PHẦN II CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIẾN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ðỐI VỚI DỰ ÁN PHI CHÍNH PHỦ NƯỚC NGOÀI…
2.2 Cơ sở thực tiễn cụng tỏc quản lý nhà nước ủối với dự ỏn phi chính phủ nước ngoài
2.2.2 Thực trạng tiếp nhận, quản lý dự án phi chính phủ nước ngoài ở Việt Nam
Theo Báo cáo thu hút viện trợ nước ngoài của Bộ Kế hoạch và ðầu tư (2011), những thành tựu ủạt ủược trong phỏt triển kinh tế-xó hội của Việt Nam thời gian qua, bờn cạnh những nỗ lực của cỏc bộ, ngành, ủịa phương, khụng thể khụng kể ủến sự ủúng gúp và hỗ trợ của cỏc nhà tài trợ. Nguồn vốn này ủó ủược huy ủộng ủể hỗ trợ những lĩnh vực ưu tiờn phỏt triển cao nhất của ủất nước, ủặc biệt là tăng cường cơ sở hạ tầng kinh tế-xó hội, xúa ủúi giảm nghốo, chỳ trọng tới vấn ủề ứng phú với biến ủổi khớ hậu toàn cầu. Cỏc chính sách thu hút và sử dụng viện trợ PCPNN của Việt Nam trong thời gian qua ủó phỏt huy hiệu quả.
Tớnh ủến cuối năm 2011, cỏc nhà tài trợ ủó cam kết cung cấp viện trợ cho Việt Nam trờn 32 tỷ USD. Những năm gần ủõy, nguồn viện trợ PCPNN cam kết năm sau ủều cao hơn năm trước, lờn tới khoảng 8 tỷ USD mỗi năm, thể hiện sự tin tưởng của các nhà tài trợ vào khả năng phát triển của Việt Nam. Theo Bộ Kế hoạch- ðầu tư trong 5 năm 2006-2010, tổng số nguồn vốn PCPNN cam kết cho Việt Nam ủạt 31,7 tỷ USD, tăng 21,5% so với giai ủoạn 5 năm trước ủú. Vốn giải ngõn ủược trong thời kỳ này ủạt 13,8 tỷ USD, tăng 17% so với giai ủoạn trước ủú.
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 26 Năm 2011, trong bối cảnh Việt Nam phải cắt giảm ủầu tư cụng ủể kiềm chế lạm phỏt, nguồn vốn viện trợ khụng hoàn lại của cỏc NGO càng ủược coi là nguồn lực quan trọng ủể ủầu tư cơ sở hạ tầng, phỏt triển kinh tế-xó hội của ủất nước. Thời gian qua, việc huy ủộng và giải ngõn cỏc dự ỏn viện trợ PCPNN tiếp tục ủạt kết quả ấn tượng. Theo số liệu của Bộ KH-ðT, tổng giỏ trị giải ngõn vốn PCPNN 5 thỏng ủầu năm 2011 ước tớnh ủạt 880 triệu USD, bằng 52,5% kế hoạch giải ngõn của cả năm. ðõy ủược xem là con số giải ngõn PCPNN cao kỷ lục so với nhiều năm trước ủú( Nụng Thị Hồng Hạnh (2011).
2.2.2.1 ðịnh hướng cụng tỏc vận ủộng dự ỏn phi chớnh phủ nước ngoài Vận ủộng dự ỏn PCPNN cho cỏc mục tiờu phỏt triển ủược thực hiện trờn cơ sở nhu cầu phỏt triển kinh tế - xó hội cụ thể, chương trỡnh ủầu tư cụng cộng, ủịnh hướng và kế hoạch thu hỳt và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ từ bờn ngoài của Nhà nước hoặc từng ngành, ủịa phương trong từng thời kỳ; trờn cơ sở năng lực tiếp nhận (kể cả nguồn vốn ủối ứng) của bờn tiếp nhận.
Trong nhiều năm qua, thực hiện chức năng làm cầu nối vận ủộng nguồn viện trợ và quản lý hoạt ủộng PCPNN, Liờn hiệp cỏc tổ chức hữu nghị Việt Nam tổ chức những cuộc gặp gỡ ủịnh kỳ với cỏc tổ chức PCPNN, với cỏc ủối tỏc Việt Nam, với cỏc cơ quan hữu quan ủể chia sẻ thụng tin, hỗ trợ khảo sỏt, xây dựng, phê duyệt dự án, cấp, gia hạn giấy phép, thị thực cho các tổ chức PCPNN. Sự phối hợp, hỗ trợ của Liên hiệp với các tổ chức đồn thể, xã hội, cỏc ban, ngành, quận, huyện ngày càng nhịp nhàng và ủồng bộ hơn, gúp phần giỳp hoạt ủộng PCPNN ngày càng ủạt hiệu quả khả quan.
