CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ GIẢI THÍCH PHÁP LUẬT CỦA TOÀ ÁN
1.1. Khái niệm, phân loại, chủ thể và nguyên tắc giải thích pháp luật
1.1.3. Chủ thể và đối tượng của giải thích pháp luật
Hiện nay trên thế giới, các quốc gia khác nhau trao quyền giải thích pháp luật cho các chủ thể khác nhau, đó có thể là cơ quan lập pháp hoặc là cơ quan hành pháp
26 Wróblewski, Jerzy (1992), The Judicial Application of Law, Springer, tr.88.
27 Crabbe, Vincent (1994), Understanding Statutes, Cavendish Publishing, tr.67.
hoặc là cơ quan tư pháp. Việc giao thẩm quyền giải thích pháp luật cho các chủ thể khác nhau tạo nên những mô hình khác nhau về GTPL.
Mô hình cơ quan lập pháp giải thích pháp luật
Mô hình này tồn tại điển hình ở các nước thuộc hệ thống pháp luật châu Âu lục địa (khoảng trước những năm 80 của thế kỷ XX) và một số nước như Liên Xô (cũ), Canađa, Cuba, Trung Quốc, Mianma, Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Triều Tiên, Việt Nam… Đây là mô hình giải thích pháp luật của những nước theo hệ thống dân luật (Civil Law).
Theo mô hình này, chủ thể GTPL là các cơ quan lập pháp như Nghị viện, Hội đồng Nhà nước, UBTVQH và thường được ghi nhận chính thức trong các văn bản pháp luật quan trọng của quốc gia (hiến pháp và các đạo luật cơ bản) và thẩm quyền của cơ quan này thường rất lớn. Ví dụ, ở Trung Quốc, Ủy ban Thường vụ Quốc hội Trung Quốc được quy định: Khi các điều khoản trong luật và nghị định cần được làm sáng tỏ về phạm vi hoặc cần được bổ sung với các luật lệ bổ sung, UBTVQH phải giải thích hoặc đưa ra các quyết định để bổ sung28.
Quyền lực GTPL của cơ quan lập pháp thường được hiến pháp ghi nhận như một quyền độc lập, nhưng trong thực tế, nhiều khi nhiệm vụ giải thích pháp luật lại thiên về việc “lập pháp bổ sung”, ranh giới giữa GTPL và lập pháp bổ sung không rõ, các thành viên thuộc cơ quan có thẩm quyền giải thích pháp luật thường hoạt động kiêm nhiệm, bên cạnh chức năng giải thích pháp luật, họ còn đảm nhiệm nhiều hoạt động khác theo thẩm quyền được ghi nhận trong hiến pháp và luật. Còn các chủ thể khác như cơ quan tư pháp, cơ quan hành pháp, được cho rằng đó chỉ là cơ quan áp dụng pháp luật, nên công việc GTPL không được trao chính thức (nếu có chỉ ở góc độ được ủy quyền).
Theo mô hình này, đối tượng của GTPL chủ yếu là các văn bản pháp luật, số lượng cũng hạn chế, thường gồm hiến pháp, luật, một số văn bản quan trọng trong văn bản pháp luật của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc nghị định của Chính phủ
28Điều 1 Nghị quyết của UBTVQH Trung Quốc về củng cố công tác giải thích pháp luật năm 1991.
và đương nhiên không gồm có án lệ (bởi án lệ ở đây gần như không được xem là một hình thức hay một nguồn của pháp luật)29.
