Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
2.2. Thực trạng quản lý chi thường xuyên ngân sách tỉnh Quảng Bình
2.2.3. Khâu chấp hành dự toán chi thường xuyên ngân sách tỉnh
Căn cứ vào dự toán chi thường xuyên ngân sách tỉnh và phương án phân bổ ngân sách cả năm đã được HĐND tỉnh quyết định, UBND tỉnh tổ chức thực hiện ngân sách, chịu trách nhiệm trước cấp trên và HĐND cấp mình về việc chấp hành ngân sách. Trong quá trình chấp hành ngân sách, Sở Tài chính tỉnh chịu trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc chấp hành dự toán ngân sách địa phương. Kho bạc Nhà nước tỉnh có trách nhiệm quản lý thu, chi quỹ ngân sách địa phương; Thủ trưởng các đơn vị dự toán cấp I trực thuộc tỉnh chịu trách nhiệm chấp hành nhiệm vụ chi của đơn vị dự toán. HĐND các huyện, thành phố trực thuộc có trách nhiệm giám sát Ủy ban nhân dân tỉnh và các cơ quan trong việc chấp hành ngân sách địa phương.
Sở Tài chính tỉnh thẩm tra nhu cầu sử dụng kinh phí các tổ chức, đơn vị, bố trí theo nguồn dự toán năm, dự toán quý để đáp ứng nhu cầu chi, trường hợp nhu cầu chi lớn hơn thu trong quý cần có biện pháp đề nghị cấp trên tăng
49
tiến độ cấp bổ sung hoặc tạm thời sắp xếp lại nhu cầu chi phù hợp với nguồn thu, theo nguyên tắc đảm bảo chi lương, có tính chất lương đầy đủ, kịp thời.
Nguyên tắc chi phải đảm bảo các điều kiện: đã được ghi trong dự toán, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định; được người có thẩm quyền quyết định chi.
Tình hình thực hiện dự toán chi thường xuyên ngân sách tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2013 – 2017 thể hiện qua bảng số liệu sau:
Bảng 2.4: Tình hình chi thường xuyên NS tỉnh Quảng Bình 2013 – 2017 Đơn vị tính: Triệu đồng
(Nguồn: KBNN Quảng Bình) Chi thường xuyên ngân sách tỉnh Quảng Bình gồm nhiều các khoản chi khác nhau, trong đó có thế thấy chi sự nghiệp giáo dục đào tạo, chi quản lý hành chính, chi sự nghiệp môi trường, chi sự nghiệp đảm bảo xã hội và chi sự nghiệp kinh tế là những khoản chi chiếm tỷ trọng lớn và ngày càng tăng. Tốc độ tăng tổng chi thường xuyên NS năm tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2013-2017 là 31,3% (từ 3.975 tỷ đồng năm 2013 tăng lên 5.219 tỷ đồng năm 2017), không quá lớn nếu xét trong giai đoạn 5 năm ngân sách.
50
Hình 2.3. Tình hình chi thường xuyên ngân sách so với dự toán tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2013-2017
(Nguồn: KBNN Quảng Bình) So sánh với dự toán hàng năm, mức chi thường xuyên ngân sách tỉnh Quảng Bình đều vượt dự toán đề ra tuy nhiên tỉ lệ vượt dự toán không cao.
Biểu đồ trên cũng thể hiện rõ xu hướng giảm dần mức chênh lệch giữa dự toán đã được lập với mức thực chi hàng năm, điều này phần nào cho thấy hiệu quả của công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách tỉnh đã được nâng cao, dự toán được lập ngày càng sát với nhu cầu chi thực tế và công tác chấp hành, quản lý thực hiện chi thường xuyên ngày càng đảm bảo bám sát kế hoạch đã đề ra.
