1.3 Những quy định của pháp luật Việt Nam về xử lý kỉ luật công chức
1.3.3 Nguyên tắc xử lý kỉ luật
Theo nghĩa chung nhất, “nguyên tắc” được hiểu là những điều cơ bản nhất thiết phải tuân theo trong một loạt các việc làm. Mỗi ngành khoa học, mỗi lĩnh vực hoạt động cụ thể đề cập vấn đề nguyên tắc theo các góc độ riêng. Trong khoa học pháp lý, các nguyên tắc quản lý nhà nước được xác định là những tư tưởng chủ đạo bắt nguồn từ cơ sở khoa học của hoạt động quản lý, được quy định trong pháp luật, làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước.
Xem xét một cách cụ thể, ở góc độ của luật hành chính, nguyên tắc trong quản lý nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật hành chính có nội dung là những tư tưởng chủ đạo làm cơ sở để tổ chức thực hiện hoạt động quản lý nhà nước25. Vì thế, những ngun tắc xử lý kỉ luật cơng chức chính là những tư tưởng nền tảng chỉ đạo mà khi thực hiện công tác xử lý kỉ luật cần tuân thủ. Theo đó, các nguyên tắc xử lý kỉ luật công chức bao gồm:
Nguyên tắc thứ nhất: Khách quan, công bằng; nghiêm minh, đúng pháp luật.
Như đã trình bày, việc xử lý kỉ luật cơng chức được thực hiện theo thủ tục hành chính. Điều đó có nghĩa đây là một cơ chế kín, chỉ mang tính nội bộ trong phạm vi cơ quan, đơn vị, tổ chức. Hệ quả là thủ tục này khó giám sát và rất dễ xảy ra tiêu cực trong
24 Cao Vũ Minh - Nguyễn Thị Thiện Trí, Một số vấn đề về trách nhiệm kỉ luật của viên chức, Tạp chí Khoa học pháp lý số 6, tháng 12, năm 2013.
25 Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Cơng an nhân dân, Hà Nội, tr. 75, 76.
quá trình xử lý kỉ luật. Từ đó, dẫn đến giảm tính hiệu quả và hiệu suất răn đe đối với cơng chức nói chung, người vi phạm kỉ luật nói riêng. Do đó địi hỏi phải có một nguyên tắc đảm bảo cho sự đồng bộ và nghiêm minh trong quá trình xử lý kỉ luật.
Có thể nói đây là nguyên tắc quan trọng hàng đầu trong xử lý kỉ luật, chỉ khi thực hiện tốt nguyên tắc này thì mới đảm bảo được mục đích mà chế định xử lý kỉ luật cơng chức đặt ra. Ngun tắc này địi hỏi việc xử lý kỉ luật là phải dựa trên những sai phạm thực tế, phải cơng tâm, chính xác trong việc đánh giá hành vi vi phạm cũng như áp dụng hình thức kỉ luật. Trong quá trình xử lý kỉ luật thì cùng một hành vi vi phạm, cùng tính chất, mức độ như nhau thì phải áp dụng hình thức xử lý như nhau, tránh tình trạng châm chước, co giãn với người này nhưng lại xít xao, nghiêm khắc với người kia26.Việc xử phạt kỉ luật cũng như khen thưởng phải đúng người, đúng tội, không phụ thuộc vào thân sơ hay gốc gác. Tồn bộ q trình xử lý kỉ luật phải đúng pháp luật: đúng thẩm quyền, hình thức, mức độ xử lý, thủ tục áp dụng, cũng như các vấn đề khác có liên quan. Từ lúc phát hiện hành vi vi phạm cho đến khi xử lý phải tuyệt đối thực hiện theo những quy định của pháp luật hiện hành, khơng thể xử lý một cách cảm tính, duy ý chí. Có thể nói, đây là một ngun tắc chỉ đạo xuyên suốt quá trình xem xét xử lý kỉ luật đối với công chức.
Nguyên tắc thứ hai: Mỗi hành vi vi phạm pháp luật chỉ bị xử lý một hình thức kỉ luật. Nếu cơng chức có nhiều hành vi vi phạm pháp luật thì bị xử lý kỉ luật về từng hành vi vi phạm và chịu hình thức kỉ luật nặng hơn một mức so với hình thức kỉ luật áp dụng đối với hành vi vi phạm nặng nhất, trừ trường hợp có hành vi vi phạm phải xử lý kỉ luật bằng hình thức buộc thơi việc.