Liên hiệp các tổ chức hữu nghị Việt Nam xây dựng quan hệ tốt với các tổ chức PCPNN, ủối tỏc Việt Nam thụng qua cỏc hoạt ủộng như tư vấn, hỗ trợ giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong quan hệ hợp tác; củng cố và tăng cường quan hệ với cỏc tổ chức PCPNN ủược cấp phộp hoạt ủộng ở tại Việt Nam. ðối với tổ chức PCPNN mới chưa cú dự ỏn và ủối tỏc Việt Nam,
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 27 ðối với cỏc tổ chức PCPNN, cỏ nhõn người nước ngoài cú ủúng gúp tớch cực cho sự phỏt triển, Liờn hiệp phối hợp với cỏc ủối tỏc, ủề nghị Liờn hiệp cỏc tổ chức hữu nghị Việt Nam tặng kỷ niệm chương, bằng khen của Ủy ban Nhân dân tỉnh.
Từ thực tế những hoạt ủộng nờu trờn, Liờn hiệp cỏc tổ chức hữu nghị Việt Nam ủó gúp phần tạo niềm tin giữa cỏc tổ chức PCPNN, cỏc ủối tỏc Việt Nam, lónh ủạo UBND tỉnh với cơ quan ủầu mối, từ ủú thực hiện nhiệm vụ vận ủộng, quản lý hoạt ủộng phi chớnh phủ trờn ủịa bàn tỉnh ủạt hiệu quả hơn. ðến nay, Việt Nam có quan hệ với khoảng hơn 700 tổ chức PCPNN, trong ủú cú khoảng trờn 550 tổ chức ủược cấp phộp hoạt ủộng ở Việt Nam.
Trong thời gian từ năm 2008 ủến nay, việc tiếp nhận nguồn viện trợ từ các tổ chức PCPNN gồm viện trợ dự án và các khoản viện trợ phi dự án, trong ủú cú sự ủúng gúp của cỏc cơ quan ngoại giao như cỏc ðại sứ quỏn và Tổng Lãnh sự quán, các cơ quan hợp tác phát triển; các Hiệp hội doanh nghiệp nước ngoài tại cỏc thành phố lớn tham gia tài trợ cỏc dự ỏn nhỏ, hoạt ủộng từ thiện xã hội. ða số các chương trình, dự án viện trợ PCPNN triển khai khắp cỏc huyện cú ủiều kiện kinh tế xó hội khú khăn, tập trung vào một số lĩnh vực:
xúa ủúi giảm nghốo, y tế, phũng chống HIV/AIDS, giỏo dục, dạy nghề, phỏt triển nụng thụn, bảo vệ mụi trường, cỏc vấn ủề xó hội như: giỳp trẻ em cú hoàn cảnh ủặc biệt khú khăn, người khuyết tật, nạn nhõn chất ủộc da cam, tớn dụng cho người nghốo tăng thu nhập, cải thiện mụi trường sống… Hoạt ủộng của các tổ chức PCPNN còn góp phần tăng cường sự hiểu biết của quốc tế về Việt Nam, qua ủú mở rộng quan hệ hữu nghị và hợp tỏc giữa nhõn dõn và cỏc ủối tỏc của cỏc nước với Việt Nam.
Cỏc nhà tài trợ ủó ngày càng quan tõm nhiều hơn ủến Việt Nam và cú những ủộng thỏi hợp tỏc tớch cực với Chớnh phủ Việt Nam trong vấn ủề này (vốn viện trợ PCPNN cam kết cho Việt Nam ngày càng nhiều). ðặc biệt là nỗ lực của Chớnh phủ Việt Nam ủó hoàn thiện dần thể chế phỏp lý về PCPNN
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 28 (ban hành Nghị ủịnh số 93/2009/Nð-CP ngày 22/10/2009 của Chớnh phủ về Quy chế pháp lý và sử dụng nguồn viện trợ PCPNN, Thông tư số 225/2010/
TT-BTC ngày 31/12/2010 quy ủịnh về chế ủộ quản lý tài chớnh nhà nước ủối với viện trợ PCPNN thuộc nguồn thu ngân sách nhà nước), tổ chức nhiều Hội thảo chuyờn ủề về PCPNN, thực thi cỏc biện phỏp kiểm soỏt nguồn viện trợ PCPNN v.v…Thời gian qua, Chính phủ Việt Nam chú trọng công tác thông tin ra bờn ngoài, tạo ủiều kiện cho thế giới biết và hiểu nhiều hơn về Việt Nam, phát triển mạnh mẽ các quan hệ với các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ. Những nỗ lực từ cả hai phía các nhà tài trợ và Chính phủ Việt Nam ủó ủạt những kết quả quan trọng.
