PHẦN II CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIẾN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ðỐI VỚI DỰ ÁN PHI CHÍNH PHỦ NƯỚC NGOÀI…
2.1 Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước ủối với dự ỏn PCPNN
2.2.1 Quản lý nhà nước dự án phi chính phủ nước ngoài
2.2.1.1 Khỏi niệm về quản lý nhà nước ủối với dự ỏn phi chớnh phủ nước ngoài
Theo Nông Thị Hồng Hạnh (2011), trong hệ thống các chủ thể quản lý xã hội, Nhà nước là chủ thể duy nhất quản lý xã hội toàn dân, toàn diện bằng pháp luật. Cụ thể như sau: (i) Nhà nước quản lý toàn dân là Nhà nước quản lý toàn bộ những người sống và làm việc theo trên lãnh thổ quốc gia, bao gồm công dân và những người phải công dân, (ii) Nhà nước quản lý bằng pháp luật là nhà nước lấy pháp luật làm công cụ xử lý các hàn vi pháp luật theo luật ủịnh một cỏch nghiờm minh.
Vậy quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, ủược sử dụng quyền lực nhà nước ủể ủiều chỉnh cỏc quan hệ xó hội và hành vi hoạt ủộng của con người ủể duy trỡ, phỏt triển cỏc mối quan hệ xó hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước
Quản lý nhà nước ủối với dự ỏn PCPNN là sự tỏc ủộng của quyền lực nhà nước tới cỏc chủ thể liờn quan tới nguồn viện trợ PCPNN: Bờn tài trợ, ủối tượng tiếp nhận dự án PCPNN, môi trường pháp lý liên quan tới quản lý viện trợ PCPNN.
Quản lý nhà nước ủối với dự ỏn PCPNN tạo ra những tiền ủề cơ bản ủể ủưa ủược nguồn vốn hợp phỏp của cỏc tổ chức, cỏ nhõn nước hỗ trợ cho cỏc mục tiờu phỏt triển và nhõn ủạo của Việt Nam, giỳp người dõn thoỏt nghốo một cỏch hợp phỏp và bền vững, ổn ủịnh từ ủú nõng cao ủiều kiện sống và mức sống của người dân Việt Nam.
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 15 2.2.1.2 Nội dung quản lý nhà nước ủối với dự ỏn phi chớnh phủ nước ngoài
Theo Nghị ủịnh 93/Nð-CP, nội dung quản lý nhà nước về dự ỏn PCPNN quy ủịnh rừ, Chớnh phủ thống nhất quản lý nhà nước về dự ỏn PCPNN bao gồm các nội dung sau:
a. Thu hỳt, vận ủộng dự ỏn phi chớnh phủ nước ngoài
Thu hỳt dự ỏn PCPNN là quỏ trỡnh vận ủộng cỏc nhà tài trợ ủể cú thể cú ủược nguồn vốn tài trợ ủầu tư vào cỏc lĩnh vực ưu tiờn phỏt triển kinh tế xó hội của ủất nước. Quỏ trỡnh vận ủộng này ủược tiến hành ở nhiều cấp khỏc nhau, thụng qua cỏc diễn ủàn xỳc tiến vận ủộng cỏc nhà tài trợ cho Việt Nam, cỏc hội nghị ủiều phối viện trợ ngành, cỏc hoạt ủộng ủối ngoại của cỏc bộ, cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, và hoạt ủộng của cỏc cơ quan ngoại giao của Chính phủ Việt Nam tại nước ngoài.
Bộ Kế hoạch và ðầu tư là cơ quan ủầu mối giỳp Chớnh phủ về việc chuẩn bị viện trợ cho Việt Nam. Cơ quan cấp bộ, ngành chủ trì và phối hợp với Bộ Kế hoạch và ðầu tư chuẩn bị và tổ chức hội nghị ủiều phối viện trợ phi chính phủ nước ngoài theo ngành. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chủ trì tổ chức hội nghị vận ủộng viện trợ PCPNN của ủịa phương mỡnh theo sự hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và ðầu tư.
Vận ủộng xỳc tiến dự ỏn PCPNN ủược thực hiện trờn cơ sở: (i) Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội; (ii) Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội 5 năm và hàng năm của cả nước, ngành, vựng và cỏc ủịa phương; (iii) Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xoỏ ủúi, giảm nghốo (CPRGS); (iv) ðịnh hướng thu hút và sử dụng viện trợ phi chính phủ nước ngoài; iv) Các chương trỡnh ủầu tư cụng, cỏc chương trỡnh mục tiờu quốc gia và cỏc chương trỡnh mục tiờu của cỏc ngành, cỏc ủịa phương; và (vi) Chiến lược, chương trình hợp tác phát triển giữa Việt Nam và các nhà tài trợ .
