1.3. Tổng quan pháp luật về kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại
1.3.2. Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về kinh doanh dịch vụ quản lý chất
quản lý chất thải nguy hại
Quá trình phát triển của pháp luật về KDDVQLCTNH gắn liền với sự phát triển của pháp luật môi trường. Khi pháp luật mơi trường ở Việt Nam chưa ra đời thì pháp luật về KDDVQLCTNH cũng chưa được nhắc tới. Quá trình phát triển của Luật Mơi trường nói chung và pháp luật về KDDVQLCTNH nói riêng được chia thành hai giai đoạn gồm:
Giai đoạn một: Giai đoạn trước năm 1986, toàn bộ nguồn lực đều phải tập
trung dồn vào phục vụ cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ xâm lược, sau khi dành thắng lợi lại phải tập trung khắc phục hậu quả chiến tranh, phục hồi kinh tế, đất nước khó khăn nên vấn đề BVMT không được chú trọng. Điểm manh nha pháp lý đầu tiên về vấn đề BVMT trong giai đoạn này là sự ra đời của sắc lệnh số 142/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 21 tháng 12 năm 1949 quy định về việc kiểm soát lập biên bản các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ rừng, đây được xem là văn bản sớm nhất đề cập về vấn đề môi trường. Tuy nhiên, văn bản này chưa đủ để điều chỉnh các vấn đề liên quan đến cơng tác quản lý và BVMT, trong đó có vấn đề quản lý CTNH. Vì vậy, hoạt động KDDVQLCTNH vẫn chưa được quan tâm và điều chỉnh bằng các quy định pháp luật, nếu có thì cũng chỉ là hoạt động quản lý chất thải đặt dưới sự hỗ trợ, bao cấp của nhà nước.
Giai đoạn hai: Giai đoạn từ năm 1986 đến nay, vào những năm 70 và đầu
những năm 80, xuất hiện cuộc khủng hoảng kinh tế xã hội trên phạm vi diện rộng, điều này đã dẫn đến sự ra đời của các cuộc cải cách kinh tế bằng việc xóa bỏ cơ chế tập trung bao cấp và chuyển sang cơ chế thị trường đã làm thay đổi nhiều lĩnh vực trong đời sống xã hội33
. Chính sự thay đổi này đã làm cho xã hội bắt đầu tiến trình đơ thị hóa, kinh tế thị trường xuất hiện, dẫn đến hệ quả chạy đua phát triển kinh tế bất chấp sự suy thối mơi trường. Q trình này đã gây sức ép cho mơi trường do khơng kiểm sốt được lượng chất thải phát sinh, nhất là CTNH dẫn đến môi trường bị ơ nhiễm, suy thối, điều này đe dọa nghiêm trọng đến sự tồn tại và phát triển của con người, do đó vấn đề BVMT đã được xem trọng. Vì vậy, lúc này địi hỏi các quy
33
định pháp luật điều chỉnh về hoạt động quản lý CTNH phải ra đời để điều chỉnh các vấn đề liên quan đến việc quản lý CTNH, trong đó có hoạt động KDDVQLCTNH.
Ngày 27 tháng 12 năm 1993 Quốc hội khố IX đã thơng qua Luật BVMT 1993. Sau đó, ngày 18 tháng 10 năm 1994 Chính phủ ban hành Nghị định số 175/CP để hướng dẫn thi hành Luật BVMT 1993. Sự ra đời của hai văn bản này đã đánh dấu một cột mốc quan trọng về hoạt động BVMT dưới góc độ pháp lý nói chung và hoạt động quản lý chất thải nói riêng. Tuy nhiên, trong hai văn bản pháp luật này không đề cập đến nội dung hoạt động quản lý CTNH cũng như hoạt động KDDVQLCTNH. Điều này để lại một lỗ hỏng lớn trong cơng tác BVMT vì chưa có quy định điều chỉnh cụ thể về hoạt động quản lý CTNH, trong khi CTNH là một loại chất thải có tính chất nguy hiểm cao cho môi trường và con người.
