1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN
1.2.2. Chính sách thu hồi đất, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam
1.2.2.1. Quá trình thiết lập chính sách thu hồi đất, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất
* Giai đoạn chưa có Luật đất đai (từ năm 1945 đến Luật đất đai 1987)
Chính sách ruộng đất trong thời kỳ này là khai hoang, vỡ hóa, tận dụng diện tích đất đai để sản xuất nông nghiệp; tịch thu ruộng đất của thực dân, việt gian, địa chủ, phong kiến chia cho dân nghèo, chia ruộng đất vắng chủ cho nông dân.
Chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam gắn liền với việc hình thành các triều đại phong kiến. Ở mỗi kiểu Nhà nước các hình thức sở hữu đất đai luôn được giai cấp thống trị chú trọng. Bắt đầu thời kỳ của Gia Long, Nhà nước thực sự thừa nhận quyền sở hữu ruộng đất không chỉ thuộc về Nhà nước mà cả sở hữu tư nhân và cả sở hữu làng xã. Việc đền bù theo mức thực sự là đền bù trên cơ sở thừa nhận quyền sở hữu tư nhân, tuy nhiên, sở hữu Nhà nước bao giờ cũng lấn át sở hữu làng xã. Chính sách đền bù được thực hiện rất nguyên tắt và chặt chẽ.
Sau cách mạng Tháng 8 thành công, chúng ta tiến hành xóa bỏ chiếm hữu ruộng đất của địa chủ, thiết lập quyền sở hữu ruộng đất cho nông dân. Hiến pháp năm 1950, nhà nước thừa nhận ba hình thức sở hữu đất đai bao gồm sở hữu Nhà nước, sở hữu tư nhân, sở hữu tập thể. Khi tiến hành thu hồi đất Nhà nước tiến hành điều chỉnh ruộng đất hoặc nhượng lại ruộng đất cho người bị trưng dụng sẽ được đền bù từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng bị trưng dụng. Thực tế trong thời kỳ này, quan hệ đất đai trong đền bù chủ yếu là thỏa thuận sau đó thống nhất giá trị đền bù mà không có cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt phương án đền bù hay ban hành giá đền bù.
Trên cơ sở Hiến pháp năm 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, ngày 01/7/1980 Hội đồng Chính phủ ra quyết định số 201/CP về việc “không được phát canh thu tô, cho thuê, cầm cố hoặc bán nhượng đất với bất kỳ hình thức nào, không được dùng để thu những khoản lợi không do thu nhập mà có, trừ trường hợp do Nhà nước quy định”. Quan hệ đất đai thời kỳ này đơn thuần chỉ là quan hệ “giao thu” giữa Nhà nước và người sử dụng.
* Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai 1987 (từ ngày 08/01/1988 đến hết ngày 14/10/1993)
Sau 10 năm xây dựng chủ nghĩa xã hội theo kiểu kinh tế, kế hoạch đến năm 1986, dưới sự lãnh đạo của Đảng, đất nước ta bắt đầu công cuộc đổi mới, xóa bỏ bao
cấp, chuyển sang nền kinh tế hoạch toán kinh doanh. Trường tình hình đó, ngày 29/12/1987, Quốc hội thông qua Luật Đất đai đầu tiên - Luật Đất đai năm 1987 - được công bố ngày 08/01/1988. Luật Đất đai năm 1987 khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý.
Ngày 31/5/1990, Hội đồng bộ trưởng ban hành Nghị định 186/HĐBT về việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác, tại điều 1 của Nghị định quy định rừ mọi tổ chức, cỏ nhõn được giao đất nụng nghiệp, đất cú rừng để sử dụng vào mục đích khác phải đền bù thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước. Tiền bồi thường tài sản trên mặt đất và tài sản trong lòng đất cho chủ sử dụng không thuộc các khoản đền bù thiệt hại về đất. Khung mức giá đền bù thiệt hại do UBND tỉnh, thành phố, đặc khu trực thuộc trung ương quy định cụ thể, mức đền bù đối với từng quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh sát với giá đất ở địa phương nhưng không được thấp hơn hay cao hơn quy định của Chính phủ.
* Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai 1993 (từ ngày 15/10/1993 đến hết ngày 30/6/2004)
Sau giai đoạn bắt đầu đổi mới, chúng ta vẫn còn thiếu nhiều quy định và ngay cả hệ thống pháp luật đã ban hành cũng còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được tình hình đổi mới của đất nước. Điều 23 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa, trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia mà Nhà nước trưng mua hay trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hay tổ chức theo thời giá thị trường. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, thừa kế có chọn lọc Luật Đất đai năm 1988, Luật Đất đai năm 1993 ra đời với những đổi mới quan trọng, đặt biệt với nội dung thu hồi đất phục vụ lợi ích công cộng và đền bự thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất. Luật Đất đai quy định rừ hơn quyền của người được giao đất gồm có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp. Đồng thời Chính phủ quy định khung giá cho từng loại đất, từng vùng và theo thời gian.
Trong suốt thời gian này, nhà nước ban hành hàng loạt các văn bản pháp luật về quản lý đất đai. Trên cơ sở, cụ thể hóa Hiến pháp năm 1992, Luật dân sự, cùng với nhiều Nghị định, chỉ thị, Thông tư về vấn đề đền bù, tái định cư.
- Nghị định 64/CP ngày 27/9/1993 về việc gia đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp.
- Nghị định 02/CP ngày 15/01/1994 về công tác giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp.
- Nghị định 87/CP ngày 17/81994 quy định khung giá các loại đất.
