CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XDCB TẠI
2.4. ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƢ XDCB TẠI
2.4.2. Hạn chế trong công tác kiểm soát chi đầu tƣ XDCB tại KBNN Hiệp Đức
a. Về nhận diện và đánh giá rủi ro trong kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN Hiệp Đức
- Hiện tại KBNN mới chỉ ban hành khung kiểm soát quản lý rủi ro tạm thời trong công tác kiểm soát chi đầu tƣ XDCB với quyết định số 208/QĐ- KBNN của Tổng giám đốc KBNN ban hành ngày 9/4/2011. Ngoài ra, hàng năm KBNN trung ƣơng và KBNN tỉnh cũng ban hành rất nhiều văn bản về cảnh báo rủi ro trong công tác kiểm soát chi vốn đầu tƣ XDCB, tuy nhiên các văn bản này lại không chính thức và không đƣợc hợp nhất thành một tài liệu chính thống để làm tài liệu tra cứu cho đội ngũ CBCC.
- Công tác nhận diện và đánh giá rủi ro trong công tác kiểm soát chi vốn đầu tƣ XDCB vẫn chƣa nhận đƣợc sự chú trọng đúng mức từ đội ngũ CBCC KBNN Hiệp Đức. Với mỗi nghiệp vụ phát sinh đôi khi vẫn chƣa có sự chủ động trong việc nhận diện các rủi ro có thể xảy ra để có những biện pháp phòng tránh, qua đó hạn chế đƣợc những sai sót trong quá trình kiểm soát chi đầu tư XDCB. Ví dụ trong trường hợp kiểm soát hồ sơ pháp lý ban đầu của dự án: Khi GDV nhận đƣợc hồ sơ pháp lý dự án của CĐT gửi đến, GDV trong một số trường hợp vẫn chưa có sự nhận diện đầy đủ về các rủi ro có thể xảy ra trong kiểm soát hồ sơ pháp lý dự án (các rủi ro về việc chấp hành, trình tự thủ tục đầu tƣ của CĐT, rủi ro về hồ sơ mở tài khoản, hay những rủi ro về tính pháp lý của hồ sơ...) đƣợc thể hiện cụ thể từ kết quả của công tác kiểm tra nội bộ giữa các giao dịch viên và kết quả thanh tra kiểm tra hàng năm của phòng thanh tra kho bạc tỉnh, số sai sót gặp phải nhiều nhất trong công tác KSC đầu tƣ xuất phát từ khâu kiểm soát hồ sơ pháp lý dự án, từ đó dẫn đến việc rất dễ mắc sai sót trong quá trình kiểm soát. Điều này xảy ra tương tự với
các khâu kiểm soát còn lại.
- Chưa xây dựng được chương trình cảnh báo rủi ro tự động tích hợp trên các chương trình hiện tại để cảnh báo người dùng về những rủi ro có thể gặp phải trong công tác KSC đầu tƣ XDCB.