Để lấp lỗ hỏng nêu trên, ngày 16 tháng 07 năm 1999 Thủ tướng Chính phủ đã ra Quyết định số 155/1999/QĐ-TTg ban hành quy chế quản lý CTNH. Đây là văn bản đầu tiên quy định một cách khá chi tiết, riêng biệt về hoạt động quản lý CTNH. Nội dung của Quy chế này quy định việc quản lý CTNH nhằm ngăn ngừa, giảm thiểu tối đa việc phát sinh các tác động nguy hại đối với môi trường và sức khoẻ con người, quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm của các chủ thể có liên quan đến hoạt động quản lý CTNH. Tại khoản 1 Điều 10 của Quy chế quy định chủ nguồn thải CTNH “khi khơng có đủ năng lực tự thu gom, vận chuyển, xử lý, tiêu hủy
CTNH phát sinh tại cơ sở của mình thì phải ký hợp đồng với các chủ thu gom, vận chuyển, xử lý, tiêu hủy CTNH” và phải “kiểm tra, xác nhận CTNH trong quá trình thu gom, vận chuyển, lưu giữ, xử lý, tiêu hủy đến đúng địa điểm, cơ sở theo quy định của hợp đồng”34, chủ thể tiếp nhận phải có trách nhiệm “tiếp nhận CTNH từ
các chủ nguồn thải, thu gom, vận chuyển trên cơ sở hợp đồng ký giữa hai bên, kèm theo đầy đủ chứng từ CTNH”35. Như vậy, với các quy định nêu trên Quy chế đã thừa nhận hoạt động KDDVQLCTNH thông qua việc cung ứng và sử dụng các dịch vụ thu gom, vận chuyển, xử lý CTNH giữa chủ nguồn thải và chủ thể cung ứng dịch vụ quản lý CTNH.
Tiếp đến, ngày 07 tháng 08 năm 2002, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường đã ra Quyết định số 60/2002/QĐ-BKHCNMT về việc ban hành hướng dẫn kỹ thuật chôn lấp CTNH. Quyết định này đã hướng dẫn cụ thể các vấn đề liên quan đến công tác xử lý chôn lấp CTNH như: Xác định những loại CTNH nào không
34 Khoản 4 Điều 10 Quy chế quản lý CTNH Ban hành kèm theo Quyết định số 155/1999/QĐ-TTg. 35
được chôn cất trực tiếp vào bãi chôn lấp, các yêu cầu về việc lựa chọn địa điểm, thiết kế và xây dựng bãi chôn lấp CTNH, các vấn đề về vận hành, quan trắc khu vực chôn lấp CTNH… Các quy định này tạo nền tảng cơ sở bước đầu, góp phần giúp cho hoạt động KDDVQLCTNH đi vào khuôn khổ, nề nếp thông qua việc phải đáp ứng các yêu cầu trong công tác xử lý CTNH khi cung ứng dịch vụ theo Quyết định nêu trên.
Tuy nhiên, sau mười năm có hiệu lực, Luật BVMT 1993 đã cho thấy những tồn tại thiếu sót, hạn chế và cần thiết phải có một văn bản quy phạm pháp luật mới quy định cụ thể, đầy đủ hơn về hoạt động BVMT nói chung và hoạt động quản lý chất thải nói riêng, trong đó có CTNH. Xuất phát từ nhu cầu đó, ngày 29 tháng 11 năm 2005 Quốc hội khoá XI đã thơng qua Luật BVMT 2005 có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 07 năm 2006 thay thế Luật BVMT 1993. Luật BVMT 2005 kế thừa ưu điểm, khắc phục những bất cập, hạn chế của Luật BVMT 1993; luật hoá một số quy định tại các văn bản hướng dẫn thi hành Luật BVMT 1993 đã được kiểm nghiệm qua thực tế; tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của các nước trong khu vực và trên thế giới để hồn thiện cơng tác BVMT, trong đó có hoạt động quản lý CTNH. Tại mục 2 Chương VIII, Luật BVMT 2005 đã đưa ra các quy định cụ thể, chi tiết về hoạt động quản lý CTNH từ Điều 70 đến Điều 76 quy định các vấn đề về việc lập hồ sơ, đăng ký, cấp phép và mã số hoạt động quản lý CTNH; phân loại, thu gom, lưu giữ tạm thời CTNH; vận chuyển, xử lý CTNH; cơ sở xử lý CTNH; khu chôn lấp CTNH và quy hoạch về thu gom, xử lý, chôn lấp CTNH. Cụ thể, tại khoản 1 Điều 71 quy định “Tổ chức, cá nhân có hoạt động làm phát sinh CTNH phải tổ
chức phân loại, thu gom hoặc hợp đồng chuyển giao cho bên tiếp nhận quản lý chất thải thu gom CTNH”, khoản 4 Điều 73 quy định “việc chuyển giao trách nhiệm xử lý CTNH giữa chủ thể có hoạt động làm phát sinh chất thải và bên tiếp nhận trách nhiệm xử lý chất thải được thực hiện bằng hợp đồng, có xác nhận của cơ quan chuyên môn về BVMT cấp tỉnh”, khoản 5 Điều 73 quy định “Hợp đồng chuyển giao trách nhiệm xử lý CTNH phải ghi rõ xuất xứ, thành phần, chủng loại, công nghệ xử lý, biện pháp chơn lấp chất thải cịn lại sau xử lý”. Các quy định trên là cơ sở quan
trọng để điều chỉnh các vấn đề pháp lý liên quan đến hoạt động quản lý CTNH nói chung và hoạt động KDDVQLCTNH nói riêng.