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 16 b. Thẩm ủịnh phờ duyệt tiếp nhận dự ỏn PCPNN.
Nghị ủịnh 93/2009/Nð-CP quy ủịnh, những dự ỏn PCPNN cú nội dung liờn quan ủến an ninh, chớnh trị, quốc phũng, tụn giỏo và hỗ trợ trực tiếp ủến việc xây dựng các văn bản pháp quy, các chủ trương, chính sách thuộc thẩm quyền ban hành của Thủ tướng chính phủ. Danh mục các hàng hóa, trang thiết bị cú kết cấu ủơn giản ủó qua sử dụng (cũn hơn 80% so với giỏ trị sử dụng mới) phự hợp với nhu cầu và ủiều kiện sử dụng của Việt Nam trong từng thời kỳ, do thủ trưởng cỏc bộ ngành xõy dựng và trỡnh Thủ tướng Chớnh phủ ủể làm cơ sở cho việc tiếp nhận và phê duyệt tiếp nhận các khoản viện trợ PCPNN nêu trên.
Người ủứng ủầu cơ quan, tổ chức của nhà nước, chủ tịch ủy ban nhõn dõn tỉnh thành phố trực thuộc trung ương, thủ trưởng cơ quan trung ương có thẩm quyền phờ duyệt cỏc khoản viện trợ khụng thuộc quy ủịnh nờu trờn; cỏc khoản hàng húa ủó qua sử dụng cú kết cấu ủơn giản cũn hơn 80% so với giỏ trị mới (ủược bờn tài trợ xỏc nhận bằng văn bản) thuộc Danh mục ủó ủược Thủ tướng chớnh phủ phờ duyệt; cỏc khoản cứu trợ khẩn cấp ủó cú ủịa chỉ cụ thể.
c. Triển khai công tác quản lý và sử dụng dự án PCPNN
ðồng bộ hoỏ cỏc văn bản quy phạm phỏp luật liờn quan tới cỏc ủối tượng tiếp nhận dự ỏn PCPNN, cỏc ủối tượng cung cấp viện trợ PCPNN, cỏc quan hệ hợp tỏc cú yếu tố nước ngoài khụng vỡ mục ủớch lợi nhuận với nghị ủịnh của Chớnh phủ về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ PCPNN năm 2009.
- Xõy dựng, vận hành và hoàn thiện hệ thống thụng tin theo dừi, ủỏnh giỏ cỏc dự ỏn PCPNN tạo ủiều kiện chia sẻ thụng tin và khai thỏc cú hiệu quả hệ thống này.
- Bố trớ ủầy ủủ, kịp thời vốn ủối ứng chuẩn bị chương trỡnh, dự ỏn phi chính phủ nước ngoài và thực hiện các dự án.
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 17 - Ban hành cỏc văn bản phõn cấp thẩm quyền phờ duyệt và ủiều chỉnh bổ sung dẫn ủến thay ủổi mục tiờu cụ thể, cơ cấu tổ chức quản lý và thực hiện dự ỏn PCPNN, cỏc kết quả chớnh và ủịa bàn thực hiện của dự ỏn .
- Kiểm tra, ủỏnh giỏ tỡnh hỡnh, hiệu quả thực hiện dự ỏn: xõy dựng, kiện tũan hệ thống theo dừi, ủỏnh giỏ chương trỡnh, dự ỏn PCPNN trong ngành, ủịa phương mình; kịp thời giải quyết những vướng mắc khó khăn của chương trình, dự án PCPNN theo thảm quyền.
- Tiến hành cỏc biện phỏp cần thiết ủể tổ chức nghiệm thu, ủỏnh giỏ kết quả triển khai thực hiện các dự án PCPNN.
d. Tổ chức giỏm sỏt, ủỏnh giỏ thực hiện dự ỏn PCPNN
Theo nghị ủịnh 93/2009/Nð-CP,việc giỏm sỏt thực hiện dự ỏn PCPNN ủược thực hiện thường xuyờn và ủịnh kỳ cập nhật toàn bộ cỏc thụng tin liờn quan ủến tỡnh hỡnh thực hiện dự ỏn; phõn loại và phõn tớch thụng tin; kịp thời ủề xuất cỏc phương ỏn cho việc ra quyết ủịnh của cỏc cấp quản lý nhằm ủảm bảo dự ỏn PCPNN ủược thực hiện theo ủỳng mục tiờu, ủỳng tiến ủộ, ủạt chất lượng và hiệu quả, ủỳng quy ủịnh của phỏp luật trong khuụn khổ cỏc nguồn lực ủó ủược xỏc ủịnh.
