2.3 Nguyên nhân của những hạn chế trong xử lý kỉ luật công chức
2.3.2 Nguyên nhân khách quan
Xử lý kỉ luật công chức là một trong những biện pháp quan trọng nhằm góp phần phát triển và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức nhà nước. Để đạt được mục tiêu đó thì phải ra sức nâng cao hiệu quả xử lý kỉ luật công chức và một trong những đòi hỏi cấp thiết nhằm thực hiện mục tiêu này là phải có một hệ thống pháp luật thật bao quát và hoàn thiện.
58 Vụ Theo dõi cơng tác phịng, chống tham nhũng (Vụ V), Báo cáo số 981 ngày 2/10/2013 gửi Ban Nội chính Trung ương.
Trong thời gian qua, các quy định của pháp luật về xử lý kỉ luật công chức đã không ngừng được phát triển và hoàn thiện. Với sự ra đời của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Nghị định số 34/2011/NĐ-CP của Chính phủ ngày 17/5/2011 về xử lý kỉ luật cơng chức thì hệ thống các quy định pháp luật về cơng chức nói chung và xử lý kỉ luật cơng chức nói riêng đã được hồn thiện một bước, góp phần xử lý nghiêm minh, kịp thời các hành vi vi phạm. Từ đó đảm bảo việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức ngày càng trong sạch, vững mạnh. Tuy nhiên, qua thực tiễn triển khai thực hiện, công tác xử lý kỉ luật cơng chức vẫn cịn nhiều bất cập, điều này một phần xuất phát từ những quy định pháp luật còn nhiều vướng mắc, đặc biệt một số quy định trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP còn chưa hồn thiện đã tạo ra nhiều khó khăn trong q trình xử lý kỉ luật.
Thứ nhất, về tính hợp pháp của Nghị định số: 34/2011/NĐ-CP. Theo quy định tại
Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì Nghị định do Chính phủ ban hành bao gồm các loại sau đây: loại thứ nhất dùng để hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Loại thứ hai dùng để quy định các biện pháp cụ thể nhằm thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, quốc phịng, an ninh…; quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Loại thứ ba không nhằm hướng dẫn thi hành bất kì văn bản luật hay pháp lệnh nào mà nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh nhưng chưa có luật hay pháp lệnh điều chỉnh. Như vậy, một văn bản hướng dẫn chi tiết không thể quy định những nội dung trái hoặc khác với văn bản gốc mà nó hướng dẫn. Tuy nhiên, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP của Chính phủ ra đời là nhằm hướng dẫn cụ thể các quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 nhưng lại có những quy định mang tính “mới” so với Luật Cán bộ, cơng chức năm 2008. Cụ thể, theo Điều 77 Luật Cán bộ, cơng chức năm 2008 thì những trường hợp được miễn trách nhiệm kỉ luật đối với cán bộ, công chức là khi phải chấp hành quyết định trái pháp luật của cấp trên nhưng đã báo cáo người ra quyết định trước khi thi hành; do bất khả kháng theo quy định của pháp luật. Để hướng dẫn cho nội dung này, tại
Điều 5 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định các trường hợp được miễn trách nhiệm kỉ luật là khi được cơ quan có thẩm quyền xác nhận tình trạng mất năng lực hành vi dân sự
khi vi phạm pháp luật; khi phải chấp hành quyết định của cấp trên theo quy định tại khoản 5 Điều 9 Luật Cán bộ, cơng chức; khi được cấp có thẩm quyền xác nhận tình vi phạm pháp luật trong tình thế bất khả kháng khi thi hành cơng vụ. Có thể nhận thấy,
khoản 2 và khoản 3 của Điều 5 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP là nhằm hướng dẫn cho khoản 1 và khoản 2 Điều 77 Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Vấn đề đặt ra là khoản 1 của Nghị định số 34/2011/NĐ-CP là nhằm hướng dẫn cho điều khoản nào vì trong Luật Cán bộ, cơng chức năm 2008 khơng hề có quy định nào nhắc đến việc miễn trách nhiệm kỉ luật trong trường hợp cơng chức được cơ quan có thẩm quyền xác nhận tình trạng mất năng lực hành vi dân sự khi vi phạm pháp luật. Như vậy, điều khoản này trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP không phải quy định chi tiết mà là một bổ sung điều khoản hồn tồn mới so với Luật Cán bộ, cơng chức năm 2008.