Tuy nhiên, đã từ lâu, các quốc gia theo hệ thống pháp luật châu Âu lục địa truyền thống không còn giữ nguyên mô hình GTPL mà chủ thể là cơ quan lập pháp, họ đã và đang dần trao quyền chính thức GTPL cho tòa án, hoặc ủy quyền nhiều hơn cho tòa án thực hiện chức năng này. Vấn đề này, đã được một học giả luận giải như sau: Vị trí, vai trò của tòa án cũng phụ thuộc rất nhiều vào quan điểm tư tưởng chỉ đạo của giai cấp cầm quyền trong nhà nước. Nếu như ở Anh và Pháp vì có lý do lịch sử và hệ tư tưởng, nguyên tắc phân quyền trong bộ máy nhà nước không rõ rệt, trong đó ưu thế của Nghị viện là lấn át so với ngành tư pháp, thì vai trò của bộ máy tư pháp Hoa Kỳ lại hoàn toàn khác. Sự tiến hóa và đặc trưng của bộ máy tư pháp Hoa Kỳ đã làm cho bản đồ quyền lực Hoa Kỳ được phân biệt một cách rõ rệt hơn, gần đúng với yêu cầu học thuyết phân chia quyền lực của Môngtécxkiơ (Montesquieu). Mãi cho tới những năm 80 của thế kỷ XX, các nước châu Âu mới
“bừng tỉnh” nhận ra vai trò GTPL của tòa án30.
Về cơ bản, ở mô hình GTPL này, chủ thể giải thích pháp luật là cơ quan lập pháp, cơ quan được xem là cao nhất trong ba nhánh quyền lực của quốc gia, thì hiện nay, cũng đã và đang có sự mở rộng hơn thẩm quyền giải thích pháp luật cho tòa án31. Đây là một xu hướng chung, tất yếu của đời sống pháp lý, không riêng ở quốc gia nào.
Mô hình cơ quan tư pháp (toà án) giải thích pháp luật
Hoạt động GTPL trao cho toà án điển hình có thể kể đến Anh, Mỹ. Thẩm quyền của tòa án trong giải thích pháp luật được ghi nhận trong những văn bản pháp luật quan trọng của quốc gia, hoặc cũng có thể không có quy định pháp luật nào ghi nhận rõ về thẩm quyền này, nhưng trong thực tế, tòa án được coi là chủ thể hiển nhiên của hoạt động GTPL32. Đây là mô hình giải thích pháp luật điển hình ở các nước theo hệ thống pháp luật Common Law (hệ thống pháp luật dân luật)
30 Nguyễn Đăng Dung (2010), Hạn chế sự tùy tiện của cơ quan nhà nước, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr.352.
31 Phạm Thị Duyên Thảo, TLĐD số 2, tr.68.
32 Phạm Thị Duyên Thảo, TLĐD số 2, tr.59.
Ở Hoa Kỳ, và các nước điển hình của mô hình này, tất cả các tòa án đều có quyền GTPL, đây là việc làm thường xuyên, tất yếu của việc áp dụng pháp luật trong quá trình tòa án thực hiện chức năng xét xử. Hầu như tất cả các vụ án đưa ra xét xử tại tòa án tối cao Hoa Kỳ đều đòi hỏi phải giải thích pháp luật. Ở Anh cũng vậy, ngay từ năm 1616, Vua Anh James I đã từng nói với các Thẩm phán nước ông rằng: Các ngài không phải là nhà làm luật mà là người giải thích luật dựa vào sách vở và tiền lệ án33. Các quốc gia đề cao án lệ chính là các quốc gia gần như chỉ giao trọng trách GTPL cho tòa án.
Đối tượng của giải thích pháp luật nhìn chung không bị hạn chế, có thể là bất cứ hình thức pháp luật nào, từ hiến pháp, các đạo luật, các văn bản dưới luật, và các hình thức khác của pháp luật bao gồm cả án lệ và có thể có cả tập quán pháp.
Hiệu lực của sản phẩm GTPL của các tòa án có giá trị đối với những vụ việc, tình huống cụ thể, cũng có giá trị áp dụng đối với các trường hợp khác nếu như giải thích trong bản án đó trở thành án lệ, được sử dụng trong quá trình xét xử về sau.
Các GTPL của tòa án địa phương, tòa án bang có giá trị, hiệu lực trong phạm vi địa phương đó, những giải thích gây tranh cãi được đưa đến để tòa án tối cao giải thích mang tính quyết định.