Cùng với sự ra đời của Luật BVMT 2005 hàng loạt các văn bản hướng dẫn thi hành khác cũng được ban hành liên quan đến hoạt động quản lý CTNH như: Ngày 09 tháng 08 năm 2006 Chính phủ ban hành Nghị định số 80/2006/NĐ-CP quy
định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BVMT 2005, tại Điều 20 của Nghị định đề cập đến trách nhiệm quản lý CTNH của các cơ quan nhà nước. Ngày 09 tháng 08 năm 2006 Chính phủ ban hành Nghị định số 81/2006/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, trong đó có các quy định xử phạt hành chính liên quan đến cơng tác quản lý CTNH, Nghị định này có hiệu lực thay thế cho Nghị định số 121/2004/NĐ-CPngày 12 tháng 5 năm 2004 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT. Tiếp đó, để thuận lợi trong công tác quản lý CTNH ngày 26 tháng 12 năm 2006 Bộ TN&MT đã ban hành Thông tư số 12/2006/BTNMT về việc hướng dẫn điều kiện hành nghề và thủ tục lập hồ sơ đăng ký, cấp phép hành nghề, mã số quản lý CTNH. Bên cạnh đó, để phục vụ cho việc xác định các loại CTNH được chính xác trên thực tế nhằm tạo điều thuận lợi cho hoạt động quản lý CTNH được hiệu quả, ngày 26 tháng 12 năm 2006 Bộ trưởng Bộ TN&MT đã ra Quyết định số 23/2006/QĐ- BTNMT ban hành danh mục CTNH, sự ra đời của danh mục này góp phần rất lớn trong việc dễ dàng xác định một chất nào đó có phải là CTNH hay khơng để từ đó có thể áp dụng các quy định pháp luật về quản lý CTNH để điều chỉnh được chính xác. Đến ngày 28 tháng 02 năm 2008 Chính phủ lại tiếp tục ban hành Nghị định số 21/2008/NĐ-CP quy định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 80/2006/NĐ-CP vì trong quá trình triển khai Nghị định số 80/2006/NĐ-CP có những bộc lộ thiếu sót, tại khoản 12 Điều 1 Nghị định số 21/2008/NĐ-CP đã đưa ra một quy định liên quan đến quản lý CTNH đó là nghiêm cấm việc đổ CTNH xuống vùng biển nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam.Ngày 14 tháng 01 năm 2009 để ưu đãi, hỗ trợ cho hoạt động BVMT trong đó có hoạt động quản lý CTNH, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 04/2009/NĐ-CP quy định về ưu đãi hỗ trợ hoạt động BVMT để góp phần đảm bảo cơng tác BVMT được hiệu quả. Đến ngày 14 tháng 04 năm 2011 Bộ TN&MT đã ban hành Thông tư số 12/2011/BTNMT quy định về quản lý CTNH, Thơng tư này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 06 năm 2011 thay thế Thông tư số 12/2006/TT-BTNMT và Quyết định số 23/2006/QĐ-BTNMT. Ngày 14 tháng 11 năm 2013 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 179/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực mơi trường, Nghị định này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 30 tháng 12 năm 2013 thay thế Nghị định số 117/2009/NĐ-CP ngày 31 tháng 12 năm 2009 của Chính phủ về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BVMT… Như vậy, trong giai đoạn từ năm 2005 đến năm 2014 nhà nước đã ban hành khá nhiều các văn bản pháp luật điều chỉnh về hoạt
động quản lý CTNH, trong đó có liên quan đến hoạt động kinh doanh dịch vụ CTNH, điều này chứng tỏ nhà nước đã dành sự quan tâm lớn về vấn đề quản lý CTNH. Các văn bản pháp luật trong giai đoạn này nói chung đã tạo được hành lang pháp lý mang tính chuyên ngành điều chỉnh riêng biệt cho hoạt động quản lý CTNH trong đó có hoạt động KDDVQLCTNH.