Để đánh giá chất lượng công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2013 – 2017, những câu hỏi đặt ra là: Có phải mọi khoản chi thường xuyên NS tỉnh đều đã đảm bảo theo đúng nguyên tắc quản lý chi thường xuyên của NSNN hay không? Nếu đã đạt được thì ở mức độ nào? Với mức chi và cơ cấu chi như vậy đã thực sự hợp lý chưa? … Để trả lời
51
được hàng loạt câu hỏi đó, cần phân tích chi tiết hơn về cơ cấu chi thường xuyên của tỉnh hàng năm trong giai đoạn vừa qua, mà cụ thể là các nội dung chi chủ yếu sau:
- Chi sự nghiệp giáo dục đào tạo:
Nhìn vào bảng 2.4 có thể thấy, chi sự nghiệp giáo dục luôn chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng chi thường xuyên NS tỉnh Quảng Bình những năm vừa qua và tổng mức chi cho giáo dục đào tạo của tỉnh có xu hướng tăng dần qua các năm. Năm 2013 chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo là 1.697 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 42,7%; đến năm 2017 mức chi là 2.006 tỷ đồng, chiếm 38,4%. Mức chi lớn cho giáo dục đào tạo chủ yếu là do lĩnh vực này có số lượng biên chế lớn, vì vậy kinh phí tiền lương và các khoản chi hoạt động cho các trường học, trung tâm đào tạo dạy nghề trên địa bàn tỉnh trong năm ngân sách là khá cao. Trong giai đoạn 2013-2017, chi thường xuyên cho giáo dục đào tạo hàng năm đều vượt dự toán được giao, trừ năm 2017 mức chi thấp hơn dự toán do trong năm này tỉnh có chính sách tiết kiệm chi thường xuyên nhằm bù đắp sự sụt giảm nguồn thu do tình hình kinh tế - xã hội tỉnh năm 2017 có nhiều khó khăn.
- Chi quản lý hành chính, Đảng, đoàn thể:
Đây là khoản chi chiếm tỷ trọng khá lớn trong các khoản chi thường xuyên, chiếm trên 20% tổng chi thường xuyên NS tỉnh. Chi quản lý hành chính, Đảng, đoàn thể bao gồm các khoản chi hoạt động của các cơ quan Nhà nước, chi hoạt động của Đảng và các cơ quan đoàn thể khác như: Mặt trận Tổ quốc, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh, Hội Liên hiệp phụ nữ, Hội nông dân..., chủ yếu là chi tiền điện, nước, điện thoại, báo chí, vật tư văn phòng, hội nghị khánh tiết, tiếp khách… Nhìn vào bảng 2.4 cho thấy, số chi cho quản lý hành chính, Đảng, đoàn thể giai đoạn 2013- 2017 chiếm tỷ trọng lớn thứ hai trong tổng chi thường xuyên NS tỉnh. Cụ thể:
52
năm 2013, tỷ trọng này là 22,4%; năm 2014 là 24,2%, năm 2015 là 23,4%, năm 2016 là 23,3% và năm 2017 là 22,2%. Có thể thấy tỉ lệ các khoản chi này tương đối ít biến động, nguyên nhân là do: Chi cho quản lý Nhà nước gồm chi cho sinh hoạt phí cán bộ, chi phụ cấp đại biểu HĐND, chi đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, chi cho tiền công lao động theo hợp đồng,…nhưng chủ yếu các khoản chi tập trung ở 3 nội dung: chi lương, phụ cấp; chi mua sắm sửa chữa tài sản cho trụ sở; các khoản chi khác. iai đoạn 2013 – 2017 tỉ lệ lạm phát hàng năm được kiểm soát ổn định, mức lương cơ bản không có sự biến động lớn vì vậy kinh phí duy trì hoạt động của bộ máy quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn không có sự biến động quá lớn và cơ bản nằm trong phạm vi dự toán đã đề ra.
Qua khảo sát bằng phiếu điều tra “Việc chi trả lương, các chế độ phụ cấp khác theo quy định ở cấp huyện/tỉnh tại đơn vị được thực hiện như thế nào?” (Câu hỏi số 6), hầu hết trong số 100 cán bộ được phỏng vấn đều khẳng định các đơn vị đã thanh toán lương và các khoản phụ cấp đều đúng, đủ, kịp thời (94 ý kiến, chiếm 94%). Chỉ một vài ý kiến (6 ý kiến, chiếm 6%) phản ánh rằng đôi khi nhận lương và phụ cấp trễ một vài tuần so với định kỳ hoặc thủ tục nâng ngạch, bậc lương còn chậm do công tác tổ chức cán bộ chứ không phải do tài chính kế toán. Công tác chi trả lương, công tác phí hàng tháng cho cán bộ đang được cải tiến và có nhiều chuyển biến tích cực. Ngoài chi lương và các khoản phụ cấp các khoản chi còn lại gọi là chi hoạt động gồm: Chi nghiệp vụ phí, văn phòng phẩm, công tác phí, chi hội nghị, tiếp khách... Các đơn vị đã chấp hành mọi quy định về chế độ chứng từ, chế độ kế toán trong quá trình thanh toán. Tuy nhiên, vẫn còn một số đơn vị chưa thật chặt chẽ, thiếu tính kế hoạch, không bám vào chế độ, định mức chi nên một số khoản chi như chi hội nghị, chi tiếp khách... còn lớn. Đây cũng chính là
53
nguyên nhân quan trọng làm cho chi quản lý nhà nước nói riêng và chi quản lý hành chính nói chung có tỷ trọng cao hơn.
