Thủ tục xử lý kỉ luật là một loại thủ tục hành chính đặc biệt. Tương tự như thủ tục hành chính nói chung, thủ tục xử lý kỉ luật bao gồm các giai đoạn sau:
* Phát hiện vi phạm và khởi xướng việc xử lý kỉ luật
32 Khoản 2, Điều 76 Luật Cán bộ, công chức năm 2008: “Chính phủ quy định cụ thể khoản này” và Khoản 4, Điều
79 Luật Cán bộ, cơng chức năm 2008:“Chính phủ quy định việc áp dụng các hình thức kỉ luật, trình tự, thủ tục và
thẩm quyền xử lý kỉ luật đối với công chức”.
33 Cao Vũ Minh - Nguyễn Thị Thiện Trí, Một số bất cập của pháp luật về xử lý kỉ luật công chức, Tạp chí Luật học số 11, tháng 11, năm 2012.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, hành vi vi phạm pháp luật nói chung không bị giới hạn bởi người thông báo, thông tin về hành vi vi phạm. Với tư duy này thì bất cứ ai cũng có quyền báo cáo cho tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về hành vi vi phạm kỉ luật của công chức. Quy định mở này tạo ra một cơ chế kiểm tra, giám sát khá hợp lý đối với công chức trong thực thi công vụ.
Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 6, Điều 7 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP thì có thể thấy thời hiệu xử lý kỉ luật sẽ được tính từ thời điểm cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật cho đến thời điểm người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền ra thơng báo bằng văn bản về việc xem xét xử lý kỉ luật. Như vậy, với quy định này, dường như trách nhiệm khởi xướng việc xử lý kỉ luật là thuộc về người đứng đầu cơ quan, đơn vị, tổ chức quản lý cơng chức vi phạm. Quy định này có ưu điểm là tạo ra chế độ trách nhiệm của người đứng đầu trong vấn đề quản lý hoạt động công vụ. Tuy nhiên khuyết điểm của quy định này là phải “trông chờ” vào quyền khởi xướng việc xử lý của người đứng đầu cơ quan, đơn vị.
* Chuẩn bị xử lý kỉ luật
Một điểm đặc biệt trong cơ chế xử lý kỉ luật là những công chức có hành vi phạm kỉ luật sẽ phải tự kiểm điểm và nhận hình thức kỉ luật. Tuy nhiên, đây chỉ là quy định chung khơng mang tính bắt buộc, vì nếu cơng chức khơng tham gia tiến hành kiểm điểm một cách tự nguyện thì vẫn phải chịu xử lý kỉ luật.
Trong giai đoạn này người đứng đầu cơ quan sử dụng công chức chịu trách nhiệm tổ chức cuộc họp để cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật tự kiểm điểm và nhận hình thức kỉ luật. Việc tổ chức cuộc họp kiểm điểm được tiến hành đối với các trường hợp có thành lập Hội đồng kỉ luật và không thành lập Hội đồng kỉ luật quy định tại Điều 17 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP. Việc tổ chức cuộc họp kiểm điểm được tiến hành như sau:
- Trường hợp cơ quan sử dụng cơng chức có đơn vị cơng tác cấu thành thì tổ chức cuộc họp kiểm điểm với thành phần dự họp là tồn thể cơng chức của đơn vị cơng tác cấu thành. Biên bản cuộc họp kiểm điểm ở đơn vị công tác cấu thành được gửi đến người đứng đầu cơ quan sử dụng công chức. Cuộc họp kiểm điểm của cơ quan sử dụng cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật được tổ chức với thành phần dự họp là đại diện lãnh đạo chính quyền, cấp ủy và cơng đồn của cơ quan sử dụng công chức.
- Trường hợp cơ quan sử dụng cơng chức khơng có đơn vị cơng tác cấu thành thì tổ chức cuộc họp kiểm điểm với thành phần dự họp là tồn thể cơng chức của cơ quan sử dụng công chức.