Quy trình GTPL về cơ bản hòa trộn vào quy trình xét xử, hình thức thể hiện của sản phẩm giải thích nằm trong nội dung các bản án, quyết định của tòa án. Tòa án Anh từ trước tới nay thường công bố quan điểm của các Thẩm phán trong một phiên tòa. Tòa án tối cao Hoa kỳ áp dụng phương thức là, một trong số các Thẩm phán sẽ viết ra ý kiến tổng hợp của tất cả các Thẩm phán và văn bản này sẽ được một hay nhiều Thẩm phán ký tên. Toàn văn các ý kiến này từ lâu đời đã được xuất bản để cho mọi người ở Hoa Kỳ hay ở trên toàn thế giới có thể xem xét lại ngay những lập luận pháp lý mà theo đó các phán quyết quan trọng được đưa ra.
Mô hình cơ quan hành pháp giải thích pháp luật
Chủ thể giải thích pháp luật theo mô hình này bên cạnh Toà án, cơ quan lập pháp còn có cả Tổng thống, các cơ quan hành chính nhà nước, điển hình cho mô hình này là Hàn Quốc, Nhật Bản và một số quốc gia khác. Ở Nhật Bản, gần như hết thế kỷ XX, quyền lực giải thích pháp luật được trao cho ngành hành pháp, tuy trong
33 Văn phòng Quốc hội Việt Nam, TLĐD số 14, tr.19.
vòng 15 năm qua, tòa án Nhật Bản cũng đã tích cực hơn trong việc giải thích pháp luật. Ở Hàn Quốc, quyền năng giải thích hiến pháp và các văn bản luật khác được trao cho vài thiết chế nhà nước. Tòa Hiến pháp có thẩm quyền tối cao giải thích hiến pháp và các văn bản luật khác. Tuy nhiên, cơ quan lập pháp và hành pháp cũng được ủy quyền giải thích hiến pháp và các văn bản luật. Trong chừng mực văn bản pháp luật không viện chứng giới hạn của luật cấp trên, cơ quan lập pháp và hành pháp có quyền giải thích hiến pháp và văn bản luật34.
Đối với nhóm chủ thể GTPL thuộc cơ quan hành pháp, hoạt động giải thích pháp luật của họ thường là kiêm nhiệm, giải thích theo ủy quyền của chủ thể khác, trong phạm vi thẩm quyền mà pháp luật cho phép. Trên thế giới, mô hình giải thích pháp luật này không phổ biến. Đặc điểm bao trùm của mô hình này là đồng thời có nhiều chủ thể được giao quyền GTPL. Chủ thể có thể thuộc nhóm cơ quan hành pháp, nhóm chủ thể này giải thích pháp luật chủ yếu là bản thân các sản phẩm pháp luật được ban hành theo thẩm quyền của họ, Tổng thống, Thủ tướng, các Bộ trưởng ban hành các quy phạm dưới luật, chứa đựng diễn giải luật ở thứ bậc cao hơn. Đối với các cơ quan hành chính thì phương thức giải thích luật có thể mang tính quy chuẩn thông qua việc ban hành văn bản chính như các chỉ thị, hướng dẫn, thông báo, hướng dẫn thi hành, hoặc mang tính cụ thể thông qua việc trả lời các câu hỏi cụ thể về ý nghĩa của luật có thẩm quyền.
Trao quyền giải thích pháp luật cho các chủ thể khác nhau sẽ có những ưu và nhược điểm khác nhau, cụ thể như sau:
Trao quyền GTPL cho nhánh lập pháp thì ý chí tối cao của nhà lập pháp được bảo đảm. Tuy nhiên, khi cơ quan lập pháp được giao quyền lập pháp thì sẽ vấp phải một số bất cập như sau: Thứ nhất là cơ quan lập pháp có chức năng chính là xây dựng pháp luật, do đó, cơ quan lập pháp chỉ tiến hành hoạt động GTPL khi có yêu cầu từ các chủ thể có thẩm quyền. Trong khi xuất phát từ những nguyên nhân kể trên thì hoạt động GTPL lại có thể xảy ra thường xuyên khi các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật và cần có sự giải thích một cách nhanh chóng và chính thức. Điều này làm cho hoạt động GTPL mất tính linh hoạt và kịp thời; Thứ hai là cơ quan lập pháp vừa là cơ quan ban hành những quy phạm pháp luật và lại được giao quyền GTPL, thoạt nghe thì có vẻ hợp lý, nhưng nếu xảy ra tranh chấp về
34 Văn phòng Quốc hội Việt Nam, TLĐD số 14, tr.71.
tính hợp hiến của bất kỳ của quy phạm pháp luật cụ thể nào, cần được giải thích là có vi hiến hay không, thì lại do chính cơ quan lập pháp giải thích là văn bản do mình ban hành có vi hiến hay không. Như vậy liệu có đảm bảo tính khách quan của hoạt động GTPL.