- Chi sự nghiệp kinh tế:
Để tạo đà cho kinh tế của mỗi địa phương phát triển, việc tăng cường ngân sách cho sự nghiệp kinh tế là việc rất cần thiết. Hàng năm, tỉnh Quảng Bình luôn dành một khoản kinh phí lớn để chi cho việc khuyến khích sản xuất kinh doanh, thúc đẩy thương mại trên địa bàn. Nhiệm vụ chi chủ yếu của khoản chi này là chi trả trợ cấp cho cán bộ làm công tác khuyến nông, khuyến ngư và duy trì bảo dưỡng các công trình hạ tầng kinh tế của địa phương như đường giao thông, cầu cống, tổ chức các hội chợ, triển lãm sản phẩm... Các khoản chi này cùng với nguồn chi đầu tư phát triển có vai trò quan trọng, nó ảnh hưởng trực tiếp tới sự tăng trưởng nguồn thu của ngân sách tỉnh Quảng Bình hiện nay.
Từ bảng 2.4 ta có năm 2013 mức chi cho sự nghiệp kinh tế là 270 tỉ đồng, chiếm 6,8% tổng chi thường xuyên, đến năm 2017 mức chi là 633 tỉ đồng, chiếm tỉ trọng 12,1% chi thường xuyên. Như vậy tỷ trọng cho khoản chi này có xu hướng tăng, cho thấy xu hướng tăng cường đầu tư cho sự nghiệp kinh tế. Tuy nhiên vẫn có tình trạng thất thoát vốn trong khâu quản lý các khoản chi quy mô nhỏ. Vì vậy cần sự phối hợp chặt chẽ giữa các bên có trách nhiệm quản lý lĩnh vực chi này nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả của các khoản chi. Nhìn tổng thể, chỉ trừ năm 2013, chi sự nghiệp kinh tế của tỉnh không vượt dự toán; các năm còn lại mức chi thực tế đều cao hơn so với dự toán đã lập. Như vậy, có thể thấy việc chấp hành dự toán như vậy chưa hẳn đã tốt, vì không hẳn lúc nào chi không vượt dự toán đều thể hiện việc quản lý khoản chi này hiệu quả. Nhưng nhìn chung chi sự nghiệp kinh tế vẫn chiếm tỷ trọng tương đối cao trong tổng chi của thường xuyên NS tỉnh, cần có những
54
biện pháp quản lý chi sự nghiệp kinh tế để đảm bảo hiệu quả của lĩnh vực chi thường xuyên này.
- Chi sự nghiệp đảm bảo xã hội:
Chi sự nghiệp đảm bảo xã hội là khoản chi của NS tỉnh nhằm giải quyết các vấn đề mang tính xã hội phát sinh trên địa bàn tỉnh gồm: chi trợ cấp Tết, hưu trí, thôi việc và khoản trợ cấp khác, chi trợ cấp cho người già, trẻ mồ côi…
Chi sự nghiệp đảm bảo xã hội có thể nói là mục chi thể hiện không chỉ về mặt ý nghĩa kinh tế đơn thuần mà còn thể hiện ý nghĩa chính trị, tình Đảng, tình người, thể hiện đường lối chính sách của Đảng, Nhà nước ta… nhằm đền đáp lại một phần nào đó công sức của những người đã cống hiến cho sự nghiệp chiến đấu và bảo vệ Tổ quốc, trợ cấp cho những người thuộc đối tượng khó khăn. Ngoài ra các khoản chi này còn đáp ứng nhu cầu chi phòng, chống các tệ nạn xã hội.
