2.1. Thực trạng pháp luật về kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại
2.1.2. Quy định về điều kiện kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại
Để thực hiện hoạt động KDDVQLCTNH chủ thể kinh doanh phải đáp ứng các điều kiện theo quy định pháp luật và được cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép. Hiện nay các điều kiện về cấp phép được pháp luật quy định rất khắt khe nhằm đảm bảo an toàn, hiệu quả cho hoạt động quản lý CTNH.52 Tuy nhiên, cũng chính vấn đề này đã dẫn đến tình trạng các địa phương thiếu hụt cơ sở cung ứng
51 Điểm b khoản 1 Điều 42 Nghị định số 19/2015/NĐ-CP. 52
dịch vụ quản lý CTNH, hệ quả là một khối lượng lớn CTNH bị tồn động không được xử lý kịp thời hoặc xử lý không đảm bảo gây nhiều hệ lụy tiêu cực cho môi trường và con người. Các điều kiện được quy định hiện nay về cơ bản đáp ứng được các yêu cầu BVMT trong hoạt động KDDVQLCTNH, tuy nhiên các điều kiện này chỉ có thể áp dụng hiệu quả đối với các tổ chức kinh tế có quy mơ lớn, tiềm lực tài chính mạnh, cịn các doanh nghiệp cung ứng vừa và nhỏ sẽ rất khó đáp ứng được. Ví dụ A là doanh nghiệp quy mơ nhỏ có nhu cầu cung ứng dịch vụ quản lý CTNH cho các cơ sở sản xuất kinh doanh nhỏ lẻ trong cùng địa phương có khối lượng CTNH phát sinh ít khơng q 20kg/tháng nhưng doanh nghiệp A cũng phải lập báo cáo ĐTM theo quy định để được cung ứng dịch vụ quản lý CTNH như những doanh nghiệp lớn khác là khơng hợp lý. Vì để thực hiện và hồn thành báo cáo ĐTM sẽ tốn rất nhiều thời gian, cơng sức, chí phí, điều này là khơng cần thiết, gây khó khăn cho các chủ thể cung ứng dịch vụ quản lý CTNH có quy mơ vừa và nhỏ, làm hạn chế sự đa dạng các thành phần chủ thể tham gia vào hoạt động cung ứng loại hình dịch vụ này. Vì vậy, để thu hút và tạo điều kiện thúc đẩy hoạt động cung ứng dịch vụ quản lý CTNH phát triển pháp luật cần phải có sự quy định phân hóa các điều kiện cho từng loại chủ thể thay vì quy định cào bằng như hiện nay.
Bên cạnh đó, các quy định về điều kiện cơ sở vật chất vẫn còn một số điểm chưa rõ ràng. Theo quy định tại khoản 2 Điều 93 Luật BVMT 2014, một trong những điều kiện cơ sở xử lý CTNH phải đáp ứng là: “Có khoảng cách bảo đảm để
không ảnh hưởng xấu đối với môi trường và con người”, và tại khoản 2 Điều 9 Nghị
định số 38/2015/NĐ-CP hướng dẫn: “Địa điểm của cơ sở xử lý CTNH (trừ trường
hợp cơ sở sản xuất có hoạt động đồng xử lý CTNH) thuộc các quy hoạch có nội dung về quản lý, xử lý chất thải do cơ quan có thẩm quyền từ cấp tỉnh trở lên phê duyệt theo quy định của pháp luật”. Hoạt động KDDVQLCTNH, đặc biệt là hoạt
động xử lý CTNH có tác động lớn đến mơi trường và con người, vì vậy địa điểm của các cơ sở này phải đảm bảo khoảng cách an toàn. Tuy nhiên, khoảng cách tối thiểu bao nhiêu là an tồn hiện nay trong các văn bản pháp luật khơng có quy định hướng dẫn rõ ràng. Điều này chưa tạo được khung pháp lý nền tảng thống nhất để có cơ sở xác định được khoảng cách an tồn, dẫn đến tình trạng khơng thống nhất lẫn nhau giữa các địa phương, gây khó khăn cho cơng tác thống kê, đánh giá khoảng cách an toàn đối với địa điểm cơ sở xử lý CTNH, đây là một điểm bất cập đỏi hỏi quy định pháp luật cần phải bổ sung. Đối với các khu vực lưu giữ hoặc trung chuyển CTNH, tại khoản 3 Điều 9 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP quy định “phải
đáp ứng yêu cầu kỹ thuật và quy trình quản lý theo quy định”. Theo hướng dẫn tại
Phụ lục V ban hành kèm theo Nghị định số 60/2016/NĐ-CP, khu vực lưu giữ hoặc trung chuyển CTNH phải đáp ứng các yêu cầu được quy định tại mục III phụ lục V Nghị định số 60/2016/NĐ-CP. Tuy nhiên, khoản 2 mục III Phụ lục V lại quy định khu vực lưu giữ hoặc trung chuyển CTNH phải “đáp ứng theo quy định về xây
dựng”, quy định như vậy là rất chung chung, mơ hồ, theo quy định về xây dựng là
