2.1. Thực trạng pháp luật về kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại
2.1.3. Quy định về hợp đồng dịch vụ quản lý chất thải nguy hại
Theo quy định tại khoản 4 Điều 7 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP: “Trường
hợp không tự tái sử dụng, tái chế, đồng xử lý, xử lý, thu hồi năng lượng từ CTNH tại cơ sở, chủ nguồn thải CTNH phải ký hợp đồng để chuyển giao CTNH với tổ chức, cá nhân có giấy phép phù hợp”. Như vậy, khi chủ nguồn thải CTNH muốn
chuyển giao trách nhiệm quản lý CTNH cho các chủ thể KDDVQLCTNH thì bắt buộc phải thiết lập hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH. Hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH là cơ sở quan trọng để các bên tham gia hợp đồng ràng buộc nhau về quyền,
58 Khoản 1 Điều 12 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP.
59 Thế Khanh, “Lo ngại quản lý chất thải nguy hại”, http://www.baobinhthuan.com.vn/doi-song/lo-ngai-quan- ly-chat-thai-nguy-hai-109183.html, truy cập ngày 20/7/2018.
nghĩa vụ, trách nhiệm khi chuyển giao CTNH, là căn cứ quan trọng để giải quyết tranh chấp và yêu cầu bồi thường thiệt hại khi có tranh chấp và thiệt hại xảy ra trên thực tế. Mặc dù hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH đóng vai trị quan trọng trong hoạt động KDDVQLCTNH, tuy nhiên hiện nay vẫn còn tồn tại một số vấn đề bất cập cần phải hoàn thiện. Cụ thể:
Về chủ thể hợp đồng, hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH được thiết lập bằng văn bản giữa chủ nguồn thải CTNH và chủ cung ứng dịch vụ quản lý CTNH. Chủ nguồn thải CTNH đóng vai trị là một bên của hợp đồng có nhu cầu sử dụng dịch vụ quản lý CTNH, thường thì đây là những chủ thể sản xuất, kinh doanh có phát sinh CTNH nhưng khơng có khả năng tự xử lý hoặc khơng muốn tự xử lý nên sử dụng dịch vụ quản lý CTNH nhằm tiết kiệm chi phí. Bên cịn lại của hợp đồng là chủ thể cung ứng dịch vụ quản lý CTNH, khác với chủ thể sử dụng dịch vụ, chủ thể cung ứng dịch vụ quản lý CTNH đòi hỏi phải đáp ứng nhiều điều kiện khác nhau do pháp luật quy định và phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp phép thì mới được thực hiện cung ứng dịch vụ quản lý CTNH, dịch vụ do chủ thể cung ứng phải phù hợp với nội dung trong giấy phép được cấp, không được sai hoặc vượt quá những phạm vi giấy phép quy định. Bản chất của hoạt động KDDVQLCTNH là một dạng hoạt động kinh doanh nhằm mục đích sinh lời, lợi nhuận tạo ra là động lực để các chủ thể tham gia vào hoạt động cung ứng loại hình dịch vụ này. Khi tham gia xác lập hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH, các bên đều mong muốn đạt được mục đích của mình một cách hiệu quả nhất. Đối với chủ thể KDDVQLCTNH để cung ứng loại hình dịch vụ này địi hỏi phải đầu tư nhiều thời gian, cơng sức, chi phí vì vậy họ sẽ được hưởng các quyền lợi chính đáng trong hoạt động kinh doanh dịch vụ, đồng thời cũng phải thực hiện các nghĩa vụ cần thiết để đảm bảo lợi ích của bên sử dụng dịch vụ. Việc xác định quyền và nghĩa vụ của chủ thể KDDVQLCTNH trong hợp đồng cung ứng dịch vụ quản lý CTNH rất quan trọng. Tuy nhiên, trong Luật BVMT 2014 và các văn bản pháp luật hướng dẫn liên quan chỉ chủ yếu xác lập các quy định pháp lý về trách nhiệm của chủ thể cung ứng dịch vụ quản lý CTNH mà chưa có điều khoản cụ thể nào quy định riêng biệt về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể KDDVQLCTNH. Hiện nay, các quyền và nghĩa vụ cụ thể trong hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH đa phần được các chủ thể tự thỏa thuận với nhau, sự thỏa thuận này chủ yếu dựa vào các quy định của pháp luật dân sự, pháp luật thương mại có liên quan. Vấn đề chưa có quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ của chủ thể KDDVQLCTNH là một bất lợi lớn cho những chủ thể này trong việc bảo vệ quyền