- Riêng đối với trường hợp người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu có hành vi vi phạm pháp luật thì người đứng đầu cơ quan cấp trên trực tiếp của cơ quan sử dụng cơng chức có trách nhiệm tổ chức họp kiểm điểm và quyết định thành phần dự họp.
Pháp luật quy định cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật phải làm bản tự kiểm điểm, trong đó có tự nhận hình thức kỉ luật. Trường hợp cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật khơng làm bản kiểm điểm hoặc vắng mặt sau 02 lần gửi giấy triệu tập mà khơng có lý do chính đáng, đến lần thứ 03 sau khi đã gửi giấy triệu tập, nếu công chức vẫn vắng mặt thì cuộc họp kiểm điểm vẫn được tiến hành.
Nội dung các cuộc họp kiểm điểm công chức có hành vi vi phạm pháp luật quy định phải được lập thành biên bản. Biên bản các cuộc họp kiểm điểm phải có kiến nghị áp dụng hình thức kỉ luật đối với cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật. Trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày kết thúc cuộc họp kiểm điểm, biên bản cuộc họp kiểm điểm của cơ quan sử dụng công chức được gửi đến Chủ tịch Hội đồng kỉ luật trong trường hợp thành lập Hội đồng kỉ luật hoặc người có thẩm quyền xử lý kỉ luật trong trường hợp không thành lập Hội đồng kỉ luật để xem xét theo thẩm quyền quy định tại Nghị định này.
* Xem xét ở Hội đồng kỉ luật
Trước đây, Khoản 2 Điều 5 Nghị định số 35/2005/NĐ-CP quy định nguyên tắc: “Khi xử lý kỉ luật cán bộ, công chức phải thành lập Hội đồng kỉ luật, trừ trường hợp cán
bộ, công chức phạm tội bị Tịa án phạt tù mà khơng được hưởng án treo”. Sở dĩ được gọi
là nguyên tắc vì đây là tư tưởng chủ đạo cần phải thắm nhuần trong việc xử lí kỉ luật cơng chức. Hội đồng kỉ luật được thành lập nhằm xem xét các tình tiết khách quan liên quan đến hành vi vi phạm của cơng chức cũng như xem xét các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ… để tư vấn chính xác cho người đứng đầu áp dụng hình thức kỉ luật phù hợp đối với công chức hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP đã khơng cịn “tồn tại” nguyên tắc này. Nguyên tắc này chỉ có thể được suy luận gián tiếp thông qua Điều 15 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP. Theo Điều 15 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP thì khơng cần thành lập Hội đồng kỉ luật khi xem xét xử lý kỉ luật công chức trong hai trường hợp:
- Cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật bị phạt tù mà không được hưởng án treo;
- Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị xem xét xử lý kỉ luật khi đã có kết luận về hành vi vi phạm pháp luật của cấp ủy, tổ chức Đảng theo quy định phân cấp quản lý cán bộ, công chức của Ban Chấp hành Trung ương.
Như vậy, nếu như không rơi vào hai trường hợp kể trên thì người có thẩm quyền phải thành lập Hội đồng kỉ luật khi xem xét xử lý kỉ luật công chức. Tuy nhiên, cách quy định gián tiếp như vậy dù sao vẫn có sự hạn chế so với cách quy định trực tiếp trong Nghị định số 35/2005/NĐ-CP.
Theo Nghị định số 34/2011/NĐ-CP thì Hội đồng kỉ luật họp khi có đủ 03 thành viên trở lên tham dự, trong đó có Chủ tịch Hội đồng và Thư ký Hội đồng. Hội đồng kỉ luật kiến nghị áp dụng hình thức kỉ luật thơng qua bỏ phiếu kín. Việc họp Hội đồng kỉ luật phải được lập thành biên bản ghi ý kiến của các thành viên dự họp và kết quả bỏ phiếu kiến nghị hình thức kỉ luật áp dụng đối với cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật.