đánh giá thực hiện các dự án PCPNN ựược thực hiện một cách toàn diện cú hệ thống và khỏch quan quỏ trỡnh thực hiện dự ỏn nhằm ủưa ra những ủiều chỉnh cần thiết và rỳt ra bài học kinh nghiệm ủể ỏp dụng cho cỏc giai ủoạn tiếp theo hoặc ỏp dụng cho cỏc chương trỡnh/dự ỏn khỏc.
2.2.1.3 Cỏc nhõn tố ảnh hưởng ủến cụng tỏc quản lý nhà nước ủối với dự ỏn PCPNN
ðể thu hút, quản lý, sử dụng có hiệu quả các dự án PCPNN, cần hiểu rõ cỏc nhõn tố chủ yếu tỏc ủộng chủ yếu ủến quỏ trỡnh thu hỳt vận ủộng và quản lý triển khai, giỏm sỏt, ủỏnh giỏ dự ỏn. Theo Lương Mạnh Hựng (2007), cỏc nhõn tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước ủối với cỏc dự ỏn Phi chớnh phủ nước ngoài bao gồm như sau:
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 18 a. Tình hình kinh tế, chính trị ở quốc gia tài trợ
Trong từng thời kỳ, căn cứ và mục tiêu chiến lược mà các nhà tài trợ tập trung vào khu vực nào quốc giá nào, theo phương thức nào. Nếu mục tiêu chiến lược cung cấp viện trợ PCPNN của nước tài trợ thay ủổi thỡ nú sẽ nhr hưởng ủến quốc gia tiếp nhận về cả cơ cấu nguồn vốn và cơ chế chớnh sỏch quản lý. Các yếu tố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát thất nghiệp hay những thay ủổi chớnh trị cú tỏc ủộng ủến cỏc hoạt ủộng hỗ trợ phỏt triển cho cỏc quốc gia khỏc. Chẳng hạn ủối với cỏc quốc gia cung cấp dự án PCPNN do nền kinh tế gặp khủng hoảng, tỷ lệ thất nghiệp tăng hay thay ủổi về thể chế…cú thể làm cho mức cam kết viện trợ PCPNN hàng năm của quốc gia này giảm. Ngoài ra, cú thể cú sự thay ủổi về thế chế chớnh trị ở quốc gia tài trợ, từ ủú dẫn ủến việc thay ủổi cỏc quy ủịnh, thủ tục giải ngõn... cũng làm ảnh hưởng ủến hiệu quả thực hiện dự ỏn tại quốc gia nhận viện trợ.
b. Các chính sách, qui chế của nhà tài trợ
Nhỡn chung, mỗi nhà tài trợ ủều cú chớnh sỏch và thủ tục riờng ủũi hỏi các quốc gia tiếp nhận viện trợ phải tuân thủ khi thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn viện trợ PCPNN của họ. Các thủ tục này khác nhau cơ bản ở một số lĩnh vực như xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiờn cứu khả thi, cỏc thủ tục về ủấu thầu, cỏc thủ tục về giải ngõn, cỏc ủịnh mức, thủ tục rỳt vốn hay chế ủộ bỏo cỏo ủịnh kỳ… Cỏc thủ tục này khiến cho các quốc gia tiếp nhận viện trợ lúng túng trong quá trình thực hiện dự án. Tiến ủộ cỏc chương trỡnh dự ỏn thường bị ủỡnh trệ, kộo dài hơn so với dự kiến, giảm hiệu quả ủầu tư. Vỡ vậy, việc hiểu biết và thực hiện ủỳng cỏc chủ trương hướng dẫn và qui ủịnh của từng nhà tài trợ là một ủiều vụ cựng cần thiết ủối với các quốc gia tiếp nhận viện trợ.