lợi của mình khi xảy ra tranh chấp, điều này dẫn đến hạn chế các doanh nghiệp gia nhập vào hoạt động KDDVQLCTNH vì rủi ro do việc vi phạm hợp đồng lớn, quy định về trách nhiệm nhiều nhưng cơ chế bảo vệ quyền lợi cho họ lại ít. Bên cạnh đó, cịn tạo cơ hội cho một số chủ thể kinh doanh loại hình dịch vụ này lợi dụng để đưa ra các điều khoản quyền lợi cho mình vào hợp đồng nhiều nhưng các nghĩa vụ ràng buộc trách nhiệm thì hầu như rất ít nhắc tới. Điều này rất nguy hiểm, vì trên thực tế, bên cung ứng dịch vụ thường là bên sẽ soạn thảo trước nội dung hợp đồng rồi sau đó mới chuyển sang cho chủ thể sử dụng dịch vụ xem xét, ký kết. Tuy nhiên, vì quyền và nghĩa vụ của chủ thể cung ứng dịch vụ chưa được quy định cụ thể nên các chủ thể sử dụng dịch vụ rất khó để xác định chính xác, hợp lý được các quyền được hưởng, nghĩa vụ phải thực hiện của chủ thể cung ứng dịch vụ và hệ quả là họ thường phải ký những hợp đồng dịch vụ với những nội dung điều khoản bất lợi cho mình mà họ khơng hề hay biết do khơng có hướng dẫn cụ thể. Ở một góc độ nhất định, có thể nói pháp luật khơng quy định rõ quyền và nghĩa vụ của chủ thể KDDVQLCTNH nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các bên được tự do thỏa thuận trong giao dịch thương mại dựa trên các cơ pháp lý được quy định trong BLDS 2015, LTM 2005… Điều này là cần thiết với tinh thần tự do kinh doanh trong các hoạt động kinh tế nhằm mục đích sinh lời. Tuy nhiên, cần phải xác định rằng đối tượng của loại hình dịch vụ này là các hoạt động quản lý CTNH, một hoạt động rất đặc thù, có khả năng ảnh hưởng rất lớn con người và mơi trường. Vì vậy, bên cạnh sự điều chỉnh của Luật chung thì cũng cần thiết phải có sự điều chỉnh cụ thể của pháp luật chuyên ngành về quyền và nghĩa vụ của chủ thể cung ứng dịch vụ quản lý CTNH khi xác lập hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH.
Về hình thức hợp đồng, so với chất thải sinh hoạt60
, hiện nay các văn bản pháp luật chuyên ngành điều chỉnh về hoạt động quản lý CTNH chưa có quy định nào hướng dẫn chi tiết về hình thức hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH, đây là một điểm thiếu sót cần phải khắc phục. Khi khơng quy định hướng dẫn rõ ràng, thống nhất về hình thức sẽ gây khó khăn cho các chủ thể trong việc tiếp cận, xây dựng hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH, tạo sự phức tạp trong công tác kiểm tra, giám sát do các chủ thể giao kết sử dụng nhiều loại mẫu hợp đồng khác nhau. Điển hình như đều là hợp đồng kinh tế về hoạt động thu gom, vận chuyển, xử lý CTNH nhưng
60
Khoản 1 Điều 24 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP quy định: Hợp đồng dịch vụ thu gom, vận chuyển và xử lý chất thải rắn sinh hoạt gồm có các loại hợp đồng: “Hợp đồng dịch vụ thu gom, vận chuyển và xử lý chất thải
rắn sinh hoạt; Hợp đồng dịch vụ thu gom, vận chuyển chất thải rắn sinh hoạt; Hợp đồng dịch vụ xử lý chất thải rắn sinh hoạt.”