Chƣa có tài liệu đầy đủ về cảnh báo rủi ro, chƣa có sự chủ động trong việc nhận diện và đánh giá rủi ro đến từ đội ngũ CBCC KBNN Hiệp Đức và chưa xây dựng được chương trình cảnh báo rủi ro tự động tích hợp trên các chương trình hiện tại là những hạn chế trong việc nhận diện và đánh giá rủi ro trong công tác KSC đầu tƣ XDCB tại KBNN Hiệp Đức
b. Về thủ tục kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB
* Thủ tục kiểm soát hồ sơ pháp lý ban đầu của dự án
- Thủ tục kiểm soát hồ sơ pháp lý của dự án là thủ tục kiểm soát rất quan trọng trong các khâu của công tác kiểm soát chi vốn đầu tƣ XDCB, là nền tảng cho các khâu kiểm soát sau này và hồ sơ pháp lý của dự án là vùng tiềm ẩn nhiều rủi ro nhất. Tuy nhiên thủ tục kiểm soát hồ sơ pháp lý tại KBNN Hiệp Đức hiện tại bộc lộ rất nhiều hạn chế. Cụ thể:
+ Theo quy định, để hoàn thành khâu kiếm soát hồ sơ pháp lý dự án phải trải qua thủ tục xét duyệt và phê chuẩn của GDV, KTT và lãnh đạo phụ trách. Nhƣng hiện nay tại KBNN Hiệp Đức, việc này đƣợc thực hiện chỉ thông qua hoạt động kiểm tra, kiểm soát của GDV mà chƣa có sự kiểm tra, kiểm soát của KTT và lãnh đạo phụ trách, KTT và lãnh đạo phụ trách chỉ kiểm tra hồ sơ pháp lý khi có yêu cầu. Hạn chế này xuất phát là do trong phiếu giao nhận hồ sơ pháp lý theo quy định chỉ có GDV là người ký giao nhận hồ sơ với CĐT và trong hệ thống ĐTKB_LAN khi GDV nhập thông tin của hồ sơ pháp lý sẽ tự động cập nhật mà không qua bước kiểm soát của KTT và lãnh đạo phụ trách nhƣ thủ tục kiểm soát tạm ứng và thanh toán. Điều này đem đến sự thiếu chặt chẽ trong khâu kiểm soát hồ sơ pháp lý
+ Hiện nay, hoạt động kiểm tra trong thủ tục kiểm soát hồ sơ pháp lý ban đầu tại KBNN Hiệp Đức vẫn còn thực hiện một cách hình thức, có một số GDV chỉ dừng ở mức nhận đủ hồ sơ theo quy định mà chƣa thật sự chú tâm trong việc kiểm tra, kiểm soát. Nhƣ việc không kiểm tra thẩm quyền phê duyệt của các quyết định dự án đầu tƣ, quyết định phê duyệt báo cáo kinh tế - kỹ thuật, các trường hợp không được phép chỉ định thầu nhưng GDV vẫn nhận quyết định chỉ định thầu từ CĐT, hợp đồng thiếu các yếu tố theo quy định về hợp đồng xây dựng, cấp phó ký hợp đồng nhƣng không có giấy ủy quyền, thời gian phê duyệt các hồ sơ không logic, không đúng theo quy định về trình tự, thủ tục trong đầu tƣ…Chính sự lỏng lẻo trong khâu kiểm tra, kiểm soát này sẽ đem đến rất nhiều rủi ro trong công tác kiểm soát chi của KBNN, sẽ là điểm để những cá nhân, đơn vị lợi dụng chiếm đoạt vốn, gây thất thoát NSNN…
+ Công tác lưu trữ hồ sơ pháp lý dự án còn chậm và chưa chặt chẽ.
Theo quy định hồ sơ pháp lý của dự án do GDV tự quản lý và lưu trữ, tuy nhiên với đặc thù trong ngành là định kỳ các GDV sẽ đƣợc luân chuyển công việc, luân chuyển đơn vị quản lý kiểm soát, chính vì vậy các công trình GDV đang quản lý cũng sẽ luân chuyển thường xuyên. Nhưng nếu hồ sơ dự án không được đưa vào lưu trữ chung cả cơ quan kho bạc kịp thời thì sẽ gây mất thời gian trong việc bàn giao hồ sơ các dự án cũng nhƣ việc tìm kiếm hồ sơ dự án khi cần thiết.
+ Hoạt động kiểm tra, rà xoát, xét soát hồ sơ pháp lý dự án vẫn đƣợc thực hiện thường xuyên. Tuy nhiên, hiệu quả mang lại là không cao, điều này thể hiện ở việc hoạt động kiểm tra nội bộ giữa các GDV vẫn đƣợc tổ chức thường xuyên và liên tục nhưng vẫn không phát hiện được hết các sai sót, các sai sót tồn tại tiếp tục đƣợc phát hiện qua các cuộc kiểm tra của phòng thanh tra kho bạc tỉnh. Hoạt động tự kiểm tra của các GDV chỉ dừng ở mức độ kiểm tra sự đầy đủ của hồ sơ pháp lý mà chƣa chuyên sâu vào tính pháp lý, hợp pháp, hợp lý, hợp lệ của hồ sơ. Và hoạt động kiểm tra của phòng thanh tra KBNN
Quảng Nam chỉ đƣợc thực hiện định kỳ một năm một cuộc kiểm tra, và thời gian kiểm tra là 2 – 3 ngày nên chỉ đủ thời gian cho việc kiểm tra chọn mẫu, chính vì vậy không thể rà soát toàn bộ hồ sơ pháp lý dự án của từng GDV.
* Thủ tục kiểm soát hồ sơ tạm ứng, thu hồi vốn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành
- Việc giao nhận hồ sơ thanh toán, tạm ứng từng lần GDV và CĐT vẫn chưa được thực hiện theo đúng quy định. Vẫn chưa có phương thức quản lý và kiểm soát việc giao nhận hồ sơ thanh toán, tạm ứng theo từng lần có hiệu quả. GDV và CĐT giao nhận hồ sơ không thực hiện qua sổ sách ký nhận mà thực hiện giao nhận qua hình thức trao tay, lãnh đạo kho bạc cũng không thể kiểm soát đƣợc việc giao nhận này. Chính điều này rất có thể sẽ dẫn đến trường hợp GDV “ngâm” chứng từ của CĐT, gây phiền hà, sách nhiễu đối với khách hàng, hay cũng không thể quy trách nhiệm cho GDV hay CĐT khi có việc chậm trễ giải ngân xảy ra.
- Khi nhận hồ sơ, chứng từ tạm ứng, thanh toán từng lần của dự án, GDV phải thực hiện kiểm tra về mẫu biểu chứng từ và mẫu dấu, mẫu chữ ký.
Tuy nhiên, việc kiểm tra này đang bị xem nhẹ, GDV rất ít khi kiểm tra mẫu chữ ký của CĐT, một phần vì lý do để kiểm tra mẫu dẫu, mẫu chữ ký GDV phải tìm hồ sơ mở tài khoản bằng giấy đã được lưu riêng để tra cứu, việc này làm tốn nhiều thời gian nên GDV sinh ra tâm lí thụ động, điều này dẫn đến rất nhiều rủi ro, rất có thể các cá nhân có thể lợi dụng sơ hở này để làm giả chứng từ nhằm chiếm đoạt vốn NSNN.
- Thủ tục kiểm soát tạm ứng và thu hồi tạm ứng còn chƣa chặt chẽ dẫn đến việc số dƣ tạm ứng còn kéo dài qua nhiều năm chƣa thu hồi hết:
+ Một số GDV vẫn chƣa nắm vững cơ chế tạm ứng hiện nay, chƣa nắm vững hồ sơ tạm ứng, hợp đồng của chủ đầu tƣ với nhà thầu về tỷ lệ tạm ứng, tiến độ thu hồi tạm ứng trước khi tạm ứng vốn, dẫn đến không theo dõi để kịp đôn đốc, nhắc nhở và thu hồi vốn tạm ứng.
+ Việc mở sổ theo dõi tạm ứng, thanh toán cho từng dự án, từng hợp đồng tại KBNN Hiệp Đức hiện nay đƣợc giao cho 1 GDV thực hiện nhiệm vụ điện báo, báo cáo dẫn đến việc các GDV còn lại không cập nhật kịp thời về tình hình thanh toán, tạm ứng của công trình kéo theo việc không kịp thời đôn đốc, nhắc nhở CĐT thu hồi vốn tạm ứng.
+ Chƣa xây dựng kế hoạch và tổ chức kiểm tra tình hình chấp hành và việc sử dụng vốn của chủ đầu tƣ dẫn đến việc nhiều nguồn vốn bị sử dụng sai mục đích mà không thu hồi vào cho ngân sách.
+ Vốn tạm ứng quá 6 tháng mà không sử dụng hoặc nhà thầu sử dụng sai mục đích thì sẽ bị thu hồi song chƣa có chế tài đủ mạnh nên công tác thu hồi tạm ứng rất chậm, thậm chí nhiều dự án tạm ứng vốn kéo dài qua nhiều năm nhƣng không có khối lƣợng để nghiệm thu thanh toán.
- Về thanh toán khối lƣợng theo hợp đồng, việc quy định số lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, tỷ lệ thanh toán, điều kiện thanh toán phải đƣợc quy định rõ trong hợp đồng. Tuy nhiên trên thực tế việc này rất khó thực hiện, bởi vì việc triển khai và khối lƣợng thi công phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố nhƣ: công tác đền bù, vốn, thời tiết, tiến độ thực hiện…Vì vậy trong quá trình thanh toán, CĐT phải điều chỉnh hợp đồng rất nhiều lần để tránh bị xử phạt hành chính, điều này làm mất rất nhiều thời gian và mang đến rất nhiều rủi ro cho GDV trong quá trình kiểm soát chi.
- Hiện nay, tại KBNN Hiệp Đức, một nghiệp vụ thanh toán vốn đầu tƣ phải hạch toán 2 lần vào 2 chương trình ứng dụng khác nhau, một là chương trình TABMIS (hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc) và chương trình ĐTKB_LAN (là chương trình quản lý thanh toán vốn đầu tư XDCB để quản lý toàn bộ các nghiệp vụ thanh toán vốn đầu tƣ, đặc biệt là để phục vụ cho việc kết xuất các báo cáo theo yêu cầu quản lý). Tuy nhiên 2 chương trình này lại không kết hợp đƣợc cũng nhƣ không thể thay thế cho nhau, chính vì vậy khiến việc giải quyết thủ tục kiểm soát vốn đầu tư hiện nay còn rất rườm
rà và mất nhiều thời gian.
- Hồ sơ, chứng từ tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư XDCB được lưu trữ chung với hồ sơ pháp lý của dự án và được GDV tự quản lý và đưa vào lưu trữ. Cũng giống như việc lưu trữ hồ sơ pháp lý dự án thì việc đưa và lưu trữ hồ sơ tạm ứng, thanh toán còn diễn ra rất chậm.
- Việc hướng dẫn, giải thích khi giao dịch với các đơn vị sử dụng ngân sách của các GDV không thống nhất, vẫn còn tình trạng hướng dẫn nhiều lần cho một bộ hồ sơ, gây khó khăn cho các đơn vị khi đến giao dịch.
- Hoạt động kiểm tra, rà soát, xét soát hồ sơ tạm ứng, thanh toán còn diễn ra rất hình thức, chƣa mang lại hiệu quả thực sự. Mọi hoạt động kiểm tra, rà soát chỉ dừng lại ở mức độ kiểm tra sự đầy đủ các hồ sơ mà chƣa chú trọng đến nội dung kiểm tra.
- Hoạt động thanh tra, kiểm tra của phòng thanh tra kho bạc tỉnh vẫn chỉ dừng ở mức phát hiện, kiến nghị, xử lý tồn tại, sai sót nhƣng các tồn tại, sai sót đã đƣợc chỉ ra lại chƣa đƣợc khắc phục triệt để.
* Thủ tục kiểm soát hồ sơ khi đã có phê duyệt quyết toán hoàn thành - Theo quy định khi dự án có quyết định phê duyệt quyết toán hoàn thành của cấp có thẩm quyền, thì CĐT phải gửi quyết định phê duyệt này đến KBNN để thực hiện việc thanh toán, quyết toán và tất toán tài khoản dự án.
Tuy nhiên, tại KBNN Hiệp Đức hiện nay vẫn chưa có phương thức theo dõi, quản lý, kiểm soát các quyết định phê duyệt quyết toán hoàn thành của dự án.
Kho bạc chỉ nhận đƣợc quyết định phê duyệt quyết toán hoàn thành CĐT gửi đến khi có nhu cầu thanh toán phần công nợ còn lại hoặc có nhu cầu nộp trả NSNN, chính vì vậy dẫn đến các dự án còn dở dang mà chƣa thể tất toán rất nhiều, có những dự án cần thu hồi nộp trả NSNN nhƣng kho bạc không theo dõi đƣợc để thực hiện việc đôn đốc và phối hợp thu hồi.
- Việc theo dõi và thu hồi các khoản cấp vƣợt so với phê duyệt quyết toán còn chƣa chặt chẽ và chƣa đƣợc quan tâm đúng mức.