quy định nào. Để xác định được các “quy định về xây dựng” này phải căn cứ vào đâu, hiện nay pháp luật chưa quy định hướng dẫn rõ ràng. Vì vậy, cần phải có quy định hướng dẫn cụ thể về quy định này để đảm bảo tính khả thi và tránh được sự khó khăn trong công tác áp dụng pháp luật trên thực tế. Về phương tiện vận chuyển CTNH, theo khoản 2 Điều 8 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP quy định: “Các phương
tiện, thiết bị thu gom, vận chuyển CTNH phải đáp ứng yêu cầu kỹ thuật và quy trình quản lý theo quy định”, theo hướng dẫn tại mục 4.1 Phụ lục 2(B) Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT quy định: “Các phương tiện vận chuyển CTNH phải đáp ứng
các yêu cầu về an toàn kỹ thuật và BVMT tương tự như các phương tiện vận chuyển hàng hóa cùng loại theo quy định của pháp luật”, nội dung này tiếp tục được quy
định tại khoản 1 mục IV Phụ lục V Nghị định số 60/2016/NĐ-CP. Tuy nhiên, có thể thấy rằng quy định này rất chung chung, đây là yêu cầu bắt buộc song các vấn đề “về an toàn kỹ thuật và BVMT tương tự như các phương tiện vận chuyển hàng hóa
cùng loại” là như thế nào vẫn chưa được pháp luật quy định cụ thể. Điều này có thể
tạo ra những khó khăn cho các chủ thể trong việc thực hiện và áp dụng pháp luật. Trên thực tế, mặc dù pháp luật quy định phương tiện vận chuyển CTNH phải đáp ứng an tồn kỹ thuật, phải có có hệ thống vệ tinh GPS được kết nối mạng để theo dõi hành trình vận chuyển. Tuy nhiên, do khơng có quy định hướng dẫn cụ thể nên đa phần các phương tiện đều không đảm bảo, đặc biệt là các phương tiện thuộc sở hữu tư nhân, gây khó khăn cho cơng tác quản lý của các cơ quan nhà nước. Lợi dụng điều này, nhiều doanh nghiệp qua mặt các cơ quan chức năng, lén luốt đem đổ CTNH ra ngồi mơi trường nhằm tiết kiệm chi phí, hậu quả để lại là vơ cùng nguy hiểm.
Các điều kiện về nhân sự được quy định tại khoản 5 Điều 9 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP đã góp phần nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý CTNH, phù hợp với yêu cầu không ngừng nâng cao chất lượng đội ngũ quản lý, điều hành. Tuy nhiên, một số quy định vẫn còn bất cập chưa đáp ứng được các yêu cầu trong công tác quản lý CTNH trong điều kiện hiện nay. Theo quy định tại điểm b khoản 5 Điều
9 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP, số lượng nhân sự quản lý, điều hành, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ tại trạm trung chuyển CTNH phải đảm bảo tối thiếu ít nhất là 01 người có trình độ chun mơn thuộc chun ngành liên quan đến mơi trường hoặc hóa học. Quy định này nếu áp dụng cho các doanh nghiệp có quy mơ vừa và nhỏ, có khối lượng CTNH phải xử lý ít là phù hợp nhưng đối với các doanh nghiệp phải xử lý khối lượng CTNH lớn thì quy định này chưa thật sự đáp ứng được yêu cầu quản lý và đảm bảo trình độ chun mơn trong công tác quản lý CTNH tại các trạm trung chuyển CTNH. Bởi trạm trung chuyển CTNH đóng vai trị quan trọng trong một chuỗi các hoạt động quản lý CTNH, trạm trung chuyển đảm nhiệm nhận CTNH từ các điểm nhỏ, các loại xe nhỏ rồi chuyển nó sang những thiết bị lưu trữ lớn hơn, những xe có tải trọng lớn hơn để vận chuyển đến khu vực xử lý. Trên thực tế, các trạm trung chuyển CTNH hằng ngày tiếp nhận rất nhiều các loại rác thải nguy hại tập trung về trước khi tiến hành vận chuyển đến nơi xử lý. Đơn cử như trên địa bàn TP.HCM hiện nay có 31 trạm trung chuyển và hàng ngàn điểm tập kết rác lớn, nhỏ ở khắp các quận, huyện. Một số trạm trung chuyển rác nằm trong lòng khu dân cư có đơng người dân sinh sống với khối lượng CTNH tập trung khổng lồ đã trở thành các điểm đen như: Trạm trung chuyển ở P.Hiệp Bình Chánh, Q.Thủ Đức; trạm dưới chân cầu Chánh Hưng, Q.8; trạm trong khu dân cư Nam Hùng Vương, Q.Bình Thạnh;… khiến người dân ám ảnh53. Nếu như cơng tác kiểm sốt, quản lý, điều hành không được đảm bảo thì hậu quả và ảnh hưởng tiêu cực do CTNH tại các trạm trung chuyển gây ra cho môi trường và con người là điều rất khủng khiếp. Vì vậy, địi hỏi pháp luật cần phải có sự điều chỉnh tăng lên về số lượng tối thiểu để đảm bảo yêu cầu về đội ngũ nhân sự quản lý, điều hành tại các trạm trung chuyển CTNH.
Các yêu cầu đối với đội ngũ vận hành và lái xe được quy định tại điểm d khoản 5 Điều 9 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP vẫn còn lỏng lẻo, chưa đáp ứng yêu cầu về mặt chất lượng. Công việc vận chuyển CTNH là công việc rất quan trọng, q trình vận chuyển CTNH địi hỏi phải đáp ứng nhiều điều kiện khắt khe để đảm bảo không gặp sự cố trong quá trình vận chuyển, vì nếu để xảy ra sự cố thì hậu quả sẽ rất nguy hiểm. Bên cạnh đó, việc đảm bảo an tồn, chính xác trong hoạt động vận hành các hệ thống thiết bị thu gom, vận chuyển, xử lý CTNH cũng rất quan trọng.
53 Võ Nguyễn, “Điểm tập kết, trung chuyển rác: Nỗi lo sợ của người dân thành phố”, https://baomoi. truy cập ngày
com/diem-tap-ket-trung-chuyen-rac-noi-lo-so-cua-nguoi-dan-thanh-pho/c/20821573.epi,
Chính vì vậy, nếu chỉ quy định chung chung sơ sài theo kiểu: “Có đội ngũ vận hành
và lái xe được đào tạo, tập huấn bảo đảm vận hành an toàn các phương tiện, hệ thống, thiết bị” là chưa đủ. Để đánh giá và đảm bảo được chất lượng nguồn nhân
lực thì khơng chỉ đơn giản ở việc quy định “được đào tạo, tập huấn” mà còn phải quy định rõ những yêu cầu về chứng chỉ hành nghề, về kinh nghiệm dành riêng cho đối tượng này. Điều này không chỉ đảm bảo về mặt chất lượng u cầu cơng việc mà cịn là cơ sở vững chắc để truy cứu trách nhiệm khi có hành vi vi phạm do không đáp ứng được yêu cầu, tiêu chuẩn về chuyên môn nghiệp vụ theo quy định.
Về giấy phép, tại khoản 24 Điều 3 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP đưa ra định nghĩa: “Giấy phép xử lý CTNH là giấy phép cấp cho chủ xử lý CTNH để thực hiện
dịch vụ xử lý, tái chế, đồng xử lý, thu hồi năng lượng từ CTNH (có thể bao gồm hoạt động vận chuyển, trung chuyển, lưu giữ, sơ chế)”. Theo như nội dung diễn đạt
có thể hiểu Giấy phép xử lý CTNH không chỉ cấp cho các hoạt động nằm ở cơng đoạn cuối của q trình quản lý CTNH như “xử lý, tái chế, đồng xử lý, thu hồi năng
lượng” mà cịn có thể cấp cho những hoạt động nằm ở cơng đoạn đầu của q trình
quản lý CTNH như “vận chuyển, trung chuyển, lưu giữ, sơ chế”. Tuy nhiên, xét về góc độ từ ngữ, việc dùng từ “xử lý” để đặt tên cho giấy phép là chưa phù hợp, không tạo được sự thống nhất giữa tên gọi với nội hàm khái niệm, theo như quy định thì nội hàm khái niệm được hiểu là cả một quá trình quản lý CTNH bao gồm nhiều hoạt động khác nhau nhưng tên giấy phép thì chỉ dùng một từ “xử lý”, điều này làm người đọc nhầm tưởng Giấy phép xử lý CTNH chỉ cấp cho hoạt động xử lý CTNH. Bên cạnh đó, việc dùng thuật ngữ “chủ xử lý CTNH” trong khái niệm cũng khơng phù hợp vì hoạt động quản lý CTNH có thể bao gồm nhiều cơng đoạn khác nhau như thu gom, vận chuyển, xử lý có chủ thể sẽ tham gia một trong số các công đoạn nêu trên hoặc có chủ thể sẽ tham gia tất cả. Chính vì vậy, cách dùng thuật ngữ “chủ xử lý CTNH” có thể dễ tạo ra cách hiểu chỉ có chủ thể có hoạt động xử lý CTNH thì mới phải cấp phép, cịn lại nếu chỉ thực hiện hoạt động thu gom hay vận chuyển thì khơng thuộc đối tượng cần phải có giấy