hình thức hợp đồng giữa Công ty TNHH Hải Việt và Công ty TNHH MTV Môi trường Đô thị TP.HCM61 khác so với hình thức hợp đồng giữa Cơng ty TNHH Một Thành Viên VPID Hà Nam và Công ty Cổ phần Môi trường Công nghiệp Hà Nội 1062, hoặc hình thức hợp đồng giữa Cơng ty TNHH Sản xuất Thương mại Thái Anh với Công ty TNHH MTV Môi trường Đơ thị TP.HCM63
lại khác so với hình thức hợp đồng giữa Công ty TNHH Nissei Electric Việt Nam với Công ty TNHH Sản xuất Thương mại Dịch vụ Môi trường Việt Xanh.64
Về nội dung hợp đồng, cũng giống như hình thức hiện nay các văn bản pháp luật chuyên ngành điều chỉnh về hoạt động quản lý CTNH cũng chưa có quy định nào hướng dẫn chi tiết về nội dung hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH. Các nội dung được thiết lập trong hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH thường bao gồm các điều khoản mang tính chất thường lệ do pháp luật quy định và các điều khoản do các bên tự thỏa thuận. Đối với việc thiết lập các điều khoản thường lệ trong hợp đồng, các bên cần phải căn cứ vào các quy định pháp luật cụ thể để xác lập. Tuy nhiên, do hiện nay chưa có văn bản pháp luật chuyên biệt điều chỉnh riêng về hoạt động KDDVQLCTNH nên các chủ thể phải phải căn cứ vào nhiều cơ sở pháp lý được quy định trong các văn bản pháp luật khác nhau như BLDS 2015, LTM 2005, Luật BVMT 2014… để xác định, điều này tạo nhiều khó khăn cho các chủ thể trong việc thiết lập các nội dung điều khoản trong hợp đồng. Bên cạnh các điều khoản thường lệ, nội dung hợp đồng cịn có các điều khoản do các bên tự thỏa thuận. Mặc dù về cơ bản các bên được quyền tự do thỏa thuận các nội dung điều khoản liên quan trong hợp đồng nhưng nếu khơng có sự quy định hướng dẫn cụ thể sẽ rất dễ dẫn đến tình trạng các nội dung được thỏa thuận trong hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH khơng đầy đủ, thậm chí thỏa thuận sai quy định pháp luật hoặc cố tình lách luật để trục lợi65. Điều này cũng dễ hiểu vì khi tham gia vào việc xác lập hợp đồng chuyển giao trách nhiệm quản lý CTNH không phải chủ thể nào cũng có đầy đủ trình độ, kiến thức chun môn về loại hợp đồng này. Trên thực tế, sau khi ký kết, hợp đồng sẽ được đăng ký tại cơ quan có thẩm quyền để kiểm tra, xem xét, quản lý66
nhưng 61 Xem ở Phần phụ lục 1. 62 Xem ở Phần phụ lục 2. 63 Xem ở Phần phụ lục 3. 64 Xem ở Phần phụ lục 4. 65
Xem thêm: Anh Thế - Ngọc Hân, “Chủ tịch Bắc Giang ký phạt doanh nghiệp nhận tuồn hơn 16 tấn CTNH”, http://dantri.com.vn/ban-doc/chu-tich-tinh-bac-giang-ky-phat-doanh-nghiep-nhan-tuon-hon-16-tan- chat -thai-nguy-hai-2018022805574535.htm, truy cập ngày 08/06/2018.
66
với tình trạng pháp luật khơng quy định hướng dẫn rõ ràng, cụ thể về những nội dung cơ bản cần phải có trong hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH dẫn đến có những trường hợp cán bộ chuyên mơn khơng có đủ cơ sở pháp lý để xem xét tính đúng và đủ đối với loại hợp đồng này. Hơn nữa, đối tượng của hợp đồng là CTNH, một loại chất thải có khả năng gây ra tác động tiêu cực cao cho mơi trường và con người vì vậy địi hỏi độ chi tiết, cụ thể, rõ ràng về các điều khoản thỏa thuận trong hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH phải cao hơn nhiều so với các loại chất thải thông thường khác.
Về vấn đề đăng ký hợp đồng pháp luật quy định cũng chưa rõ ràng, thống nhất. Theo khoản 2 Điều 13 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP, khoản 1 Điều 10 Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT quy định Bộ TN&MT thông qua Tổng cục Môi trường thực hiện trách nhiệm quản lý hợp đồng liên quan đến chủ thể có Giấy phép xử lý CTNH hoặc Giấy phép quản lý CTNH do Bộ TN&MT cấp. Còn theo khoản 1 Điều 14 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP, khoản 2 Điều 11 Thông tư số 36/2015/TT- BTNMT quy định Sở TN&MT thực hiện trách nhiệm quản lý hợp đồng của các chủ nguồn thải CTNH trong phạm vi địa phương mình (kể cả chủ nguồn thải được miễn thủ tục đăng ký chủ nguồn thải CTNH) hoặc hợp đồng có liên quan đến các tổ chức, cá nhân có Giấy phép quản lý CTNH do tỉnh cấp. Theo tinh thần tại các quy định nêu trên có thể hiểu rằng các chủ thể sau khi ký hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH phải thực hiện đăng ký hợp đồng này tại các cơ quan quản lý nêu trên. Tuy nhiên, tại khoản 4 Điều 7, khoản 1 Điều 12 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP quy định về trách nhiệm của chủ nguồn thải CTNH và chủ xử lý CTNH chỉ mới dừng lại ở việc quy định phải thành lập hợp đồng bằng văn bản khi chuyển giao hoặc tiếp nhận trách nhiệm quản lý CTNH, nhưng có phải đăng ký hợp đồng cho các cơ quan quản lý nhà nước hay khơng thì chưa quy định cụ thể. Điều này vừa chưa thống nhất với quy định về trách nhiệm của các cơ quan quản lý vừa dễ dẫn đến tình trạng “quên” đăng ký hoặc đùn đẩy, tranh chấp lẫn nhau giữa chủ nguồn thải CTNH và chủ thể KDDVQLCTNH trong việc thực hiện trách nhiệm đăng ký hợp đồng. Hơn nữa, việc quy định cả Bộ TN&MT và Sở TN&MT đều có trách nhiệm tiếp nhận đăng ký hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH của các chủ thể có liên quan như hiện nay là không cần thiết, khơng đảm bảo tính thống nhất.
Ngồi ra, vấn đề chuyển giao trách nhiệm quản lý CTNH giữa chủ nguồn thải CTNH và chủ thể cung ứng dịch vụ quản lý CTNH còn nhiều phức tạp, một số yêu cầu đặt ra khi nhận chuyển giao trách nhiệm quản lý CTNH không phù hợp với
các chủ thể cung ứng dịch vụ có quy mơ vừa và nhỏ. Theo Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT, khi nhận chuyển giao trách nhiệm quản lý CTNH, chủ thể tiếp nhận trách nhiệm quản lý CTNH phải lập sổ giao nhận CTNH để theo dõi tên, số lượng, mã CTNH, thời gian, đơn vị chuyển giao hoặc tiếp nhận CTNH với cơ sở xử lý CTNH của mình, bảo đảm khớp với chứng từ CTNH; lập nhật ký vận hành các hệ thống, phương tiện, thiết bị cho việc xử lý CTNH; lập sổ theo dõi số lượng, chất lượng, nguồn tiêu thụ của các sản phẩm tái chế hoặc thu hồi từ CTNH; lập hồ sơ trực tuyến theo dõi hành trình phương tiện vận chuyển bằng GPS và cung cấp quyền truy cập cho cơ quan cấp phép; lập cơ sở dữ liệu quan trắc tự động liên tục (nếu có). Khi có nhu cầu liên kết vận chuyển CTNH phải gửi văn bản đề nghị kèm theo hợp đồng đến Tổng cục Môi trường để được xem xét, chấp thuận trước khi thực hiện, trường hợp chấm dứt, thay đổi, bổ sung hoặc gia hạn hợp đồng liên kết vận chuyển phải có văn bản gửi Tổng cục Mơi trường để xem xét. Áp dụng việc kê khai chứng từ CTNH và báo cáo quản lý CTNH trực tuyến trên hệ thống thông tin của Tổng cục Môi trường hoặc thông qua thư điện tử khi có yêu cầu bằng văn bản của Tổng cục Môi trường. Lưu trữ với thời hạn 05 (năm) năm tất cả các liên chứng từ CTNH đã sử dụng, báo cáo quản lý CTNH và các hồ sơ, tài liệu liên quan…67 Các yêu cầu trên là quá nhiều, điều này phù hợp với các chủ thể cung ứng dịch vụ có quy mơ lớn với khối lượng CTNH phải xử lý nhiều nhưng ngược lại sẽ gây khó khăn, cản trở cho các chủ thể vừa và nhỏ khi muốn cung ứng dịch vụ này. Điều này làm hạn chế sự tham gia của các chủ thể vào hoạt động cung ứng dịch vụ quản lý CTNH, trong khi nhu cầu xã hội ngày càng cao.