Qua thực tế cho thấy, nơi ủõu cú sự quan tõm của lónh ủạo, năng lực vững vàng của ủơn vị, tổ chức, hội…, nơi ủú sẽ thu hỳt ủược nhiều nguồn viện trợ PCPNN. ðặc biệt, trong thời ủại cụng nghệ thụng tin phỏt triển, thông qua các phương tiện truyền thông, mạng internet, email, các tổ chức PCPNN hoặc các tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân người nước ngoài, các tổ chức xó hội, tổ chức phi chớnh phủ trong nước cú thể tự tỡm ủến nhau, thiết lập quan hệ ủối tỏc hỗ trợ cỏc dự ỏn hoặc cú tổ chức giỳp trực tiếp ủối tượng thụ hưởng, dưới dạng cứu trợ, viện trợ nhỏ. Cú ủối tỏc xin phộp tiếp nhận và bỏo cỏo cho cỏc cơ quan chức năng, cú ủối tỏc tiếp nhận nhưng khụng bỏo cỏo. Ngoài ra cũn cú một số tổ chức, cỏ nhõn người nước ngoài ủi du lịch kết hợp thăm viếng, tặng quà, cấp học bổng cho học sinh nghốo, loại hoạt ủộng này mang tính thời vụ.
Bờn cạnh những kết quả ủó ủạt ủược, cụng tỏc xỳc tiến vận ủộng và sử dụng dự án PCPNN của Việt Nam trong những năm qua còn bộc lộ một số hạn chế: chưa thu hỳt ủược nhiều dự ỏn từ cỏc tổ chức phi Chớnh phủ nước ngoài, ủặc biệt là cỏc dự ỏn lớn, quy mụ vốn cũn nhỏ. Nguyờn nhõn của những tồn tại trên là do:
+ Chưa có sự phối hợp chặt chẽ với Ủy ban công tác về các tổ chức phi
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 29 Chớnh phủ nước ngoài; Ban ủiều phối viện trợ nhõn dõn (PACCOM) thuộc Liờn hiệp cỏc tổ chức hữu nghị Việt Nam trong quỏ trỡnh vận ủộng, xỳc tiến viện trợ PCPNN vào Việt Nam.
+ Cụng tỏc tổ chức quản lý, năng lực ủội ngũ cỏn bộ cũn nhiều hạn chế:
Chưa cú sự thống nhất về quản lý ủối với cỏc chương trỡnh, dự ỏn viện trợ phi Chớnh phủ nước ngoài nước ngoài, chưa cú cơ quan ủầu mối chuyờn trỏch về nguồn viện trợ này. Năng lực cán bộ tham gia quản lý vừa thiếu lại vừa yếu về nghiệp vụ chuyên môn, kỹ năng hợp tác quốc tế và ngoại ngữ.
+ Việc thực hiện cải cỏch hành chớnh, ủơn giản húa cỏc thủ tục nhằm tạo ủiều kiện thuận lợi cho cỏc tổ chức PCPNN cũn chậm.
2.2.2.2 Thực trạng về quá trình tiếp nhận và phê duyệt dự án phi chính phủ nước ngoài
a) Những thành công cơ bản
- Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về dự án PCPNN trên cơ sở công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp, gắn quyền hạn với trách nhiệm, ủảm bảo sự phối hợp chặt chẽ và phỏt huy tớnh chủ ủộng của cỏc cấp, cỏc cơ quan quản lý ngành, ủịa phương, tổ chức và cỏc ủơn vị thực hiện.
Về tổng thể ủó cú sự phõn cụng tương ủối rừ ràng giữa cỏc cấp bộ, ngành trong vấn ủề tiếp nhận và quản lý cỏc khoản viện trợ PCPNN. Bộ Kế hoạch và ðầu tư là cơ quan ủầu mối trong việc thu hỳt, ủiều phối và quản lý PCPNN. Bộ Tài chính là cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về tài chớnh ủối với viện tợ PCPNN. Bộ Tài chớnh cũng chớnh là tổ chức cho vay lại, hoặc ký hợp ủồng ủy quyền cho vay lại với cơ quan cho vay lại và thu hồi phần vốn cho vay lại của các chương trình, dự án cho vay lại từ NSNN, quản lý tài chớnh ủối với cỏc chương trỡnh, dự ỏn…Nguồn viện trợ phi chớnh phủ nước ngoài là nguồn tài chính quan trọng bổ sung cho ngân sách nhà nước, ủảm bảo cho ủầu tư phỏt triển, tăng trưởng kinh tế, ủầu tư cơ sở hạ tầng, giải quyết cỏc vấn ủề về an sinh xó hội, ủặc biệt là vấn ủề xúa ủúi giảm nghốo,
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 30 tăng cường và củng cố thể chế phỏp lý, phỏp triển quan hệ ủối tỏc chặt chẽ với nước ngoài.