Giống như Luật BVMT 1993, sau một thời gian thực hiện Luật BVMT 2005 lại tiếp tục bộc lộ những bất cập, hạn chế trong hoạt động BVMT, trong đó có hoạt động liên quan đến vấn đề quản lý CTNH. Vì vậy, ngày 23 tháng 06 năm 2014 Quốc hội khóa XIII đã thơng qua Luật BVMT 2014 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2015 thay thế Luật BVMT 2005. Các vần đề pháp lý liên quan đến vấn đề quản lý CTNH được quy định tại Mục II gồm 5 điều, từ Điều 90 đến Điều 94, về cơ bản kế thừa các nội dung về quản lý CTNH của Luật BVMT 2005. Tuy nhiên, Luật BVMT 2014 đã quy định rõ hơn về điều kiện của cơ sở xử lý CTNH, đây là cơ sở pháp lý quan trọng và cần thiết để điều chỉnh các vấn đề liên quan đến các hoạt động kinh doanh dịch vụ thu gom, vận chuyển, xử lý CTNH.
Dựa trên cơ sở của Luật BVMT 2014 được ban hành và có hiệu lực, hàng loạt các văn bản hướng dẫn thi hành liên quan đến hoạt động quản lý CTNH đã được ban hành như: Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật BVMT 2014, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 04 năm 2015 và chấm dứt hiệu lực của các văn bản gồm: Nghị định số 80/2006/NĐ-CP, Nghị định số 21/2008/NĐ-CP, Nghị định số 04/2009/NĐ-CP. Ngày 24 tháng 04 năm 2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 38/2015/NĐ-CP về quản lý chất thải và phế liệu, trong đó các vấn đề pháp lý về quản lý CTNH được quy định chi tiết tại Chương II từ Điều 5 đến Điều 14 của Nghị định để cụ thể các nội dung về hoạt động quản lý CTNH được quy định trong Luật BVMT 2014. Ngày 30 tháng 06 năm 2015 Bộ TN&MT ban hành Thông tư số 36/2015/BTNMT quy định về quản lý CTNH, Thơng tư này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 9 năm 2015 thay thế cho Thông tư số 12/2011/TT-BTNMT. Ngày 01 tháng 07 năm 2016 Chính phủ ban hành Nghị định số 60/2016/NĐ-CP quy định một số điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực tài nguyên và mơi trường, trong đó có quy định về điều kiện cấp phép xử lý CTNH, yêu cầu kỹ thuật quy trình quản lý đối với chủ xử lý CTNH. Ngày 18 tháng 11 năm 2016 Chính phủ ban hành Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, Nghị định này có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 02 năm 2017 và thay
thế Nghị định số 179/2013/NĐ-CP... Tất cả các văn bản trên đều là cơ sở pháp lý cơ bản, quan trọng, tích cực quan trọng trong việc điều chỉnh các hoạt động quản lý CTNH, trong đó có hoạt động KDDVQLCTNH, đồng thời qua đó góp phần thúc đẩy, duy trì và đảm bảo được các yêu cầu về phát triển kinh tế, BVMT, hướng đến mục tiêu phát triển bền vững trong hoạt động KDDVQLCTNH.
Như vậy, từ quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về KDDVQLCTNH như đã phân tích ở trên, có thể thấy các quy định của pháp luật về hoạt động quản lý CTNH nói chung và hoạt động KDDVQLCTNH nói riêng đã thường xuyên được sửa đổi, bổ sung, thay thế nhằm phù hợp với từng giai đoạn, đặc điểm yêu cầu về thị trường và cơng tác BVMT. Qua đó, cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu trong hoạt động quản lý CTNH ở Việt Nam.