Ngồi ra, trong Luật Cán bộ, cơng chức năm 2008 cũng đã xác định cụ thể những trường hợp mà Quốc hội cho phép Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, cụ thể tại chương IX về khen thưởng và xử lý vi phạm thì Chính phủ chỉ có thẩm quyền ban hành nghị định để hướng dẫn chi tiết hai điều luật là Điều 7659 và Điều 7960, còn tại Điều 77 về các trường hợp được miễn trách nhiệm kỉ luật thì khơng thuộc thẩm quyền ban hành nghị định để hướng dẫn thi hành cho luật của Chính phủ. Do đó, việc bổ sung thêm điều khoản để được miễn trách nhiệm kỉ luật khi có xác nhận của cơ quan có thẩm quyền về tình trạng mất năng lực hành vi dân sự khi vi phạm pháp luật tuy hợp lý nhưng không đảm bảo tính hợp pháp, ít nhiều vi phạm quy định của Luật Ban hành văn bản pháp luật năm 2008 cũng như trái với các quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 200861
.
Thứ hai, về vấn đề quy định thời hạn, thời hiệu xử lý kỉ luật cơng chức. Như đã trình bày, việc quy định thời hiệu xử lý kỉ luật đối với cơng chức có một ý nghĩa quan trọng. Một mặt buộc các cơ quan nhà nước có nghĩa vụ thường xuyên thực hiện các biện pháp cần thiết (như kiểm tra, thanh tra, giám sát) để đấu tranh, phát hiện kịp thời các vi phạm kỉ luật ngay từ khi chúng mới phát sinh, từ đó, góp phần hạn chế đến mức thấp nhất các thiệt hại do vi phạm kỉ luật gây ra. Trong trường hợp cơ quan, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền quản lý, sử dụng công chức không phát hiện kịp thời các hành vi vi phạm kỉ luật xảy ra thì cơ quan, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền quản lý cơng chức đó phải chịu trách nhiệm, đồng thời đảm bảo cho cơng chức được giải phóng khỏi trách nhiệm kỉ luật khi thời hiệu xử lý kỉ luật đã hết. Xuất phát từ những lý do trên mà đòi hỏi những quy
59 Khoản 2 Điều 76 Luật Cán bộ, cơng chức năm 2008 quy định “Chính phủ quy định cụ thể khoản này”.
60 Khoản 4 Điều 79 Luật Cán bộ, cơng chức năm 2008 quy định “Chính phủ quy định việc áp dụng các hình thức kỉ luật, trình tự, thủ tục và thẩm quyền xử lý kỉ luật đối với công chức”.
61 Cao Vũ Minh - Nguyễn Thị Thiện Trí, Một số bất cập của pháp luật về xử lý kỉ luật cơng chức, Tạp chí Luật học số 11, năm 2012, tr. 22.
định về thời hiệu và thời hạn phải chính xác và hợp lý. Tuy nhiên, xoay quanh vấn đề thời hiệu, thời hạn xử lý kỉ luật vẫn còn một vài vướng mắc.
Cụ thể, theo quy định tại khoản 1 Điều 6 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định: “Thời hiệu xử lý kỉ luật là 24 tháng, kể từ thời điểm cơng chức có hành vi vi phạm pháp
luật cho đến thời điểm người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền ra thông báo bằng văn bản về việc xem xét xử lý kỉ luật”. Như vậy thời hiệu sẽ bắt đầu tính từ khi
cơng chức “có hành vi vi phạm”, tuy nhiên, với quy định như vậy rất khó xác định thời hiệu, bởi nhiều hành vi vi phạm xảy ra với độ ẩn cao, khơng liên tục, do đó khi phát hiện được hành vi thì để xác định lại thời điểm hành vi được thực hiện có thể gặp khó khăn, nhiều trường hợp đã qua 24 tháng.