Luật Cán bộ, cơng chức năm 2008 không quy định về nguyên tắc xử lý kỉ luật. Do đó, nguyên tắc này là sự kế thừa các quy định tại Nghị định số 35/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 17/3/2005 về xử lý kỉ luật cán bộ, công chức. Trước đây, Khoản 4 Điều 5 Nghị định số 35/2005/NĐ-CP quy định “Mỗi hành vi vi phạm chỉ bị xử lý một hình thức kỉ luật. Nếu cán bộ, cơng chức có nhiều hành vi vi phạm thì bị xử lý kỉ luật về từng hành vi và chịu hình thức kỉ luật cao hơn một mức”. Một câu hỏi đặt ra là “nếu cơng chức có nhiều hành vi vi phạm kỉ luật mà một trong các hành vi vi phạm có hình thức kỉ luật nặng nhất là buộc thơi việc thì cơng chức sẽ gánh chịu hình thức kỷ luật cao hơn một mức nữa hay không?”. Rõ ràng, trong trường hợp này nhà làm luật đã không dự liệu
được tình huống kể trên. Khắc phục khuyết điểm kể trên, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP
26 Tô Tử Hạ (2001), Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, cơng chức hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 140.
ra đời về cơ bản vẫn kế thừa nguyên tắc trên nhưng bổ sung thêm việc quy định ngoại lệ là “trừ trường hợp có hành vi vi phạm phải xử lý kỉ luật bằng hình thức buộc thơi việc”. Đây là một bổ sung nhỏ nhưng rất quan trọng, khơng chỉ đáp ứng tính chính xác trong quy trình lập pháp mà cịn đảm bảo được tính tồn diện cho pháp luật xử lý kỉ luật.
Về nội dung, nguyên tắc này đã đặt ra cách thức xác định hình thức kỉ luật khi cơng chức có hành vi vi phạm. Theo đó, mỗi hành vi vi phạm pháp luật chỉ bị xử lý một hình thức kỉ luật. Quy định này đảm bảo tính cơng bằng trong việc xử lý kỉ luật, tránh sự tùy tiện, quan liêu của người có thẩm quyền khi quyết định và áp dụng hình thức xử lý kỉ luật. Khi cơng chức có hành vi vi phạm kỉ luật thì hành vi nào sẽ tương ứng với mức độ kỉ luật đó. Mỗi một hành vi chỉ bị xử lý bằng một hình thức kỉ luật duy nhất, tránh tình trạng một hành vi mà bị xử lý bằng hai hay nhiều hình thức kỉ luật, hoặc với nguời này thì áp dụng một hình thức nhưng với người khác lại áp dụng nhiều hình thức xử lý kỉ luật.
So với xử lý kỉ luật trong Luật Lao động hiện hành đối với người lao động làm cơng ăn lương thì ngun tắc này cũng có nhiều nét tương tự. Cụ thể, theo Khoản 2, Điều 123 Bộ luật Lao động năm 2012 thì: “Khơng được áp dụng nhiều hình thức xử lý kỉ luật
lao động đối với một hành vi vi phạm kỉ luật lao động”. Tuy nhiên, trong vấn đề xử ký kỉ
luật cơng chức thì có điểm khác biệt là theo ngun tắc trên thì “nếu cơng chức có nhiều
hành vi vi phạm pháp luật thì bị xử lý kỉ luật về từng hành vi vi phạm và chịu hình thức kỉ luật nặng hơn một mức so với hình thức kỉ luật áp dụng đối với hành vi vi phạm nặng nhất, trừ trường hợp có hành vi vi phạm phải xử lý kỉ luật bằng hình thức buộc thơi việc”. Trong khi đó, theo Khoản 3 Điều 123 Bộ luật Lao động năm 2012 thì: “Khi một người lao động đồng thời có nhiều hành vi vi phạm kỉ luật lao động thì chỉ áp dụng hình thức kỉ luật cao nhất tương ứng với hành vi vi phạm nặng nhất”. Sở dĩ có sự khác nhau
như vậy vì cơng chức là những người được xem như “đầy tớ” của nhân dân, tiên phong trong mọi công việc, lấy phục vụ nhân dân làm tiêu chí hàng đầu. Do đó, hành vi vi phạm pháp luật của công chức không chỉ phải chịu trách nhiệm với cơ quan, đơn vị của mình mà cịn phải chịu trách nhiệm trước nhà nước, trước nhân dân. Trong khi đó, hành vi vi phạm kỉ luật người lao động làm công ăn lương chủ yếu chỉ gây hậu quả đối với doanh nghiệp nơi họ làm việc mà ít tác động trực tiếp đến nhà nước, đến nhân dân. Chính nguyên tắc này sẽ tạo nên tính nghiêm khắc trong quy trình xử lý kỉ luật, đồng thời cũng khẳng định tính trách nhiệm của cơng chức trong thực thi cơng vụ.
