KBNN bảo lãnh tạm ứng tương ứng với số tiền kể trên và KBNN vẫn chấp nhận cho tạm ứng vốn. Nhƣ vậy, việc tạm ứng vốn này là sai so với quy định hiện hành là CĐT phải gửi đến KBNN bảo lãnh ngân hàng tương ứng số tiền tạm ứng khi thực hiện tạm ứng với số tiền từ 1 tỷ đồng trở lên. Sau đó, GDV đã yêu cầu CĐT bổ sung bảo lãnh tạm ứng trên theo đúng quy định.
Cũng với trường hợp kể trên, ngày 19/4/2019, CĐT gửi hồ sơ thanh toán