Thời gian gần ủõy, cú thể thấy giỏ trị cam kết viện trợ PCPNN trờn thế giới ủang cú chiều hướng suy giảm trong khi ủú nhu cầu về viện trợ khụng hoàn lại ngày của cỏc nước ủang phỏt triển tăng liờn tục, nhất là sau cỏc cuộc
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 19 khủng hoảng kinh tế và cỏc cuộc xung ủột vũ trang khu vực. Hiện ủang diễn ra cuộc cạnh tranh quyết liệt giữa cỏc nước ủang phỏt triển ủể tranh thủ nguồn vốn viện trợ PCPNN. Vỡ vậy, ủể thu hỳt ủược những dự ỏn PCPNN trong thời gian tới ủũi hỏi cỏc quốc gia tiếp nhận viện trợ phải khụng ngừng nõng cao hơn nữa trỡnh ủộ kinh nghiệm và năng lực của họ trong cụng tỏc quản lý, ủiều phối và thực hiện các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn này.
c. Nhân tố về tình hình kinh tế, chính trị ở nước ta
Thông thường các nhà tài trợ thường cấp vốn cho các nước có mối quan hệ chính trị tốt và sử dụng vốn PCPNN có hiệu quả. Vì vậy, các nhân tố kinh tế, chớnh trị của nước nhận tài trợ cú ảnh hưởng lớn ủến tỡnh hỡnh thu hỳt và sử dụng dự án PCPNN.
Trong môi trường này, các yếu tố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dõn, lạm phỏt, thất nghiệp, cơ chế quản lý kinh tế, sự ổn ủịnh chớnh trị… sẽ cú những tỏc ủộng trực tiếp ủến quỏ trỡnh thu hỳt và quản lý cỏc dự ỏn PCPNN. Ví dụ, ở các quốc gia có cơ chế quản lý kinh tế tốt, 1% GDP viện trợ dẫn ủến mức tăng trưởng bền vững tương ủương với 0,5% GDP. Vỡ vậy, ổn ủịnh về mặt chớnh trị, tăng trưởng về kinh tế là một trong những yếu tố ủặc biệt quan trọng ủể vận ủộng và thu hỳt cam kết dự ỏn PCPNN cho ủất nước.
d. Quy trình xây dựng các văn kiện dự án phi chính phủ nước ngoài.
Việc xõy dựng chuẩn bị văn kiện chương trỡnh, dự ỏn ban ủầu ủúng vai trũ rất quan trọng. Cỏc chương trỡnh/dự ỏn ủược xõy dựng phải nằm trong khuôn khổ, mục tiêu chung của Chính phủ, xuất phát từ nhu cầu thực tế của cỏc vấn ủề kinh tế - xó hội. Dự ỏn ủược xõy dựng bỏm sỏt với tỡnh hỡnh thực tế sẽ là nhõn tố quan trọng dẫn ủến sự thành cụng khi thực hiện sau này.
e. Qui trình và thủ tục của nước ta về tiếp nhận dự án PCPNN
ðõy là nhõn tố quan trọng nhất tỏc ủộng trực tiếp tới cụng tỏc quản lý dư án phi chính phủ nước ngoài. Ở những quốc gia có qui trình và thủ tục thông thoáng, thuận lợi cho công tác thực hiện các chương trình, dự án
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 20 PCPNN thỡ ở nơi ủú cỏc chương trỡnh, dự ỏn viện trợ khụng hoàn lại sẽ triển khai thuận lợi, ủỳng tiến ủộ và phỏt huy hiệu quả tốt qua ủú sẽ làm tăng khả năng thu hút thêm nguồn vốn này.
Trong thời gian qua, Việt Nam ủó làm tốt vấn ủề này. Chớnh phủ ủó cú những ủộng thỏi ủỏng ghi nhận như việc sửa ủổi một số quy trỡnh, thủ tục, quy ủịnh ủể ủảm bảo thủ tục trong nước hài hũa với cỏc quy ủịnh của nhà tài trợ thông qua hội thảo về hài hòa thủ tục diễn ra tại Hà Nội qua các năm.
g. Năng lực tổ chức, quản lý và thực hiện chương trình, dự án của nước ta ðối với cỏc chương trỡnh/dự ỏn PCPNN ủể tiếp nhận một ủồng viện trợ vốn PCPNN thỡ cỏc quốc gia tiếp nhận phải ủảm bảo nguồn vốn ủối ứng trong nước (khoảng 15%). Ngoài ra, cần một lượng vốn ủầu tư từ ngõn sỏch cho công tác chuẩn bị các chương trình/dự án cũng không nhỏ.