Hội đồng kỉ luật là một nhóm người được thành lập nhằm mục đích xem xét, đánh giá và đề xuất với người có thẩm quyền quyết định về hình thức kỉ luật phù hợp với hành vi vi phạm. Do đó, Hội đồng kỉ luật sẽ tự giải thể sau khi hoàn thành nhiệm vụ.
* Ra quyết định kỉ luật
Đây là giai đoạn mà người có thẩm quyền xử lý kỉ luật sẽ quyết định việc có hay không việc xử lý kỉ luật công chức. Cụ thể, trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày kết thúc cuộc họp, Hội đồng kỉ luật phải có kiến nghị việc xử lý kỉ luật bằng văn bản (kèm theo biên bản họp Hội đồng kỉ luật và hồ sơ xử lý kỉ luật) gửi người có thẩm quyền xử lý kỉ luật. Sau đó, trong thời hạn 15 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản kiến nghị của Hội đồng kỉ luật trong trường hợp thành lập Hội đồng kỉ luật hoặc biên bản cuộc họp kiểm điểm của cơ quan, tổ chức trong trường hợp khơng thành lập Hội đồng kỉ luật thì người có thẩm quyền xử lý kỉ luật ra quyết định kỉ luật hoặc kết luận công chức không vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, không phải mọi trường hợp thời hạn trên đều như vậy. Trong trường hợp có tình tiết phức tạp thì người có thẩm quyền xử lý kỉ luật quyết định kéo dài thời hạn xử lý kỉ luật theo quy định tại Khoản 2 Điều 7 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP và chịu trách nhiệm về quyết định của mình.
Quyết định kỉ luật phải ghi rõ thời điểm có hiệu lực thi hành. Sau 12 tháng kể từ ngày quyết định kỉ luật có hiệu lực, nếu cơng chức khơng tiếp tục có hành vi vi phạm đến mức phải xử lý kỉ luật thì quyết định kỉ luật chấm dứt hiệu lực mà khơng cần phải có văn bản về việc chấm dứt hiệu lực. Ngoài ra, các tài liệu liên quan đến việc xử lý kỉ luật và quyết định kỉ luật phải được lưu giữ trong hồ sơ cơng chức. Hình thức kỉ luật phải ghi vào lý lịch của công chức.
Theo quy định tại Điều 21 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP thì: “Cơng chức bị xử lý
kỉ luật có quyền khiếu nại đối với quyết định kỉ luật theo quy định của pháp luật về khiếu nại”. Khiếu nại chính là việc cơng chức sử dụng quyền để bảo vệ các lợi ích hợp pháp
của mình trước các quyết định xử lý kỉ luật trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền. Với ý nghĩa đó, pháp luật quy định cụ thể, rõ ràng về quyền khiếu nại công chức đối với các quyết định xử lý kỉ luật. Đối chiếu với Điều 47 Luật Khiếu nại năm 2011 thì: “Khiếu nại quyết định kỉ luật là việc cán bộ, công chức theo thủ tục do luật
này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định kỉ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình”.
Như vậy, có thể thấy rằng Luật Khiếu nại năm 2011 đã tạo ra hành lang pháp lý thơng thống cho việc thực hiện quyền khiếu nại của cơng chức trên thực tế. Nhìn chung, đây là quy định rất tiến bộ. Tuy nhiên, một điểm đáng lưu ý là trong Luật Cán bộ, công chức 2008 cũng như Nghị định số 34/2011/NĐ-CP của Chính phủ thì khơng có quy định nào ghi nhận quyền khởi kiện của công chức đối với các quyết định kỉ luật. Xem xét khoản 3 Điều 57 Luật Khiếu nại năm 2011 thì “Trường hợp cơng chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống bị kỉ luật buộc thôi việc mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỉ luật buộc thôi việc hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai theo quy định tại Điều 50 của Luật này mà khiếu nại khơng được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính”. Đối chiếu với Khoản 1 Điều 103 Luật Tố tụng hành chính
năm 2010 thì có quy định: “Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành
chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỉ luật buộc thơi việc trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó”.
