Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.2. Quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước
1.2.4. Nội dung quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước
- Căn cứ lập dự toán:
+ Chủ trương của nhà nước về duy trì và phát triển các hoạt động thuộc bộ máy quản lý nhà nước, các hoạt động sự nghiệp, hoạt động quốc phòng an ninh và các hoạt động xã hội khác trong từng giai đoạn nhất định. Dựa vào căn cứ này sẽ giúp cho việc xây dựng dự toán chi thường xuyên của NSNN có một cách nhìn tổng quát về những mục tiêu và nhiệm vụ mà NSNN phải hướng tới.
+ Các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, đặc biệt là các chỉ tiêu có liên quan trực tiếp đến việc cấp phát kinh phí thường xuyên của NSNN kỳ kế hoạch. Đây chính là việc cụ thể hóa các chủ trương của nhà nước trong từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội kết hợp với các định mức chi thường xuyên sẽ là những yếu tố cơ bản để xác lập dự toán chi thường xuyên của NSNN.
+ Khả năng nguồn kinh phí có thể đáp ứng cho nhu cầu chi thường xuyên kỳ kế hoạch. Muốn dự toán được khả năng này người ta phải dựa vào cơ cấu thu NSNN kỳ báo cáo và mức tăng trưởng của các nguồn thu kỳ kế hoạch.
21
+ Các chính sách, chế độ chi thường xuyên của NSNN hiện hành và dự đoán những điều chỉnh hoặc thay đổi có thể xảy ra trong kỳ kế hoạch. Đây là cơ sở pháp lý cho việc tính toán và bảo vệ dự toán chi của ngân sách nhà nước. Đồng thời nó tạo điều kiện cho quá trình chấp hành dự toán không bị rơi vào tình trạng hụt hẫng khi có sự điều chỉnh hoặc thay đổi một hay một số chế độ chính sách chi nào đó.
+ Kết quả phân tích, đánh giá tình hình quản lý và sử dụng kinh phí thường xuyên kỳ báo cáo sẽ cung cấp các thông tin cần thiết cho việc lập dự toán chi theo các phương diện: Tính phù hợp của các định mức chi, tính phù hợp của các hình thức cấp phát, hướng gia tăng của các khoản chi cả về tốc độ và cơ cấu diễn ra như thế nào .
- Trình tự lập dự toán:
+ Thứ nhất, hướng dẫn và giao số kiểm tra: Điều 32 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước hướng dẫn lập dự toán ngân sách và thông báo số kiểm tra hàng năm:
Trước ngày 31 tháng 5, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách năm sau.
Căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, trước ngày 10 tháng 6, Bộ Tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán ngân sách nhà nước và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách với tổng mức và từng lĩnh vực thu, chi ngân sách đối với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, tổng số thu, chi và một số lĩnh vực chi quan trọng đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành Thông tư hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch đầu tư phát triển và phối hợp với Bộ Tài chính thông báo số kiểm tra
22
vốn đầu tư phát triển thuộc ngân sách nhà nước, vốn tín dụng đầu tư.
Căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư hướng dẫn, số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và yêu cầu, nhiệm vụ cụ thể của cơ quan, địa phương, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách nhà nước cho các đơn vị trực thuộc; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và Ủy ban nhân dân cấp huyện; Ủy ban nhân dân cấp huyện thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và Ủy ban nhân dân cấp xã.
+ Thứ hai, lập dự toán NSNN:
Lập dự toán ngân sách nhà nước và ngân sách Trung ương: Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các Bộ, cơ quan liên quan, tổng hợp và lập dự toán thu, chi ngân sách nhà nước, lập phương án phân bổ ngân sách trung ương trình Chính phủ trên cơ sở dự toán thu, chi ngân sách do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác ở Trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương báo cáo; dự toán chi ngân sách nhà nước theo lĩnh vực (đối với lĩnh vực giáo dục - đào tạo và khoa học công nghệ), chi Chương trình mục tiêu quốc gia do các cơ quan quản lý Chương trình mục tiêu quốc gia báo cáo; nhu cầu trả nợ và khả năng vay. Theo phân công của Chính phủ, Bộ Tài chính thừa uỷ quyền Thủ tướng Chính phủ báo cáo và giải trình với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội theo quy định tại Quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán quyết toán ngân sách nhà nước do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành.
Lập dự toán ngân sách địa phương : Sở Tài chính - Vật giá chủ trì, phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư xem xét dự toán ngân sách của các đơn vị trực thuộc tỉnh, dự toán thu do cơ quan Thuế, cơ quan Hải quan lập (nếu có),
23
dự toán thu, chi ngân sách của các huyện; lập dự toán thu ngân sách nhà nước của, dự toán thu, chi ngân sách tỉnh (gồm dự toán ngân sách các huyện và dự toán ngân sách cấp tỉnh), dự toán chi Chương trình mục tiêu quốc gia, dự toán các khoản kinh phí ủy quyền báo cáo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để trình Thường trực Hội đồng nhân dân xem xét trước ngày 20 tháng 7 năm trước.
Sau khi có ý kiến của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân tỉnh gửi báo cáo dự toán ngân sách địa phương đến Bộ Tài chính,
Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các cơ quan quản lý Chương trình mục tiêu quốc gia (phần dự toán chi Chương trình mục tiêu quốc gia) chậm nhất vào ngày 25 tháng 7 năm trước.
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hướng dẫn cụ thể việc lập dự toán ngân sách các cấp ở địa phương phù hợp với yêu cầu, nội dung và thời gian lập dự toán ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Lập dự toán ngân sách cấp huyện, cơ quan tài chính huyện có nhiệm vụ xem xét và tổng hợp dự toán kinh phí của các đơn vị dự toán cấp I của ngân sách huyện và dự toán chi của ngân sách cấp xã của để lập dự toán chi của ngân sách huyện;
UBND huyện có trách nhiệm xem xét dự toán do cơ quan tài chính huyện lập và trình Sở Tài chính. Trên cơ sở nội dung dự toán của UBND huyện trình, Sở Tài chính xem xét và tổng hợp trình Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định. Sau khi Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định dự toán ngân sách, UBND tỉnh quyết định phân bổ dự toán ngân sách. Trên cơ sở phân bổ dự toán ngân sách của UBND tỉnh, cơ quan tài chính huyện phối hợp với các đơn vị dự toán cấp I của huyện và UBND các xã điều chỉnh dự toán kinh phí cho phù hợp trình UBND huyện xem xét.
UBND huyện xem xét nội dung dự toán NSNN và trình HĐND huyện quyết định. Căn cứ vào Luật Tổ chức HĐND - UBND ngày 6/11/2003, Luật
24
Ngân sách nhà nước ngày 16/12/2002, trên cơ sở xem xét báo cáo của UBND huyện về dự toán thu chi ngân sách địa phương, phương án phân bổ ngân sách, báo cáo thẩm tra của Ban kinh tế xã hội - HĐND và ý kiến của đại biểu HĐND, HĐND phê chuẩn dự toán thu chi ngân sách.
+ Thứ ba, quyết định, phân bổ, giao dự toán ngân sách nhà nước :
Căn cứ vào các nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác ở trung ương theo từng lĩnh vực;
nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương và mức bổ sung cân đối, mức bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trước ngày 20 tháng 11 năm trước.
Trên cơ sở quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp tỉnh và mức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho ngân sách cấp dưới trước ngày 10 tháng 12 năm trước; báo cáo Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư dự toán ngân sách tỉnh và kết quả phân bổ dự toán ngân sách cấp tỉnh đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định.
Căn cứ vào nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Sở Tài chính - Vật giá trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc tỉnh; nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương và giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương; mức bổ
25
sung từ ngân sách cấp tỉnh cho từng huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
Sau khi nhận được quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của Ủy ban nhân dân cấp trên, Ủy ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa phương và phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp mình, bảo đảm dự toán ngân sách cấp xã được quyết định trước ngày 31 tháng 12 năm trước. Sau khi dự toán ngân sách được Hội đồng nhân dân quyết định, Ủy ban nhân dân cùng cấp báo cáo Ủy ban nhân dân và cơ quan Tài chính cấp trên trực tiếp về dự toán ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định.
1.2.4.2. Tổ chức thực hiện chi thường xuyên NSNN
- Bộ máy tổ chức thực hiện: gồm cơ cấu tổ chức và cán bộ quản lý thực hiện nhiệm vụ quản lý chi thường xuyên ngân sách. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước; bộ máy quản lý ngân sách nhà nước bao gồm:
+ Cơ quan quyền lực nhà nước: thực hiện quyết định dự toán, quyết định phân bổ dự toán ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách; quyết định các chủ trương, biện pháp để thực hiện ngân sách; quyết định điều chỉnh bổ sung ngân sách trong các trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được cơ quan quyền lực nhà nước quyết định.
+ Cơ quan hành chính nhà nước: tổ chức quản lý thống nhất ngân sách và các hoạt động tài chính khác gồm: Lập dự toán ngân sách, phương án phân bổ ngân sách.
+ Cơ quan tài chính: là cơ quan tham mưu giúp cơ quan hành chính nhà nước trong việc tổng hợp dự toán ngân sách và phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp mình.
+ Kho bạc nhà nước là cơ quan kiểm soát các hoạt động chi NSNN theo quy định luật NSNN.
26
Hình 1.2: Hệ thống quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước - Tổ chức thực hiện chi thường xuyên ngân sách:
Trên cơ sở dự toán đã đượ c duyệ t và các chính sách chế độ chi NSNN hiện hành, các cơ quan chức năng về quản lý NSNN phải hướng dẫn một cách cụ thể, rõ ràng cho các ngành, các cấp, các đơn vị thi hành.
Tổ chức cấp phát thông qua Kho bạc nhà nước đảm bảo điều kiện: Đã có trong dự toán ngân sách nhà nước được giao; đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định; đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi.
Các khoản chi có tính chất thường xuyên được chia đều trong năm để chi; các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc chỉ phát sinh vào một số thời điểm như mua sắm và các khoản chi có tính chất không thường xuyên khác phải thực hiện theo dự toán quý được đơn vị dự toán cấp I giao cùng với giao dự toán năm.
Cơ quan tài chính phải thường xuyên xem xét khả năng đảm bảo kinh
27
phí cho nhu cầu chi thường xuyên từ nguồn NSNN.
Thường xuyên kiểm tra, giám sát tình hình nhận và sử dụng kinh phí tại đơn vị được cấp. Sao cho các khoản chi tiêu đảm bảo đúng quy định hiện hành. Việc kiểm tra, giám sát phải được tiến hành một cách liên tục và có hệ thống thông qua các hình thức: Thực hiện kiểm tra, giám sát thường xuyên thông qua mỗi nghiệp vụ cấp phát kinh phí cho nhu cầu chi; Thực hiện kiểm tra, giám sát định kỳ bằng việc thẩm định các báo cáo tài chính hàng quý của các đơn vị sử dụng ngân sách; Thực hiện kiểm tra, giám sát một cách đột xuất tại đơn vị bằng việc tổ chức thanh tra tài chính.
Hàng năm, tổ chức tập huấn các văn bản, nghị định của Chính phủ, thông tư mới của Bộ tài chính, đồng thời trên cơ sở các văn bản cấp trên, ban hành văn bản hướng dẫn về công tác tài chính ngân sách đến các đơn vị cấp dưới và các đơn vị dự toán ngân sách.
1.2.4.3. Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước
- Chủ thể kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước gồm cơ quan tài chính phối hợp với Kho bạc nhà nước tham mưu giúp cơ quan hành chính nhà nước kiểm soát chi ngân sách.
- Nguyên tắc kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước:
Các khoản chi thường xuyên ngân sách phải có trong dự toán được duyệt, đúng chế độ, đúng tiêu chuẩn định mức và được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách chuẩn chi thì mới được tiến hành cấp phát, thanh toán.
- Nội dung kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước:
Kiểm soát, đối chiếu các khoản chi so với dự toán ngân sách nhà nước, bảo đảm các khoản chi phải có trong dự toán ngân sách nhà nước được cấp có thẩm quyền giao, số dư tài khoản dự toán của đơn vị còn đủ để chi.
Kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ theo quy định đối với từng khoản chi.
28
Kiểm tra, kiểm soát các khoản chi, bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi thường xuyên ngân sách nhà nước do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với các khoản chi chưa có chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi thường xuyên ngân sách nhà nước, Kho bạc nhà nước căn cứ vào dự toán ngân sách nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao để kiểm soát.
Thực hiện kiểm tra, đối chiếu số liệu giữa cơ quan tài chính và Kho bạc để đảm bảo chi đúng, chi đủ cho các đơn vị.
Thực hiện công tác kiểm tra việc sử dụng ngân sách tại đơn vị định kỳ.
- Quyết toán chi ngân sách:
Sau khi năm ngân sách kết thúc, các đơn vị dự toán phối hợp với cơ quan tài chính để thực hiện quyết toán chi ngân sách. Cơ quan tài chính sẽ đề nghị xuất toán các khoản chi không đúng với quy định trong dự toán đã giao.