- Xây dựng những chương trình, dự án PCPNN trong nông nghiệp hướng tới mục ủớch xoỏ ủúi giảm nghốo và thống thất nghiệp ở nụng thụn.
Các dự án PCPNN góp phần vào sự phát triển nông nghiệp bền vững và tạo việc làm cho người dõn ờ cỏc vựng nụng thụn. Chớnh phủ cỏc nước ủang phỏt triển ủó xõy dựng và thực thi cỏc chương trỡnh, dự ỏn ủến với cỏc nhúm người nghốo thụng qua việc: (i) xỏc ủịnh và lựa chọn cỏc xúm hoặc thụn (hoặc huyện) người nghốo cần ưu tiờn ủặt trọng tõm chương trỡnh, dự ỏn; (ii) ủảm bảo cho cỏc chương trỡnh mục tiờu xoỏ ủúi giảm nghốo cú hiệu quả về kinh tế và khụng làm suy yếu cơ chế tăng trưởng.
b) Thực tiến về quản lý tiếp nhận và phê duyệt dự án PCPNN
- Tình hình thực hiện các dự án thường bị chậm ở nhiều khâu: chậm thủ tục, chậm triển khai, giải ngân chậm, tỷ lệ giải ngân thấp. Do vậy, thời gian hoàn thành dự ỏn kộo dài làm phỏt sinh cỏc khú khăn, ủặc biệt là vốn ủầu tư thực tế thường tăng hơn so với dự kiến và cam kết; ủồng thời cũng làm giảm tớnh hiệu quả của dự ỏn khi ủi vào vận hành khai thỏc.
- Cụng tỏc theo dừi, ủỏnh giỏ tỡnh hỡnh thực hiện cỏc dự ỏn PCPNN chưa ủầy ủủ, cũn hạn chế. ðặc biệt là cụng tỏc theo dừi, thống kờ, kiểm tra và ủỏnh giỏ hiệu quả của cụng trỡnh sau ủầu tư cũn bỏ ngừ. Kết quả quản lý thường ủược ủỏnh giỏ chỉ bằng cụng trỡnh (mức ủộ hoàn thành, tiến ủộ thực hiện) mà chưa xem xột ủến hiệu quả sau ủầu tư một khi cụng trỡnh ủược ủưa vào vận hành khai thỏc. Quan ủiểm và cỏch làm này gõy khú khăn cho việc ủỏnh giỏ, ủịnh hướng ủầu tư từ nguồn dự ỏn PCPNN tạo nờn sự lóng phớ và nộ tránh trách nhiệm của những bộ phận liên quan.
- Vấn ủề quản lý nguồn vốn cỏc dự ỏn PCPNN trỏnh thất thoỏt và lóng phớ cũng là ủiều phải ủặc biệt quan tõm, một số trường hợp khiến cho cụng
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 31 luận quan ngại về việc quản lý chặt chẽ ủồng vốn PCPNN và hiệu quả của nguồn tài trợ này, ủũi hỏi Chớnh phủ cần phải cú những giải phỏp triệt ủể.
c) Nguyên nhân
- Một số giới lónh ủạo của Chớnh phủ, của chớnh quyền ủịa phương và chủ dự án có quan ựiểm nhìn nhận chưa ựúng về dự án PCPNN. đúng là trong nguồn vốn PCPNN có một phần là viện trợ không hoàn lại, song nguồn dự ỏn này vẫn yờu cầu phớa Việt Nam phải ủảm bảo vốn ủối ứng. Ngoài ra, cơ quan ủàm phỏn trực tiếp với nhà tài trợ thường là cỏc bộ, ngành trong Chớnh phủ nờn chủ dự ỏn chưa thấy hết tỏc ủộng của những ủiều kiện khú khăn mà nhà tài trọ ràng buộc.
- Ngoài ra, với nguyên tắc “chìa khoá trao tay” quản lý dựa vào kết quả là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong quản lý nguồn dự án PCPNN, lại khụng phải luụn cú sự ủồng tỡnh từ phớa cỏc cơ quan chủ quản và cơ quan chủ khoản viện trợ. Các chuyên gia của Chương trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý dự ỏn PCPNN tại Việt Nam ủó tiến hành thăm dũ ý kiến của 24 cơ quan chủ quản và quản lý vốn viện trợ, kết quả chỉ có 70,2%
tỏn ủồng quan ủiểm trờn, số cũn lại khụng ủồng ý hoặc khụng cú ý kiến. ðiều này cho thấy sự mơ hồ trong nhận thức và phương cách quản lý của một số cơ quan chủ quản.
- Chưa cú chiến lược vận ủộng và quản lý dự ỏn PCPNN một cỏch rừ ràng và phự hợp với chiến lược phỏt triển kinh tế xó hội của ủất nước. Thủ tướng Chớnh phủ cũng ủó giao trỏch nhiệm hoạch ủịnh chiến dài hạn, soạn thảo danh mục cỏc chương trỡnh, dự ỏn ủược ủầu tư từ nguồn vốn vay nước ngoài hàng năm của quốc gia. Song thiết nghĩ như thế là chưa ủủ. Cỏch thức huy ủộng và ủầu tư bằng vốn dự ỏn PCPNN cú những ủiểm ủặc thự rất khỏc biệt. Do ủú, Chớnh phủ cần phải hoạch ủịnh chiến lược vận ủộng sử dụng PCPNN một cách phù hợp khả năng của các nhà tài trợ.
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ……….. 32 ðối với cỏc ủịa phương, vấn ủề hoạch ủịnh chiến lược; quy hoạch thu hỳt và sử dụng viện trợ PCPNN là hết sức khú khăn, do cú rất ớt sự chủ ủộng của ủịa phương trong vấn ủề này, và năng lực ủội ngũ quản lý dự ỏn PCPNN ở ủịa phương là yếu kộm chưa ủỏp ứng ủược yờu cầu.
- Khuụn khổ thể chế phỏp lý chưa hoàn thiện và ủồng bộ. Nhỡn chung, Chớnh phủ chưa xõy dựng ủược cơ chế quản lý tài chớnh nhà nước riờng cho cỏc dự ỏn viện trợ phi chớnh phủ nuớc ngoài. Cũn giai ủoạn sau ủầu tư, cỏc chế ủịnh phỏp lý hầu như cũn rất sơ lược, cú thể núi là cũn bỏ ngỏ.
- Cơ chế vận ủộng và sử dụng nguồn dự ỏn PCPNN quỏ phức tạp liờn quan ủến nhiều cấp bộ ngành, ủịa phương. Hơn nữa, ủiều này cũn phụ thuộc vào cỏch thức của từng nhà tài trợ. Do vậy, một dự ỏn ủầu tư bằng nguồn vốn dự ỏn PCPNN khụng thành cụng (khụng tỡm kiếm và vận ủộng ủược nhà tài trợ, thủ tục chậm, vốn bị thất thoát, công trình vận hành và khai thác không hiệu quả) thường liờn quan ủến trỏch nhiệm nhiều cấp, nhiều bộ phận khỏc nhau. Do vậy, chỳng ta gặp khú khăn khi muốn xỏc ủịnh nguyờn nhõn ủớch thực ủể cú biện phỏp thỏo gỡ kịp thời.
- Nhỡn chung, năng lực của ủội ngũ cỏn bộ quản lý cỏc dự ỏn PCPNN- như ủó nờu qua ở trờn là khỏ yếu kộm chưa ủỏp ứng ủược nhu cầu. Năng lực của ủội ngũ cỏn bộ trong lĩnh vực này ở cỏc bộ ngành cũn tương ủối khả dĩ do ủược chuyờn mụn húa, ủược ủào tạo bồi dưỡng và cú ủiều kiện tiếp cận cỏc nguồn thông tin cần thiết một cách thường xuyên.
- Cũn ở cỏc ủịa phương, ủội ngũ cỏn bộ làm cụng tỏc quản lý cỏc dự ỏn viện trợ chưa ủược chuyờn mụn húa, ớt ủược bồi dưỡng và khụng cú ủiều kiện tiếp cận các nguồn thông tin chuyên biệt. Nếu có chăng cũng chỉ là cho từng dự ỏn một, trong khi trỡnh ủộ của cỏn bộ ủịa phương lại khụng ủồng ủều nờn gặp khỏ nhiều khú khăn. Chẳng hạn ở Hà Nam, ủể triển khai một dự ỏn do DFID tài trợ, ủịa phương ủó mất hơn 2 năm cho cụng tỏc ủào tạo, bồi dưỡng nõng cao năng lực quản lý của cỏn bộ ủịa phương.