Từ các quy định này, có thể thấy, công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống bị kỉ luật buộc thơi việc thì sẽ có quyền khởi kiện vụ án hành chính sau khi đã có đơn khiếu nại mà khơng đồng ý với cách giải quyết khiếu nại đó hoặc sau khi đã có đơn khiếu nại nhưng đã hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà vẫn chưa được giải quyết. Vấn đề cần nói là quyền khởi kiện này của cơng chức lại không được ghi nhận trong bất kì điều luật nào của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Nghị định số 34/2011/NĐ-CP mặc dù đây là hai văn bản pháp lý chuyên ngành điều chỉnh đối tượng công chức.
* Giải quyết hậu quả của việc xử lý kỉ luật
Đây là một đặc trưng của trách nhiệm kỉ luật, bên cạnh hình thức xử lý kỉ luật mà cơng chức phải gánh chịu do hành vi của mình gây ra thì kéo theo sẽ là những hậu quả pháp lý khác tương ứng với từng hình thức xử lý kỉ luật. Những hậu quả pháp lý này được quy định tại Điều 82 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và được hướng dẫn cụ thể tại Điều 23 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP. Theo đó đối với cơng chức bị xử lý kỉ luật bằng hình thức hạ bậc lương, nếu đang hưởng lương từ bậc 2 trở lên của ngạch hoặc chức danh thì xếp vào bậc lương thấp hơn liền kề của bậc lương đang hưởng. Thời gian hưởng bậc lương mới kể từ ngày quyết định kỉ luật có hiệu lực. Thời gian xét nâng bậc lương lần sau để trở lại bậc lương cũ trước khi bị kỉ luật được tính kể từ ngày quyết định kỉ luật có hiệu lực. Thời gian giữ bậc lương trước khi bị kỉ luật hạ bậc lương được bảo lưu để tính vào thời gian xét nâng bậc lương lần kế tiếp. Trường hợp công chức đang hưởng lương bậc 1 hoặc đang hưởng phụ cấp thâm niên vượt khung của ngạch hoặc chức danh thì khơng áp dụng hình thức kỉ luật hạ bậc lương; tùy theo tính chất, mức độ của hành vi vi phạm pháp luật người có thẩm quyền xem xét áp dụng hình thức kỉ luật phù hợp. Ngồi ra trường hợp cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật trong thời gian đang thi hành quyết định kỉ luật ở hình thức hạ bậc lương quy định tại Khoản 3 Điều 2 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP thì khi áp dụng hình thức kỉ luật mới phải khôi phục lại bậc lương đã bị hạ trước đó. Đối với cơng chức bị xử lý kỉ luật buộc thơi việc thì khơng được hưởng chế độ thôi việc nhưng được cơ quan bảo hiểm xã hội xác nhận thời gian làm việc đã đóng bảo hiểm xã hội để thực hiện chế độ bảo hiểm xã hội theo quy định của pháp luật. Sau 12 tháng, kể từ ngày quyết định kỉ luật buộc thơi việc có hiệu lực, cơng chức bị xử lý kỉ luật buộc thôi việc được quyền đăng ký dự tuyển vào các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước. Nếu công chức bị xử lý kỉ luật buộc thôi việc do tham nhũng, tham ô hoặc vi phạm đạo đức cơng vụ thì khơng được đăng ký dự tuyển vào các cơ quan hoặc vị trí cơng tác có liên quan đến nhiệm vụ, cơng vụ đã đảm nhiệm trong thời gian có hành vi vi phạm pháp luật.
Ngồi ra, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP cịn quy định chi tiết những hậu quả pháp lý của các quyết định kỉ luật oan sai tại khoản 4, 5 Điều 23 và khoản 2 Điều 24. Theo đó, nếu quyết định xử lý kỉ luật đối với công chức đã được cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm