Thực trạng và xu thế phát triển của hiệp định thơng mại tự do trong khu vực Asean
I. Khu vực ASEAN và sự hình thành FTA ở ASEAN 1. Giới thiệu chung về ASEAN
2. Một số nhân tố thúc đẩy và cản trở xu hớng hình thành FTA ở ASEAN 1. Các nhân tố thúc đẩy
Một câu hỏi đợc đặt ra là tại sao các quốc gia ASEAN lại chuyển hớng mạnh mẽ sang chính sách thơng mại hớng vào hội nhập khu vực và tự do hóa thơng mại song phơng thay vì chỉ tập trung vào kênh tự do hóa thơng mại đa phơng nh trớc,
đâu là nhân tố thúc đẩy xu hớng đàm phán và ký kết hàng loạt lộ trình FTA song ph-
ơng và khu vực tại ASEAN.
Nhìn lại bối cảnh những năm 1980 cho thấy sự khác biệt lớn về hệ thống kinh tế-chính trị, trình độ phát triển kinh tế khiến cho chi phí hình thành các mối liên kết kinh tế chính thức là cao và phơng cách tốn ít chi phí hơn chính là sự hội nhập không chính thức của khu vực doanh nghiệp t nhân trong khu vực với nhau. Có thể nói môi trờng quan hệ quốc tế trong khu vực trong thập kỷ này trở về trớc đã không thuận lợi để chính phủ các quốc gia ASEAN có thể đi đến các cam kết hội nhập chính thức ở cấp vĩ mô.
Bớc sang thập kỷ 1990 và đặc biệt sau khi WTO ra đời, xu hớng hình thành các FTA đã trở thành một biểu hiện mới của quan hệ kinh tế quốc tế trong thời đại toàn cầu hóa ngày nay, nó đợc thúc đẩy và định hình từ những nền tảng của cuộc cách mạng khoa học-công nghệ và cuộc cách mạng trong t duy chính sách. Sau đây là những nhân tố nổi bật trong việc thúc đẩy và định hình xu hớng hội nhập kinh tế
khu vực một cách chính thức ở cấp vĩ mô, liên chính phủ thông qua việc ký kết nhiều lộ trình FTA trong khu vực ASEAN những năm gần đây.
Thứ nhất, xu thế toàn cầu hóa kinh tế và công nghệ diễn ra rộng khắp từ sau các cú sốc dầu mỏ hồi thập kỷ 1970 và Chiến tranh lạnh kết thúc hồi cuối“vấn đề Singapore” khác: mua sắm chính phủ và cạnh ” khác: mua sắm chính phủ và cạnh thập kỷ 1980 tạo môi trờng thuận lợi cho các sáng kiến hội nhập giữa các quốc gia và khu vực.
Toàn cầu hóa kinh tế là một xu hớng nổi trội trong quan hệ kinh tế quốc tế hiện đại và là nhân tố không thể bỏ qua khi phân tích nguồn gốc của xu h ớng hình thành các FTA giữa các quốc gia ngày nay. Toàn cầu hóa kinh tế ngày nay đặc trng bởi môi trờng lu hoạt cao của các nhân tố sản xuất nh vốn, lao động và các sản phẩm hàng hóa, dịch vụ, môi trờng công nghệ kỹ thuật số với nhiều tác nhân mới nh các tập đoàn xuyên quốc gia, các định chế quốc tế, các thể chế siêu nhà nớc và xã hội dân sự toàn cầu [8]. Chính những đặc trng này khiến cho các quốc gia ngày càng t-
ơng thuộc lẫn nhau và đều phải hoạch định đối sách thích hợp trớc làn sóng toàn cầu hóa kinh tế. Về mặt kinh tế, bên cạnh các khung khổ đa phơng toàn cầu nh WB, IMF và GATT/WTO, hội nhập và liên kết khu vực cũng là một kênh điều chỉnh chính sách quan trọng trớc sức ép cạnh tranh mạnh mẽ của làn sóng toàn cầu hóa kinh tế.
Môi trờng công nghệ mới và sức ép cạnh tranh kinh tế toàn cầu buộc các chính phủ phải tiên phong mở cửa thị trờng ở cả cấp độ khu vực và song phơng, tạo
điều kiện cho doanh nghiệp nớc mình “vấn đề Singapore” khác: mua sắm chính phủ và cạnhvợt trớc” khác: mua sắm chính phủ và cạnh các đối thủ cạnh tranh nớc ngoài.
Liên kết kinh tế khu vực không chỉ tạo ra một môi kinh tế-chính trị ổn định, đảm bảo các điều kiện tiếp cận thị trờng, đạt đợc hiệu quả kinh tế từ quy mô thị trờng lớn hơn, mà còn giúp tăng vị thế mặc cả của một tập hợp các nền kinh tế có quy mô nhỏ và trung bình.
Nh phân tích ở phần trên, liên kết kinh tế đã và đang diễn ra ở hầu khắp các châu lục, song sự bùng nổ thực sự chỉ diễn ra từ cuối thập kỷ 1980, thời điểm Chiến tranh lạnh kết thúc. Chiến tranh lạnh kết thúc đã phá vỡ rào cản về ý thức hệ, mở rộng không gian thị trờng cho các sáng kiến liên kết kinh tế khu vực và song phơng.
Chiến tranh lạnh kết thúc cho phép chính phủ các quốc gia chuyển hớng nguồn lực sang phát triển kinh tế trong một môi trờng quốc tế mà hòa bình, hợp tác và phát triển là chủ đạo.
Thứ hai, thực tiễn thành công trong hội nhập kinh tế khu vực của EU trong suốt nửa sau thế kỷ XX
Cộng đồng châu Âu (EC) mà sau này là Liên minh châu Âu (EU)- một ví dụ thực tiễn thuyết phục về hội nhập kinh tế khu vực trong nền kinh tế thế giới - đã
thành công trong liên kết kinh tế khu vực thông qua hình thành các Hiệp định thơng mại tự do khu vực và phát triển thành Liên minh thuế quan, rồi Liên minh kinh tế và chính trị.
Những nỗ lực liên kết khu vực đầu tiên ở châu Âu đợc triển khai ngay sau khi kết thúc Thế chiến II với sự ra đời của Tổ chức hợp tác kinh tế châu Âu (OEEC) năm 1948, sau đó là Hội đồng châu Âu (CE) năm 1949. Bớc ngoặt quan trọng là việc ký kết Hiệp ớc Pari 1952, tạo cơ sở cho sự ra đời của Cộng đồng Than và Thép châu Âu (ECSC) cũng trong năm đó. Các hiệp ớc và thỏa ớc hội nhập khu vực quan trọng trong suốt nửa cuối thế kỷ XX đã đa đến sự ra đời của Cộng đồng kinh tế châu
Âu (EEC), rồi Cộng đồng châu Âu (EC) và Liên minh châu Âu (EU).
Có thể nói sự thành công trong liên kết kinh tế khu vực của châu Âu cùng với làn sóng hội nhập kinh tế toàn cầu từ sau chiến tranh lạnh đã tác động mạnh mẽ tới xu hớng tăng cờng liên kết kinh tế khu vực và song phơng của Cộng đồng các quốc gia Đông Nam (ASEAN)- tổ chức vốn đợc hình thành để phục vụ cho những mục tiêu an ninh-chính trị.
Thứ ba, chuyển hớng chính sách kinh tế đối ngoại của Mỹ từ giữa thập kỷ 1980 sang chủ nghĩa khu vực và song phơng khiến các quốc gia khác phải
điều chỉnh chính sách tơng ứng.
Mỹ chuyển hớng mạnh sang liên kết khu vực và song phơng từ giữa thập kỷ 1980, đầu thập kỷ 1990 qua việc ký NAFTA, các FTA với Isarel, Canada, Gióc-đa- ni… và hơn 300 hiệp định hợp tác kinh tế, thơng mại và đầu t song phơng trong suốt hai nhiệm kỳ của tổng thống B.Clinton (1993-2000). Các nỗ lực hình thành FTA song phơng đặc biệt mạnh mẽ dới thời tổng thống Bush (2001-2004) với chiến lợc
“vấn đề Singapore” khác: mua sắm chính phủ và cạnhcạnh tranh trong tự do hóa” khác: mua sắm chính phủ và cạnh (competitive liberalization) tạo ra cạnh tranh, đua tranh trong các sáng kiến tự do hóa thông qua một loạt các thỏa thuận song phơng.
Chính quyền Bush trong nhiệm kỳ đầu (2001-2004) đã chủ trơng chú trọng hơn tới các sáng kiến tự do hóa thơng mại khu vực và song phơng. Chiến lợc thúc
đẩy các thành viên hệ thống thơng mại thế giới cạnh tranh với nhau trong xu hớng tự do hóa thơng mại đợc thực hiện ở cả ba cấp độ song phơng, khu vực và đa phơng.
Theo đó, Mỹ sẵn sàng đàm phán tự do hóa thơng mại với các quốc gia muốn hình thành các FTA song phơng hay khu vực với Mỹ, nhờ đó tạo sức ép cạnh tranh lên các đối tác thuộc kênh đa phơng.
Sự chuyển hớng chiến lợc của Mỹ, thị trờng quan trọng nhất của nhiều nền kinh tế cũng nh hệ thống thơng mại thế giới, sang tự do hóa thơng mại khu vực và song phơng đã kéo theo “vấn đề Singapore” khác: mua sắm chính phủ và cạnhphản ứng dây chuyền” khác: mua sắm chính phủ và cạnh của hàng loạt các quốc gia vốn phụ thuộc vào thị trờng Mỹ, trong đó có nhóm nớc ASEAN, theo đó hớng tới hình thành các FTA song phơng và khu vực với Mỹ.
Thứ t, vai trò ngày càng ảnh hởng của mạng lới sản xuất và dịch vụ do các công ty xuyên quốc gia (TNC) chi phối
Các tập đoàn xuyên quốc gia cùng với mạng lới sản xuất và dịch vụ toàn cầu của mình đang ngày càng chi phối nền sản xuất và thơng mại thế giới. Với vai trò
“vấn đề Singapore” khác: mua sắm chính phủ và cạnhnhạc trởng” khác: mua sắm chính phủ và cạnh của các mạng lới sản xuất quốc tế, các tập đoàn xuyên quốc gia có tiếng nói quyết định đối với các dòng vốn đầu t và thơng mại quốc tế, do đó làm thay đổi mức độ chuyên môn hóa và cơ cấu phân bổ nguồn lực sản xuất toàn cầu.
Các quốc gia có nền thơng mại mở cửa và tích cực thu hút dòng vốn đầu t nớc ngoài (FDI), đặc biệt là vốn đầu t trực tiếp nớc ngoài, sẽ có khả năng thích ứng với những thay đổi trên, bằng không sẽ bị gạt ra khỏi các mạng lới phân công lao động quốc tế của các TNC.
Bài toán chính sách đặt ra chính là chính phủ các nớc phải làm gì khi các công ty của họ không đủ mạnh về tài chính và năng lực công nghệ để có thể gia nhập các mạng lới phân công lao động quốc tế vốn đang nắm vai trò chủ đạo trong nền kinh tế thế giới? Từ trớc tới nay, điều chỉnh chính sách theo hớng tự do hóa, tăng cờng u đãi để thu hút FDI vẫn là những giải pháp chính sách đợc lựa chọn.
Song trong bối cảnh cạnh tranh toàn cầu khốc liệt hiện nay, rõ ràng các giải pháp chính sách đó là không đủ. Việc hình thành các FTA chính là phản ứng chính sách mới của các chính phủ cấp quốc gia trớc đòi hỏi của hội nhập và phát triển. Bên cạnh nhiều lợi ích kinh tế thờng thấy, các FTA đợc ký kết chính là các cam kết chính trị và chính sách dài hạn của chính phủ một quốc gia trớc cộng đồng doanh nghiệp, nhờ đó có thể giúp nền sản xuất của quốc gia đó tiếp cận và tham gia vào mạng lới phân công lao động của các tập đoàn xuyên quốc gia.
Nhìn từ góc độ của các TNC, việc thúc đẩy chuyên môn hóa chuỗi sản xuất và cung ứng theo khu vực, vùng địa lý cho phép đạt hiệu quả kinh tế quy mô trong sản xuất các đầu vào bán thành phẩm, giúp doanh nghiệp tận dụng các mức chi phí
đầu vào khác nhau giữa các khu vực, nền kinh tế, từ đó giúp tăng năng suất. Các FTA đợc ký kết giữa các chính phủ cho phép các TNC dự liệu đợc những thay đổi chính sách hay dự tính đợc lợi ích tiềm năng của các nguồn lực thị trờng.
Tóm lại, vai trò ngày càng ảnh hởng của các TNC trong nền sản xuất và th-
ơng mại thế giới đã khiến cho các chính phủ cấp quốc gia phải tăng cờng các cam kết của mình thông qua việc hình thành các thỏa thuận thơng mại có tính ràng buộc cao.
Thứ năm, khiếm khuyết của hệ thống thơng mại đa phơng thể hiện qua sự hạn chế của khuôn khổ pháp lý GATT/WTO và sự bế tắc của Vòng đàm phán Đô-ha (DDA) trớc những vấn đề mới trong quan hệ kinh tế quốc tế.
Khuôn khổ pháp lý của GATT/WTO hiện nay cũng cha đủ để điều tiết một loạt vấn đề mới trong quan hệ kinh tế quốc tế ngày nay nh hoạt động đầu t trực tiếp
nớc ngoài (FDI), thơng mại dịch vụ, dịch chuyển lao động hay các vấn đề thơng mại míi.
Vòng đàm phán đa phơng Đô-ha vì Phát triển (DDA) hiện đang bế tắc vì nội dung đàm phán đã đợc mở rộng sang những lĩnh vực phi thuế quan và ngoài phạm vi thơng mại thuần túy nêu trên. Các nớc phát triển và đang phát triển không nhất trí đ- ợc với nhau vấn đề trợ cấp nông sản, tiêu chuẩn lao động và môi trờng. Trong nhóm các nền kinh tế phát triển, mà tiêu biểu là Mỹ và EU, cũng bất đồng về chơng trình nghị sự của Vòng đàm phán Đô-ha vì Phát triển, đặc biệt trong “vấn đề Singapore” khác: mua sắm chính phủ và cạnhcác vấn đề Singapore” khác: mua sắm chính phủ và cạnh gồm minh bạch trong mua sắm chính phủ, thuận lợi hóa thơng mại, chính sách đầu t và chính sách cạnh tranh.
Nguyên tắc của GATT/WTO là không phân biệt đối xử, theo đó các quốc gia thành viên dành cho nhau tối huệ quốc và đối xử quốc gia. Tuy nhiên khuôn khổ GATT/WTO cũng không ngăn cấm việc hai hay một số nớc thảo thuận với nhau về mức độ tự do hóa sâu hơn và rộng hơn những gì đã cam kết trong GATT/WTO. Do đó, hơn một nửa số hiệp định thơng mại khu vực (RTA) ra đời sau khi thành lập WTO.
Thứ sáu, hệ quả của cuộc khủng hoảng kinh tế khu vực năm 1997-1998 và sức ép cải cách bên trong mỗi quốc gia ASEAN
Khủng hoảng kinh tế khu vực năm 1997-1998 buộc các quốc gia phụ thuộc quá nhiều vào xuất khẩu nh các nền kinh tế ASEAN phải tìm kiếm động lực cải cách và tăng trởng mới, chuyển hớng liên kết kinh tế đối ngoại sang liên kết khu vực và song phơng. Đối với các quốc gia ASEAN, thị trờng nớc ngoài, đặc biệt là thị trờng các nớc phát triển nh khu vực Bắc Mỹ, Tây Âu và Nhật Bản trở thành điều kiện tiên quyết duy trì đà tăng trởng của các nền kinh tế này.
Sau cuộc khủng hoảng kinh tế này, các chính phủ quốc gia phải đứng ra đảm nhận vai trò lớn hơn trong việc mở cửa thị trờng và tạo thuận lợi cho dòng thơng mại và đầu t của doanh nghiệp. Sức ép cải cách trong nớc buộc các chính phủ phải sử dụng FTA nh là các công cụ chính sách mới để đạt đợc các mục tiêu thơng mại và phát triển. Bên cạnh các cải cách cơ cấu để lành mạnh hóa nền kinh tế, chính phủ các quốc gia cũng nhận ra rằng nếu chậm chân trong việc ký kết các FTA song ph-
ơng và khu vực, thị trờng và các u đãi sẽ rơi và tay doanh nghiệp các quốc gia khác.
Nhân tố này khiến các quốc gia ASEAN phải tích cực tìm kiếm các FTA của riêng mình trớc sự cạnh tranh mạnh mẽ từ các nớc xuất khẩu khác.
Thứ bảy, làn sóng đàm phán và ký kết FTA đang dâng lên mạnh mẽ trên thế giới và đặc biệt là khu vực các quốc gia Đông á khiến các nớc ASEAN không thể đứng ngoài xu hớng thời đại.
Ngoài ra trớc sức ép cạnh tranh từ sự trỗi dậy mạnh mẽ của các nền kinh tế lớn trong khu vực nh Trung Quốc, ấn Độ, Nhật Bản…ASEAN buộc phải tăng cờng liên
kết nội khối cũng nh các liên kết khu vực nhằm đảm bảo giữ vững thị trờng-một trong những mục tiêu sống còn của những nền kinh tế đang phát triển phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu này. Ngoài ra, việc bản thân khối ASEAN đã có truyền thống và cơ chế hợp tác định hình cũng là một thuận lợi trong việc xúc tiến các lộ trình FTA chung cho cả
khối với những đối tác chiến lợc tầm cỡ, những thị trờng phát triển đảm bảo mang lại nhiều lợi ích kinh tế cho các quốc gia thành viên.
2.2. Nhân tố cản trở
Nhân tố cản trở chính đối với việc hình thành các sáng kiến FTA ở khu vực ASEAN đó là việc vẫn tồn tại nhiều sự khác biệt giữa các thành viên ASEAN về quan điểm an ninh, chính trị, đối ngoại, đặc biệt là sự chênh lệch về trình độ phát triển kinh tế.
Trong khu vực ASEAN tồn tại nhiều cấp độ phát triển kinh tế khác nhau tạo nên khoảng cách chênh lệch về trình độ phát triển kinh tế, đặc biệt là giữa nhóm các thành viên sáng lập ASEAN và nhóm CLMV-hay còn gọi là ASEAN 4 (Campuchia, Lào, Mianma, Việt Nam).
Chênh lệch về trình độ phát triển kinh tế dẫn đến việc xác định khác nhau giữa các lợi ích và vấn đề đợc u tiên trong hợp tác, kéo theo sự bất đồng trong việc hoạch
định các mục tiêu, chính sách và biện pháp thực hiện. Khoảng cách chênh lệch trên cũng tạo bất lợi đối với các nớc kém phát triển trong phân công lao động quốc tế do các nớc lớn có lợi thế hơn về vốn, công nghệ và khả năng cạnh tranh.
Mặt khác, các nền kinh tế nhỏ với trình độ phát triển thấp có lợi ích giới hạn trong quy mô khu vực thờng e ngại trớc những thách thức toàn cầu hóa và không muốn bị ràng buộc quá nhiều vào những đối tác lớn. Trong khi đó các nền kinh tế lớn với những lợi ích xuyên khu vực không chia sẻ quan điểm tơng tự vì họ muốn tận dụng những lợi thế của toàn cầu hóa cũng nh tranh thủ nâng cao địa vị quốc tế của mình. ASEAN gặp phải vấn đề này không chỉ giữa các thành viên mới và cũ mà ngay cả giữa các thành viên cũ.
Mặc dù gặp phải một số khó khăn, cản trở xu hớng tăng cờng hội nhập kinh tế khu vực ASEAN nói chung và hình thành các FTA trong khu vực nói riêng, các nhân tố thúc đẩy vẫn là chủ đạo vì các quan hệ kinh tế thị trờng đã và đang diễn ra mạnh mẽ, trở thành động lực giải quyết những rào cản về chính trị, lịch sử và văn hóa-xã hội.