Năng lực và ủạo ủức của cỏc cỏn bộ thực hiện chương trỡnh, dự ỏn PCPNN cũng là một nhân tố ảnh hưởng không nhỏ tới công tác quản lý nhà nước ủối với dự ỏn PCPNN. Cỏc cỏn bộ này cần phải cú năng lực về ủàm phán, ký kết dự án, triển khai thực hiện quản lý vốn, có kiến thức chuyên môn sâu về pháp luật, kinh tế, kỹ thuật, ngoại ngữ.... Bởi vì trên thực tế, các hoạt ủộng thực hiện dự ỏn vừa phải tuõn thủ cỏc qui ủịnh, luật phỏp của Chớnh phủ Việt Nam vừa phải tuõn thủ cỏc qui ủịnh, hướng dẫn của nhà tài trợ.
Ngoài những năng lực về chuyên môn kể trên, các cán bộ quản lý dự án nhất thiết phải cú những phẩm chất ủạo ủức tốt. Thật vậy, hiện nay chịu ảnh hưởng của cơ chế quản lý cũ, nhiều người còn có tâm lý bao cấp, coi viện trợ khụng hoàn lại là thứ cho khụng, cho thỡ nhận khụng ủể ý. Do vậy, thiếu trỏch nhiệm trong việc quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn này. Viện trợ PCPNN dự ỏn hay phi dự ỏn ủều ủũi hỏi trỏch nhiệm rất cao của Chớnh phủ nước tiếp nhận trước dư luận trong nước cũng như dư luận nước tài trợ.
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 21 h. Sự cam kết mạnh mẽ, chỉ ủạo sỏt sao và sự tham gia rộng rói của cỏc bờn
liên quan
Thật vậy, với sự tham gia rộng khắp của các ngành, các cấp và sự chỉ ủạo sỏt sao ủối với tất cả cỏc giai ủoạn của dự ỏn sẽ giỳp cho dự ỏn ủi ủỳng hướng, ủạt ủược kế hoạch ủề ra và cú tớnh bền vững khi kết thỳc. Chỳng ta cú thể thấy rừ ủiều này ở một số ủịa phương, với cơ chế quản lý theo chiều dọc và sự tuân thủ các mệnh lệnh hành chính từ cấp trên, thì chỉ khi nào thật sự cỏc cấp, bộ ngành tham gia dự ỏn cựng vào cuộc thỡ khi ủú dự ỏn mới cú thể triển khai ủỳng tiến ủộ, ủỳng ủối tượng và cú hiệu quả.
Hiệu quả sử dụng của dự án PCPNN cũng sẽ tăng lên khi có sự tham gia tớch cực của cỏc ủối tượng thụ hưởng ở cỏc cấp vào quỏ trỡnh chuẩn bị, tổ chức thực hiện và theo dừi, giỏm sỏt. Sự tham gia của cỏc ủối tượng thụ hưởng vào cỏc chương trỡnh và dự ỏn cũng sẽ giỳp ủảm bảo chọn lựa ủược cỏc giải phỏp ủỳng, cỏc nguồn lực ủược sử dụng cụng khai, minh bạch, chống thất thoỏt, lóng phớ, tham nhũng và ủỏp ứng trỏch nhiệm giải trỡnh cũng như duy trỡ ủược lõu dài cỏc lợi ớch mà nguồn dự ỏn PCPNN mang lại.
i. Công tác theo dõi, kiểm tra và giám sát việc thực hiện dự án
Cụng tỏc này ủúng vai trũ rất quan trọng quyết ủịnh ủến sự thành cụng của dự ỏn. Việc theo dừi, kiểm tra và giỏm sỏt dự ỏn cũn giỳp thấy ủược những tồn tại, khú khăn cần giải quyết ủể từ ủú cú những ủiều chỉnh kịp thời, cả ủiều chỉnh về cỏch thức thực hiện dự ỏn cũng như một số nội dung trong hiệp ủịnh tài chớnh ủó ký kết (nếu thấy cú những ủiểm bất hợp lý trong văn kiện của dự ỏn so với thực tế), phục vụ việc ra quyết ủịnh của cỏc cấp quản lý, nhằm ủảm bảo chương trỡnh/dự ỏn ủược thực hiện ủỳng mục tiờu, ủỳng tiến ủộ, ủảm bảo chất lượng và trong khuụn khổ cỏc nguồn lực ủó ủược xỏc ủịnh.
Ngoài ra, nó còn giúp cho các cấp quản lý rút ra những bài học kinh nghiệm ủể ỏp dụng cho giai ủoạn thực hiện tiếp theo và ỏp dụng cho cỏc chương trỡnh, dự án khác.