iai đoạn 2013-2017, mức chi cho các hoạt động đảm bảo xã hội của tỉnh Quảng Bình nhìn chung ít có sự biến động. Nếu như năm 2013 thực chi sự nghiệp đảm bảo xã hội là 357 tỷ đồng, chiếm 9% tổng chi thường xuyên NS tỉnh thì đến năm 2017 mức chi mặc dù tăng lên 399 tỷ đồng, tuy nhiên xét về tỷ trọng trong tổng chi thường xuyên thì khoản mục này chỉ chiếm 7,6%
tổng chi thường xuyên NS tỉnh, giảm hơn so với năm 2013. Điều đó cho thấy xã hội thì ngày càng phát triển, đời sống ngày càng được cải thiện thì mức chi trợ cấp cho các gia đình đối tượng chính sách tăng, trong khi đó các tệ nạn xã hội có xu hướng giảm, do đó chi phí cho phòng, chống tệ nạn xã hội ngày càng giảm. Khoản chi này sử dụng để chi cho công tác nâng cấp, xây dựng, sửa chữa nghĩa trang, đài tưởng niệm, chi hoạt động văn hóa thể thao quần chúng, chi cho công tác xây dựng nhà tình nghĩa, chi phòng chống tệ nạn xã hội. Việc tỷ trọng khoản chi này có xu hướng giảm sẽ giảm bớt gánh nặng
55
cho chi thường xuyên NS tỉnh và góp phần tăng chi đầu tư cho các khoản chi khác cần thiết hơn.
Do tính đa dạng của các đối tượng chi và một phần phụ thuộc vào ý chủ quan, trình độ phẩm chất của cán bộ quản lý lao động xã hội xác định sai đối tượng chi, chưa đảm bảo tính kịp thời của các khoản chi, thực hiện mức chi chưa hợp lý giữa các đối tượng… vai trò của khoản chi đảm bảo xã hội đối với sự phát triển của NS tỉnh cần được phát huy triệt để hơn nữa. Chi sự nghiệp đảm bảo xã hội bám sát dự toán việc quản lý theo dự toán được quan tâm đúng mức.
- Chi sự nghiệp môi trường:
Khoản mục chi này được sử dụng để đảm bảo hoạt động của hệ thống quan trắc và phân tích môi trường; hỗ trợ các nhiệm vụ bảo vệ môi trường theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt, bao gồm các nội dung: xây dựng dự án, điều tra khảo sát, đánh giá tình hình ô nhiễm, thực hiện xử lý ô nhiễm môi trường, mua bản quyền công nghệ xử lý chất thải (nếu có), kiểm tra, nghiệm thu dự án; hỗ trợ có mục tiêu từ ngân sách nhà nước nhằm xử lý triệt để, khắc phục ô nhiễm và giảm thiểu suy thoái môi trường cho một số đối tượng thuộc khu vực công ích; quản lý các công trình vệ sinh công cộng, hỗ trợ trang bị thiết bị, phương tiện thu gom rác thải sinh hoạt, vệ sinh môi trường ở khu dân cư, nơi công cộng; thực hiện phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường địa phương; bao gồm hỗ trợ trang thiết bị và hoạt động về ứng cứu các sự cố môi trường; hỗ trợ xử lý môi trường sau sự cố môi trường.
Số liệu từ bảng 2.4 cho thấy từ năm 2013 đến năm 2017, mức chi cho hoạt động môi trường trên địa bàn tỉnh chiếm tỉ trọng tương đối thấp so với tổng chi thường xuyên và ít có sự biến động. Tuy nhiên, năm 2017, do ảnh hưởng nặng nề của sự cố môi trường biển xuất phát từ hoạt động xả thải của công ty Formosa Hà Tĩnh, Quảng Bình cùng Hà Tĩnh là 2 địa phương chịu
56
thiệt hại nặng nhất, tỷ lệ thất nghiệp gia tăng; số người đánh bắt, kinh doanh, nuôi trồng, chế biến thủy sản, dịch vụ hậu cần nghề cá, kinh doanh dịch vụ du lịch giảm mạnh. Về thu nhập, Quảng Bình chịu ảnh hưởng nặng nhất khi có đến 83,2% người dân bị giảm thu nhập so với trước khi xảy ra sự cố. Tổng thiệt hại của Quảng Bình theo thống kê của cơ quan chức năng là hơn 2.138 tỷ đồng. Trong đó, khai thác thủy sản hơn 1.171 tỷ đồng; nuôi trồng thủy sản gần 320 tỷ đồng; sản xuất muối hơn 18 tỷ đồng; hơn 26.670 lao động trực tiếp bị thiệt hại hơn 442 tỷ đồng; gần 10.670 lao động gián tiếp hơn 186 tỷ đồng.