Trao quyền GTPL cho nhánh hành pháp thì hoạt động GTPL trong quá trình quản lý hành chính, hoạt động mang tính thường xuyên, liên tục thì chắc hẳn rằng hoạt động GTPL sẽ mang tính linh hoạt, xuất phát từ thực tiễn cần điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh. Tuy nhiên, cũng tương tự như trao quyền GTPL cho cơ quan lập pháp. Nếu trong quá trình quản lý hành chính, phát sinh mâu thuẫn giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các cá nhân, tổ chức được quản lý. Từ đó phát sinh hoạt động khiếu nại, khởi kiện của các cá nhân tổ chức đối với các cơ quan hành chính, mà cơ quan hành chính lại có quyền GTPL, chắc chắn hoạt động GTPL lúc bấy giờ cũng sẽ không còn mang tính khách quan, công bằng. Có thể thấy rằng nguy cơ lớn nhất từ việc trao quyền GTPL cho nhánh hành pháp là sự lạm quyền, khi nhánh hành pháp sẽ lạm dụng quyền GTPL thông qua việc dự thảo luật chung chung để sau khi luật được thông qua sẽ thao túng quyền lực thông qua hoạt động giải thích bởi vì tỷ trọng khác lớn dự luật hiện nay được giao cho nhánh hành pháp dự thảo.
Trao quyền GTPL cho toà án mang lại có khá nhiều ưu điểm. Tòa án là cơ quan hoạt động theo nguyên tắc độc lập, ít chịu tác động của các nhánh quyền lực khác hay các nhà chính trị trong bộ máy nhà nước. Tòa án GTPL tiết kiệm được thời gian, công sức, đảm bảo tính kịp thời vì tòa án không thể bỏ qua hoạt động GTPL trong quá trình áp dụng pháp luật. Tòa án có kiến thức chuyên môn sâu, giải thích gắn liền với giải quyết vụ việc cụ thể nên có cơ hội xem xét thấu đáo lợi ích của các bên liên quan một cách công bằng, dân chủ và hợp lý.
Xác định chủ thể có thẩm quyền GTPL chịu ảnh hưởng bởi nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước và mục đích GTPL .Tại các nước theo nguyên tắc pháp trị và học thuyết phân chia quyền lực, quyền GTPL được trao cho tòa án để đảm bảo tính cân bằng và đối trọng giữa các nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước. Các nước với học thuyết tập trung quyền lực bắt nguồn từ lý thuyết pháp luật Xô Viết thì quyền GTPL được giữ lại cho nhánh lập pháp. Các nhà lý luận Xô Viết cho rằng
một cơ quan không chịu tác động của những bất ngờ chính trị như tòa án thì không thể GTPL một cách cân bằng và mang tính xã hội.
Mục đích GTPL sẽ ảnh hưởng đến chủ thể được trao thẩm quyền. Nếu xem pháp luật là công cụ thể hiện ý chí của chủ thể cầm quyền và mục đích của GTPL là đảm bảo ý chí chính trị đó thì thẩm quyền GTPL thuộc về lập pháp. Nếu mục đích của GTPL là lấp những khoảng trống pháp lý của luật thành văn, để cập nhật luật theo kịp với tình hình kinh tế xã hội thì thẩm quyền GTPL được trao cho. Xem mục đích của GTPL là bảo vệ nhân dân từ sự cai trị của nhà nước, Glen Staszwski cho rằng trao quyền GTPL cho tòa án sẽ đảm bảo quyền lợi chính đáng của nhân dân thông qua cơ chế kiểm chứng dân chủ trong bộ máy nhà nước. Luật do Quốc hội ban hành thể hiện tính dân chủ gián tiếp, vì vậy khó kiểm chứng được mức độ đại diện cho lợi ích của cử tri đã bầu ra mình khi các đại biểu này biểu quyết thông qua các dự luật. Chính trong quá trình giải quyết các vụ việc cụ thể, thẩm phán có điều kiện và có nghĩa vụ quan tâm đến lợi ích của tất cả những người bị ảnh hưởng bởi quyền lực mang tính cưỡng chế từ nhà nước35.