Trên thực tế có rất nhiều hành vi vi phạm kỉ luật phức tạp và nghiêm trọng, do đó, việc xem xét, xử lý không hề đơn giản. Điển hình như đối với tội phạm tham nhũng, trả lời chất vấn đại biểu Quốc hội về nguyên nhân vì sao số vụ tham nhũng bị phát hiện vẫn cịn ít so với thực trạng, Tổng Thanh tra Chính phủ Huỳnh Phong Tranh đã nói: “Đối
tượng tham nhũng thường là những người có chức vụ, quyền hạn, trình độ, có khả năng che giấu hành vi vi phạm. Nhiều trường hợp để chứng minh động cơ vụ lợi trong việc cố ý làm trái, thiếu trách nhiệm cịn khó khăn”62. Như vậy, với quy định “thời hiệu xử lý kỉ luật là 24 tháng, kể từ thời điểm có hành vi vi phạm” tuy có ưu điểm là tăng trách nhiệm
của người có thẩm quyền trong việc phát hiện vi phạm nhưng đồng thời dẫn đến tình trạng đối với những hành vi phức tạp, thủ đoạn che giấu cao thì khi phát hiện ra có hành vi vi phạm thì có thể đã hết thời hiệu rồi. Do đó, trước diễn biến tình hình vi phạm pháp luật ngày càng tinh vi, quy định này có thể dẫn đến nhiều trường hợp khơng thể xử lý vì khi phát hiện đã vượt quá thời hạn 24 tháng.
Ngồi ra, như đã trình bày thì vi phạm kỉ luật không phải chỉ là những vi phạm đối với Luật Cán bộ, công chức năm 2008 mà cịn có những vi phạm pháp luật khác kể cả về hình sự. Do đó, trong những trường hợp cơng chức vi phạm pháp luật mà đồng thời vừa bị xử lý kỉ luật vừa bị xử lý về hình sự thì khoảng thời gian 24 tháng này lại tỏ ra khơng hợp lý. Thử xem xét một ví dụ như khi một cơng chức thực hiện một tội phạm (loại tội ít nghiêm trọng), theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 22 Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) thì thời hạn truy cứu trách nhiệm trong trường hợp này là 5 năm
62 Phát biểu giải trình của Tổng Thanh tra Chính phủ Huỳnh Phong Tranh trước Ủy ban Tư pháp của Quốc hội ngày 18/7/2013. Xem thêm Báo Thanh niên, Giải trình về chống tham nhũng: Khó phát hiện vì người tham nhũng... có chức vụ, ngày 19/7/2013.
kể từ ngày tội phạm được thực hiện. Như vậy, giả sử đến năm thứ tư kể từ ngày tội phạm được thực hiện thì cơ quan có thẩm quyền phát hiện tội phạm. Cũng vào thời điểm này thì cơ quan quản lý, sử dụng công chức cũng mới biết hành vi vi phạm. Sau q trình điều tra, xét xử tịa án đã tuyên bản án có hiệu lực đối với người này với hình phạt là ba năm tù (khơng được hưởng án treo). Trong trường hợp này, cơng chức có bị áp dụng hình thức kỉ luật buộc thơi việc hay khơng? Xoay quanh vấn đề này có hai quan điểm như sau:
Quan điểm thứ nhất: Theo Khoản 1, Điều 80 Luật Cán bộ, công chức năm 2008
quy định: “Thời hiệu xử lý kỉ luật là thời hạn do Luật này quy định mà khi hết thời hạn
đó thì cán bộ, cơng chức có hành vi vi phạm khơng bị xem xét xử lý kỉ luật”. Do đó, nếu
hết thời hiệu xử lý kỉ luật thì cơng chức này sẽ khơng bị xử lý kỉ luật63
.
Quan điểm thứ hai: Theo Khoản 3, Điều 79 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì “Cơng chức bị Tịa án kết án phạt tù mà khơng được hưởng án treo thì đương nhiên bị buộc thôi việc kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật”. Do đó, trong
trường hợp này, cơng chức vẫn bị buộc thơi việc vì đây là trường hợp được tách riêng tại Khoản 3, Điều 79 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 chứ không quy định “gộp chung” trong Điều 80 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 về thời hiệu xử lý kỉ luật. Nói cách khác, đây là trường hợp đương nhiên bị buộc thơi việc mà khơng tính đến thời hiệu xử lý kỉ luật64
.