Nguyên tắc thứ 3: Trường hợp công chức tiếp tục có hành vi vi phạm pháp luật trong thời gian đang thi hành quyết định kỉ luật thì bị áp dụng hình thức kỉ luật như sau:
- Nếu có hành vi vi phạm pháp luật bị xử lý kỉ luật ở hình thức nhẹ hơn hoặc bằng so với hình thức kỉ luật đang thi hành thì áp dụng hình thức kỉ luật nặng hơn một mức so với hình thức kỉ luật đang thi hành;
- Nếu có hành vi vi phạm pháp luật bị xử lý kỉ luật ở hình thức nặng hơn so với hình thức kỉ luật đang thi hành thì áp dụng hình thức kỉ luật nặng hơn một mức so với hình thức kỉ luật áp dụng đối với hành vi vi phạm pháp luật mới.
- Quyết định kỉ luật đang thi hành chấm dứt hiệu lực kể từ thời điểm quyết định kỉ luật đối với hành vi vi phạm pháp luật mới có hiệu lực.
So với Nghị định số 35/2005/NĐ-CP, nguyên tắc này mới được ghi nhận trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP. Trước đây khi Nghị định số 35/2005/NĐ-CP đã không dự liệu được trường hợp một công chức khi đang bị kỉ luật mà tiếp tục có hành vi vi phạm kỉ luật thì phải giải quyết như thế nào. Đây là một thiếu sót lớn bởi lẽ trường hợp một công chức tiếp tục vi phạm pháp luật trong khi đang bị xử lý kỉ luật thì cần có cách thức xử lý nghiêm khắc hơn, nếu vẫn xử lý như những trường hợp khác thì rõ ràng chưa phù hợp, chưa cơng bằng. Do đó việc đưa thêm quy định này trở thành nguyên tắc trong xử lý kỉ luật là khá hợp lý, khắc phục được thiếu sót trước đây góp phần đảm bảo tính tồn diện của pháp luật.
Nguyên tắc thứ tư: Thái độ tiếp thu, sửa chữa và chủ động khắc phục hậu quả của cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật là yếu tố xem xét tăng nặng hoặc giảm nhẹ khi áp dụng hình thức kỉ luật.
Như đã đề cập, mục đích quan trọng của xử lý kỉ luật cơng chức là nhằm giáo dục, răn đe người vi phạm, hơn nữa pháp luật tuy nghiêm khắc nhưng cũng mang tính nhân đạo cao. Do đó, một khi người vi phạm đã có thái độ tiếp thu, sữa chữa cũng như khắc phục hậu quả do hành vi của mình gây ra thì cần phải được xem xét giảm nhẹ trách nhiệm. Ngược lại khi người vi phạm khơng biết hối cãi, ngoan cố thì việc xem xét tăng nặng khi áp dụng hình thức kỉ luật là cần thiết để đảm bảo hiệu quả răn đe, trừng trị của pháp luật. Việc đặt ra nguyên tắc này sẽ góp phần khuyến khích người vi phạm có thái độ hối cải, tiếp thu và sữa chữa sai phạm của mình, nâng cao hiệu quả xử lý kỉ luật.
Nguyên tắc thứ năm: Thời gian chưa xem xét xử lý kỉ luật đối với công chức trong các trường hợp quy định tại Điều 4 Nghị định này khơng tính vào thời hạn xử lý kỉ luật.
Đây cũng là một nguyên tắc mới được ghi nhận trong Nghị định số 34/2011/NĐ- CP, theo đó những trường hợp như “đang trong thời gian nghỉ hàng năm, nghỉ theo chế
độ, nghỉ việc riêng được người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cho phép”; “đang trong thời gian điều trị có xác nhận của cơ quan y tế có thẩm quyền”; “cơng chức nữ
đang trong thời gian mang thai, nghỉ thai sản, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi”; “đang bị tạm giữ, tạm giam chờ kết luận của cơ quan có thẩm quyền điều tra, truy tố, xét xử về hành vi vi phạm pháp luật” thì thời gian này sẽ khơng được tính vào thời hạn xử lý kỉ luật. Trước đây, Nghị định số 35/2005/NĐ-CP cũng có ghi nhận nội dung này, nhưng đây không được xem là một nguyên tắc xử lý kỉ luật mà được ghi nhận thành một điều luật riêng27. Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ghi nhận và đề cao thành nguyên tắc đã góp phần khẳng định tính khách quan, cơng bằng; nghiêm minh trong xử lý kỉ luật cơng chức.