phép. Hơn nữa, theo cách diễn đạt về khái niệm Giấy phép xử lý CTNH được quy định tại khoản 24 Điều 3 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP, hoạt động “thu gom” không được đề cập vào khái niệm, việc khơng đề cập này có thể dẫn đến cách hiểu rằng hoạt động kinh doanh dịch vụ thu gom CTNH khơng cần phải có giấy phép nhưng tại khoản 1 Điều 8 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP quy định: “Việc thu gom, vận chuyển CTNH chỉ được phép thực
thuẫn giữa khái niệm với các quy định chi tiết bên trong. Ngoài ra, liên quan đến giấy phép còn một số bất cập khác như:
Hồ sơ đăng ký cấp giấy phép pháp luật quy định chưa rõ ràng, tại điểm a khoản 1 phụ lục 5.B.1 ban hành kèm theo Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT quy định một trong các loại giấy tờ phải có trong hồ sơ pháp lý là Bản sao Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư hoặc các giấy tờ tương đương. Như vậy, giấy tờ tương đương ở đây là gì, hiện nay pháp luật chưa quy định rõ, điều này tạo ra sự không minh bạch, rõ ràng trong quy định pháp luật, gây khó khăn cho các chủ thể trong việc xác định các loại giấy tờ tương, tạo lỗ hỏng để các chủ thể liên quan có điều kiện để lách luật.
Vấn đề cấp giấy phép vẫn còn bất cập, hiện nay để được cấp phép các chủ thể phải trải qua nhiều công đoạn với một khoảng thời gian chờ đợi khá dài. Đối với trường hợp bình thường sau khi nộp hồ sơ đề nghị cấp phép cũng phải mất 20 ngày để được cơ quan nhà nước xem xét và có văn bản chấp thuận kế hoạch vận hành thử nghiệm xử lý CTNH, mất 6 tháng để vận hành thử nghiệm xử lý CTNH, mất 25 ngày để cơ quan cấp phép kiểm tra thực tế tại cơ sở xử lý CTNH sau khi vận hành, cuối cùng nếu đáp ứng yêu cầu thì mới được cấp giấy phép. Khoảng thời gian trên là đối với trường hợp tất cả các giai đoạn đều bình thường nhưng nếu một trong tất cả các giai đoạn gặp vấn đề thì khoảng thời gian chờ đợi cịn dài hơn. Điều này, phần nào gây khó khăn, cản trở hoạt động cung ứng dịch vụ quản lý CTNH do mất quá nhiều thời gian để được cấp giấy phép trong khi khối lượng CTNH phát sinh ngày càng nhiều, nhu cầu sử dụng dịch vụ quản lý CTNH ngày càng cấp thiết. Vì vậy, pháp luật cần phải có sự điều chỉnh đơn giản hóa về mặt thủ tục nhằm đẩy nhanh tiến độ cấp phép.
Các loại giấy phép liên quan đến hoạt động quản lý CTNH được pháp luật thừa nhận cịn q nhiều. Trước khi Thơng tư số 36/2015/TT-BTNMT có hiệu lực pháp lý, Thông tư số 12/2011/TT-BTNMT đã quy định ban hành nhiều loại giấy phép khác nhau liên quan đến hoạt động quản lý CTNH như giấy phép hành nghề quản lý CTNH, giấy phép hành nghề vận chuyển CTNH, giấy phép hành nghề xử lý, tiêu hủy CTNH.54 Tuy nhiên, khi Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT được ban hành chấm dứt hiệu lực pháp lý của Thông tư số 12/2011/TT-BTNMT nhưng Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT lại tiếp tục thừa nhận giá trị pháp lý của nhiều
54
loại giấy phép được cấp trước đó, điều này dẫn đến hệ quả khơng đảm bảo tính