Theo tác giả, quan điểm thứ hai có phần hợp lý hơn. Các hành vi vi phạm kỉ luật liên quan đến pháp luật hình sự thường có tính chất nguy hiểm và diễn biến phức tạp, bên cạnh đó khơng phải trường hợp nào khi xem xét trách nhiệm hình sự cũng sẽ có bản án của tịa án (trường hợp đình chỉ điều tra, đình chỉ vụ án) dẫn đến kéo dài thời hiệu xử lý kỉ luật. Do đó, theo quan điểm của tác giả, để đảm bảo việc xử lý kỉ luật đúng đắn và khơng bỏ sót thì việc nghiên cứu thời hiệu xử lý kỉ luật trong mối tương quan với thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự là cần thiết. Hiện nay, trong Luật Cán bộ, công chức năm 2008 cũng như trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP không quy định hành vi vi phạm kỉ luật có dấu hiệu tội phạm đã bị khởi tố, truy tố hoặc đã có quyết định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự nhưng sau đó có quyết định đình chỉ điều tra hoặc đình chỉ vụ
63 Bùi Thị Đào, Một số vấn đề về kỷ luật cán bộ, cơng chức, Tạp chí Luật học số 6, tháng 6, năm 2010.
64 Lương Thanh Cường, Các quy định về xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức trong Luật Cán bộ, cơng chức, Tạp chí Quản lý nhà nước số 165, tháng 10, năm 2009.
án thì thời gian này sẽ giải quyết như thế nào, có tính vào thời hiệu hay khơng nên sẽ gây ra khó khăn trong cách hiểu cũng như cách áp dụng pháp luật65.
Bên cạnh đó, về vấn đề thời hạn xử lý kỉ luật, theo quy định tại khoản 1 Điều 7 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP thì thời hạn xử lý kỉ luật tối đa là 2 tháng, kể từ ngày phát
hiện cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật cho đến ngày cơ quan, đơn vị, tổ chức có thẩm quyền ra quyết định xử lý kỉ luật. Với quy định này, thời hạn xử lý kỉ luật đã được
rút ngắn so với những quy định trước đây nhằm đáp ứng yêu cầu nhanh chóng, kịp thời của việc xử lý kỉ luật. Có thể thấy với việc đưa ra thời hạn 2 tháng kết thúc vào thời điểm
cơ quan, đơn vị, tổ chức có thẩm quyền ra quyết định kỉ luật mặc dù đã làm tăng trách
nhiệm của người có thẩm quyền nhưng trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP không hề quy định chế tài đối với người có thẩm quyền khi cố ý chậm trễ trong việc ra quyết định xử lý kỉ luật dẫn đến trường hợp từ khi phát hiện hành vi đến khi ra quyết định vượt quá thời hạn 2 tháng thì phải giải quyết như thế nào? Lúc này có quy kết trách nhiệm cho người có thẩm quyền cố tình khơng ra quyết định kỉ luật hay khơng? Nhìn chung các quy định thiếu chế tài sẽ chỉ là các khẩu hiệu trống rỗng. Nếu nói, đạo luật trong nhà nước pháp quyền cũng phải có thuộc tính riêng, thì chắc chắn, thuộc tính của đạo luật ấy khơng thể là tính nửa vời trong việc điều chỉnh pháp luật66. Thay vào đó, trong nhà nước pháp quyền, các đạo luật được xây dựng phải có tính minh bạch cao, tạo ra các thông điệp rõ ràng với hệ thống thưởng phạt tương xứng để điều chỉnh hành vi của mọi cá nhân, tổ chức67.
Ngoài ra, quy định về thời hạn xử lý kỉ luật có vẻ đã phủ định thời hiệu xử lý kỉ luật được quy định tại khoản 1 Điều 6 Nghị định Nghị định số 34/2011/NĐ-CP. Theo quy định pháp luật thì thời hiệu xử lý kỉ luật là 24 tháng, trong khi thời hạn chỉ là 2 tháng, như vậy, câu hỏi đặt ra là nếu quá thời hạn nhưng vẫn nằm trong thời hiệu thì sao? Trong
65 Khoản 3, Điều 80 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: “Trường hợp cá nhân đã bị khởi tố, truy tố hoặc đã có quyết định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự, nhưng sau đó có quyết định đình chỉ điều tra hoặc đình chỉ vụ án mà hành vi vi phạm có dấu hiệu vi phạm kỉ luật thì bị xử lý kỉ luật; trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày ra