Ngồi ra, Nghị định số 35/2005/NĐ-CP cũng không quy định bao quát hết các trường hợp chưa xem xét trách nhiệm kỉ luật. Nghị định số 35/2005/NĐ-CP chỉ cho phép chưa xem xét trách nhiệm kỉ luật trong trường hợp “công chức nữ nghỉ thai sản” chứ
không cho phép hoãn xem xét trách nhiệm kỉ luật trong trường hợp “mang thai, đang
nuôi con dưới 12 tháng tuổi”. Khắc phục nhược điểm này, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP
quy định chưa xem xét trách nhiệm kỉ luật trong trường hợp trong cả trường hợp “ mang
thai, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi”.
Quy định mới trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP thể hiện tính nhân đạo của pháp luật vì đã đạt được mục đích bảo vệ phụ nữ, trẻ em, giúp đỡ bà mẹ thực hiện tốt chức năng cao quý của mình. Thật vậy, khi người phụ nữ - công chức nữ rơi vào các trường hợp đặc biệt như mang thai, ni con dưới 12 tháng tuổi thì họ cần có sự động viên, hỗ trợ từ mọi cá nhân, tổ chức. Sự động viên, hỗ trợ từ mọi cá nhân, tổ chức là động lực quan trọng giúp cho viên chức nữ vượt qua những khó khăn về vật chất lẫn tinh thần. Quy định này hướng đến mục đích tránh cho viên chức nữ mang thai hoặc nuôi con dưới 12 tháng tuổi khỏi những lo lắng, suy nghĩ tiêu cực. Trong thời gian người phụ nữ mang thai, nếu xử lý kỉ luật thì sẽ gây tác động lớn về mặt tâm lý theo chiều hướng xấu đối với họ. Điều này chắc chắn sẽ ảnh hưởng không tốt đến thai nhi. Trong thời gian thai sản, ni con dưới 12 tháng tuổi thì cuộc sống về cả vật chất lẫn tinh thần sẽ có nhiều khó khăn. Nếu xử lý kỉ luật họ sẽ ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của họ và chất lượng ni dạy, chăm sóc con. Với tinh thần nhân văn đó nên nhà làm luật quyết định tạm thời “hỗn” xem xét kỉ luật để cơng chức nữ đó có điều kiện vượt qua thời kỳ khó khăn và chuẩn bị tốt hơn về thể chất, tâm lý, trước khi tham gia cuộc họp kỉ luật.
27 Khoản 6, Điều 9 Nghị định số 35/2005/NĐ-CP quy định: “Thời gian tạm thời chưa xem xét kỉ luật đối với các
trường hợp quy định tại Điều 3 Nghị định này khơng tính vào thời hiệu xem xét xử lý kỉ luật. Thời hiệu xem xét xử lý kỉ luật đối với các trường hợp quy định tại Điều 3 Nghị định này được tính từ ngày cán bộ, cơng chức đi làm trở lại bình thường”.
Nguyên tắc thứ sáu: Khơng áp dụng hình thức xử phạt hành chính thay cho hình thức kỉ luật.
Như đã trình bày, trách nhiệm kỉ luật có thể áp dụng đồng thời với các dạng trách nhiệm pháp lý khác như trách nhiệm hành chính. Do đó, nếu hành vi vi phạm kỉ luật đồng thời là vi phạm hành chính thì cơng chức ngồi việc gánh chịu chế tài hành chính thì cịn phải gánh chịu chế tài kỉ luật. Do đó, tuyệt đối khơng được sử dụng hình thức xử phạt hành chính để thay thế cho hình thức kỉ luật. Nói cách khác là trong trường hợp này khơng thể chỉ xử phạt hành chính mà khơng xử lý kỉ luật. Nguyên tắc này nhằm loại trừ những trường hợp cố ý dùng hình thức xử phạt hành chính ví dụ như hình thức phạt tiền để thay thế cho các hình thức kỉ luật. Điều này làm giảm hiệu quả của việc xử lý kỉ luật.
Nguyên tắc thứ bảy: Cấm mọi hành vi xâm phạm thân thể, danh dự, nhân phẩm của cơng chức trong q trình xử lý kỉ luật.