- Nghị định 89/CP ngày 17/8/1994 quy định về việc thu tiền sử dụng đất và lệ phí địa chính.
- Nghị định 91/CP ngày 17/8/1994 ban hành điều lệ quản lý quy hoạch đô thị.
- Nghị định 45/CP ngày 03/8/1996 đưa ra tiêu chuẩn hợp pháp về sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đô thị.
Điển hình cho các văn bản pháp lý về đền bù và tái định cư là Nghị định 90/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ về việc “ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng” và Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 22/4/1998 của Chính phủ về việc “đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
* Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai 2003 (từ ngày 01/7/2004 đến hết ngày 30/6/2014)
Luật Đất đai năm 2003, là một bước tiến lớn trong việc quả lý sử dụng đất của Nhà nước liên quan đến công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Luật đã xỏc định rừ và quy định cụ thể những trường hợp mà Nhà nước phải thu hồi đất nhằm khắc phục, loại bỏ những trường hợp thu hồi đất làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người sử dụng đất, đồng thời khắc phục một cách có hiệu quả những trường hợp thu hồi đất mà không đưa vào sử dụng, gây lãng phí, tạo nên dư luận xấu trong xã hội.
Luật quy định cụ thể và đầy đủ từ việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đảm bảo một cách công khai, minh bạch và quyền lợi của người có đất thu hồi; đồng thời khắc phục và điều tiết một cách hài hòa loại ích giữa Nhà nước là chủ sở hữu về đất đai, người sử dụng đất và nhà đầu tư. Luật cũng đảm bảo quyền và lợi ích của những người sử dụng đất hợp pháp được cấp GCN và bảo đảm thực hiện các quyền của người sử dụng đất. Đồng thời khắc phục một cách cơ bản những trường hợp được cấp GCN QSDĐ với việc thực hiện nghĩa vụ tài chính với Nhà nước đảm bảo sự bình đẳng giữa những người sử dụng đất và ổn định chính trị xã hội.
Để thực thi pháp Luật Đất đai 2003, Nhà nước đã ban hành hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, cụ thể như sau:
- Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về việc hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2003.
- Nghị định 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
- Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ quy định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
- Nghị định 123/2007/NĐ-CP ngày 27/7/2007 của Chính phủ về sử đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
Văn bản pháp quy điển hình cho công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi thực hiện Luật Đất đai năm 2003 là Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ về quy định bổ sung việc cấp GCN QSDĐ, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai và Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
* Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai 2013 (từ ngày 01/7/2014)
Luật Đất đai 2013, tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; quy định cụ thể người chịu trách nhiệm trước nhà nước đối với việc sử dụng đất và đối với đất được giao để quản lý. Về thu hồi đất, luật cũng quy định cụ thể về những trường hợp thật cần thiết mà nhà nước phải thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Luật Đất đai 2013 cũng quy định quy định cụ thể về nhiều vấn đề, như: quy định nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất; điều kiện được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, phát triển kinh tế - xã hội; bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, phát triển kinh tế - xã hội; bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo,... Đặc biệt, Luật đã dành một điều quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với các trường hợp đặc biệt: Đối với dự án đầu tư do Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ quyết định mà phải di chuyển cả một cộng đồng dân cư, làm ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống, kinh tế - xã hội, truyền thống văn hóa của cộng đồng; các dự án thu hồi đất liên quan đến nhiều
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì Thủ tướng Chính phủ quyết định khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Đối với các dự án sử dụng vốn vay của các tổ chức quốc tế, nước ngoài mà Chính phủ có cam kết về khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì thực hiện theo khung chính sách đó,.... [26].
Luật đã đặc biệt quan tâm tới sinh kế của người có đất thu hồi thông qua cơ chế bồi thường bằng đất, bằng nhà, bằng tiền; quy định hỗ trợ ổn định cuộc sống tại nơi tái định cư; nâng mức bồi thường đất nông nghiệp, chú trọng đào tạo nghề để chuyển đổi nghề nghiệp cho người nông dân,... đất đai không chỉ được xem xét tư cách là tài sản mà còn là tài nguyên và tư liệu sản xuất.
Để thực thi pháp Luật Đất đai 2003, Nhà nước đã ban hành hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
Trong đó, Văn bản pháp quy điển hình cho công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thực hiện Luật Đất đai năm 2013 là /2017/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Luật đã quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ của Nhà nước đối với người sử dụng đất: quy định về những bảo đảm của Nhà nước đối với người sử dụng đất; trách nhiệm của Nhà nước về đất ở, đất sản xuất đối với đồng bào dân tộc thiểu số, người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, trách nhiệm của nhà nước trong việc cung cấp thông tin đất đai cho người dân.
Trong quá trình phát triển đất nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, việc thu hồi đất để phục vụ cho lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội là một quá trình tất yếu, tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất. Để bù đắp cho họ một phần thiệt thòi đó, Nhà nước ta đã ban hành chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dành cho người bị thu hồi đất, từng bước hoàn thiện theo hướng tạo điều kiện ngày càng tốt hơn cho người có đất bị thu hồi ổn định đời sống và sản xuất.
Các chính sách bồi thường, hỗ trợ và bố trí TĐC khi nhà nước thu hồi đất trong những năm gần đây đã có nhiều điểm đổi mới thể hiện chính sách quan tâm, chăm lo, tạo mọi điều kiện về vật chất cũng như tinh thần cho người bị thu hồi đất. Các chính sách đó đã có tác dụng tích cực trong việc đảm bảo cân đối cho sự phát triển, khuyến khích được đầu tư và giữ được nguyên tắc công bằng.
1.2.2.2. Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành quy định về chính sách