1.1.3.2. Đối tượng của giải thích pháp luật
Theo các quy định hiện hành ở Việt Nam, đối tượng của giải thích pháp luật là hiến pháp, luật, pháp lệnh36. Theo đó, hiến pháp là đạo luật có giá trị pháp lý cao nhất, do Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ban hành, theo một trình tự, thủ tục đặc biệt. Việc giải thích hiến pháp là rất cần thiết và quan trọng. Giải thích hiến pháp để hiến pháp phát huy hiệu lực tối đa trong cuộc sống và cũng chính là để chống lại sự vi phạm hiến pháp. Giải thích hiến pháp cần phải có quy trình, thủ tục tương xứng, với một chủ thể hợp lý, nó cần phải có quy định riêng, không thể đánh đồng và trộn lẫn với các đối tượng khác.
Luật, pháp lệnh là hai loại văn bản có quy phạm pháp luật có hiệu lực cao hơn các văn bản quy phạm còn lại, chiếm số lượng lớn, dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo từng lĩnh vực nhất định. Ở Việt Nam, không ít các luật, pháp lệnh có quy định rất chung chung và mang tính nguyên tắc. Yêu cầu giải thích và việc giải thích hai loại văn bản quy phạm này là điều không tránh khỏi.
35 Huỳnh Thị Sinh Hiền, “Thẩm quyền GTPL”, Kỷ yếu hội thảo giải thích pháp luật, Đại học Cần Thơ T6/2018.
36 Khoản 3 Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Vấn đề đặt ra, bên cạnh hiến pháp, luật, pháp lệnh, thì các văn bản quy phạm pháp luật còn lại theo quy định tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm nghị quyết của Quốc hội; nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, quyết định của Tổng kiểm toán nhà nước; nghị quyết liên tịch của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội;
thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân nếu có vấn đề chưa rõ, chưa được sáng tỏ thì có cần được giải thích không?
Giả sử, việc triển khai một nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nào đó, nếu có vướng mắc, có xung đột thì phải được giải thích chứ tại sao không? Lý do có lẽ một phần ở việc từ trước tới giờ chúng ta có sự bỏ mặc, đánh đồng giữa hoạt động giải thích pháp luật và hoạt động hướng dẫn, quy định chi tiết pháp luật, đã đành rằng, trong các văn bản quy định chi tiết, và ngay cả trong bản thân không ít luật, pháp lệnh đã có chứa đựng nội dung của giải thích pháp luật. Cái cần phải xét đến ở đây là sự không hợp lý ngay trong nhận thức, tại sao các quy định trong hiến pháp, luật, pháp lệnh lại được giải thích khi cần còn các quy định trong các VBQPPL khác lại không? Trong đời sống thường nhật của chúng ta, những khúc mắc, những sự không sáng tỏ trong từng câu chuyện, từng lời nói bình thường nếu không “vừa lòng nhau” còn phải giải thích cho thông tỏ, tường tận nữa là các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do Nhà nước ban hành ra với mục đích để điểu chỉnh và định hướng hành vi cho tất cả mọi người.
Về vấn đề này, hiện nay có ý kiến cho rằng, đối tượng của hoạt động giải thích pháp luật cần phải được mở rộng, tức là bao gồm tất cả các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, trong đó đặc biệt quan tâm tới các nghị định của Chính phủ, thông tư của các Bộ, cơ quan ngang Bộ. Số lượng các văn bản pháp luật này trong thực tế là rất lớn. Vậy thì ít nhất cũng có ngần ấy văn bản quy phạm pháp luật dưới luật và pháp lệnh theo đó mà ra đời, với