Ảnh hưởng của sự cố môi trường khiến cho mức chi cho hoạt động môi trường năm 2017 tăng cao so với những năm trước đó, đạt 384 tỷ đồng, cao gấp 3-4 lần so với giai đoạn 2013-2016, trong đó tập trung chi khắc phục ô nhiễm môi trường do hải sản chết hàng loạt, hỗ trợ ngư dân bám biển, thu mua hải sản, khôi phục sản xuất...
- Đối với các khoản chi còn lại như: chi quốc phòng, an ninh, sự nghiệp y tế, dân số và KHH gia đình, sự nghiệp văn hóa, thể thao, thông tin, du lịch;
truyền thanh, phát thanh... chiếm tỷ trọng nhỏ, phục vụ nhu cầu thiết yếu của tỉnh cho từng lĩnh vực cụ thể.
- Chi khác:
Chi khác là các khoản chi ngoài các khoản chi trên được pháp luật quy định. Chi khác là khoản chi khó quản lý nhất trong tất cả các khoản chi thường xuyên của NS tỉnh. Bởi lẽ khoản chi này không được thể hiện một cách chi tiết, cụ thể trong dự toán nên không có cơ sở để kiểm tra, giám sát việc cấp phát và sử dụng, vẫn có hiện tượng chi sai, còn lãng phí. Khoản chi này nếu không quản lý chặt chẽ sẽ gây lãng phí, hơn nữa đây là khoản chi nhằm phục vụ tốt hơn cho công tác quản lý NS, vì vậy quản lý chặt chẽ để giảm chi khoản này là điều cần thiết.
57
Số liệu từ bảng 2.4 cho thấy, giai đoạn 2013-2017 khoản mục chi khác có xu hướng giảm, nếu như năm 2013 mức chi là 162 tỷ đồng thì đến 2017 khoản mục chi khác chỉ còn 89 tỷ đồng, chiếm 1,7% tổng chi thường xuyên của tỉnh.
Theo kết quả điều tra bằng phiếu khảo sát, ở câu hỏi số 8: “Theo ông (bà), việc chi ngân sách tỉnh trong những lĩnh vực nào thường xảy ra thất thoát, lãng phí nhất?”, thì khoản “Chi khác” được nhiều người xếp ở vị trí thứ nhất (62 người, 62%), tiếp theo là “Chi sự nghiệp kinh tế”: 30 người (30%),
“Chi sự nghiệp đảm bảo xã hội”: 2 người (2%); “Chi sự nghiệp môi trường”:
06 người (6%). Qua đây có thể thấy rằng, do chi khác là những khoản chi ngoài danh mục các khoản chi của chi thường xuyên, không được thể hiện chi tiết, cụ thể trong dự toán nên khó hạch toán, quản lý và kiểm tra. Điều này cho thấy dường như lãnh đạo, Thủ trưởng các đơn vị vẫn chưa nhận thức được đầy đủ về việc cần giảm chi NS cho các khoản chi khác này. Họ dường như chỉ quan tâm đến việc chi đã, chứ chưa để ý đến việc khó hạch toán các khoản này để đảm bảo tính hợp lý, đúng quy định.
Những mặt đã đạt được trong khâu chấp hành dự toán chi thường xuyên NS tỉnh:
Chấp hành NS là khâu cơ bản của công tác điều hành NS. Kế hoạch chi NS hàng năm được thực hiện có hiệu quả hay không, các mục tiêu kinh tế - xã hội có thực hiện được hay không là do khâu chấp hành dự toán NS quyết định. Phải có sự kiểm tra, kiểm soát của KBNN trong quá trình lập dự toán, phân bổ dự toán, cấp phát, thanh toán, hạch toán kế toán và quyết toán NSNN.
Công tác quản lý chi thường xuyên cũng ngày càng được thực hiện tốt:
tốc độ tăng chi thường xuyên có xu hướng giảm đã khẳng định hiệu quả của công tác thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, nguyên tắc chi hiệu quả được