6. Kết cấu của đề tài
2.3.2. Về cơng tác quản lý chi ngân sách
2.3.2.1. Những hạn chế.
a. Đối với cơng tác quản lý chi đầu tư phát triển.
Thứ nhất, kế hoạch XDCB hàng năm của thành phố chưa được xây dựng một cách chặt chẽ, khoa học, nhiều trường hợp chưa đảm bảo quy định, gây lãng phí và hiệu quả đầu tư thấp, thể hiện:
- Bố trí vốn đầu tư cịn dàn trải, phân tán, chưa định hình cơ cấu, tỷ lệ phân bổ vốn đầu tư cho từng ngành, theo lĩnh vực, cịn bị động do phụ thuộc vào phân cấp vốn đầu tư của tỉnh hàng năm. Nhiều lĩnh vực rất cần thiết phải đầu tư nhưng chưa được quan tâm đúng mức như: cải thiện vệ sinh mơi trường, giao thơng nơng thơn, điện chiếu sáng các xã ngoại thành, cải tạo mở rộng các trục giao thơng chính của thành phố…
- Nhiều cơng trình chưa hồn thành cơng tác chuẩn bị đầu tư cũng được ghi vào kế hoạch, dẫn đến tình trạng ghi kế hoạch vốn chỉ ở mức khái tốn nên thường phải điều chỉnh bổ sung vốn trong quá trình thực hiện gây bị động trong điều hành ngân sách thành phố.
- Nhiều cơng trình chưa được thẩm định sự cần thiết đầu tư một cách chặt chẽ, chưa xác định chắc chắn hiệu quả KT-XH sau đầu tư của cơng trình đĩ mang lại hoặc hiệu quả sau đầu tư sẽ thấp nhưng đã được bố trí kế hoạch vốn. Nhiều khi cơng trình được bố trí từ ý chí chủ quan của một vài đồng chí lãnh
đạo hoặc chỉ là ý kiến của đại biểu HĐND (phản ảnh nguyện vọng của cử tri nơi đại biểu đĩ ứng cử).
- Một số dự án nhĩm C khơng bố trí được vốn trong 3 năm theo quy định. Qua kiểm tra cho thấy một số dự án như mạng đường phường Vĩnh Nguyên, mạng đường phường Phước Long, mạng đường phường Phước Hịa cĩ tổng mức đầu tư hàng trăm tỷ đồng nhưng chỉ bố trí hàng năm từ 5 đến 10 tỳ đồng cho mỗi dự án.
- Một số cơng trình dù khơng thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách thành phố nhưng vì nhiều yếu tố khác nhau vẫn được bố trí ghi kế hoạch vốn như một số cơng trình của các ngành Cơng an, Quân sự, Viện kiểm sát, Tịa án…
Thứ hai, chất lượng các cơng tác tư vấn chưa cao nhất là tư vấn lập dự án, lập thiết kế dự tốn dẫn đến nhiều sai sĩt về khối lượng, đơn giá, định mức kinh tế kỹ thuật… kết quả là tính chính xác về tổng mức đầu tư các cơng trình chưa cao, bố trí vốn cũng khơng chính xác. Cơng tác thẩm định dự án, thẩm định thiết kế dự tốn cũng cịn nhiều sai sĩt.
Thứ ba, tiến độ triển khai các dự án chậm, khơng đảm bảo hồn thành trong năm nhất là một số dự án lớn dẫn đến chuyển tiếp, chuyển nợ nhiều, hậu quả là thành phố khơng hồn thành kế hoạch đầu tư trong một số năm.
Thứ tư, việc tính tốn xác định giá trị chỉ định thầu của chủ đầu tư nhiều trường hợp chưa chính xác, chất lượng cơng tác đấu thầu chưa cao. Cơng tác nghiệm thu nhiều trường hợp cịn sơ sài, chưa đảm bảo đầy đủ thủ tục theo quy định. Chất lượng cơng trình chưa được quản lý một cách chặt chẽ, nhiều cơng trình chất lượng kém, mau xuống cấp; chất lượng cơng tác tư vấn giám sát chưa cao, nhiều đơn vị tư vấn giám sát khơng đảm bảo cĩ mặt tại hiện trường đúng theo quy định của hợp đồng, chất lượng giám sát kém, cĩ trường hợp cịn thơng đồng với bên thi cơng làm cho chất lượng cơng trình khơng đảm bảo. Thứ năm, bộ máy quản lý chi đầu tư cịn nhiều bất cập chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý. Phịng Tài chính Kế hoạch, cơ quan tham mưu cho UBND thành phố cơng tác quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng nhưng do trình độ và
khả năng của đội ngũ cán bộ cịn bị hạn chế nên dẫn đến hiệu quả quản lý chi đầu tư từ ngân sách cịn thấp.
Thứ sáu,cơng tác kiểm sốt thanh tốn vốn đầu tưchưa thật sự chặt chẽ. Theo qui định của Bộ Tài chính, KBNN các cấp cĩ trách nhiệm kiểm sốt chi đầu tư, cùng phối hợp với ngành tài chính nhằm đảm bảo vốn đầu tư được sử dụng đúng mục đích và cĩ hiệu quả. Tuy nhiên trong những năm qua, sự kiểm sốt chi đầu tư của KBNN thành phố cịn hạn chế, thể hiện trên các mặt chủ yếu sau:
+ KBNN thành phố chưa đổi mới một cách tồn diện về kiểm sốt chi đầu tư. Chưa làm tốt quá trình kiểm sốt trước, trong và sau khi đã đầu tư.
+ Chưa cĩ qui định một cách cụ thể rạch rịi, chức năng của việc kiểm sốt chi đầu tư ngân sách của các phịng chức năng ở KBNN. Điều này dẫn đến một số khâu chưa kiểm sốt chặt chẽ và thiếu thống nhất, đồng bộ trong kiểm sốt chi ngân sách giữa các khâu liên quan với nhau.
+ Nhiều trường hợp cấp phát tạm ứng hoặc thanh tốn khối lượng hồn thành chưa đảm bảo hồ sơ, thủ tục, chưa đảm bảo chế độ quy định .
+ Cơng tác cải cách thủ tục hành chính chậm, thiếu niêm yết cơng khai các quy định về hồ sơ, thủ tục thanh tốn vốn đầu tư; thời gian thanh tốn chưa đảm bảo theo quy định. KBNN thường bị các chủ đầu tư kêu ca, phàn nàn, cho rằng cịn sách nhiễu, cứng nhắc, đơi khi quá máy mĩc trong giải quyết hồ sơ thanh tốn.
+ Việc phối kết hợp giữa KBNN, phịng Tài chính Kế hoạch thành phố chưa chặt chẽ. KBNN thường khơng đảm bảo chế độ báo cáo về kết quả thanh tốn vốn đầu tư quý, năm cho cơ quan tài chính theo quy định.
Thứ bảy, cơng tác lập báo cáo quyết tốn vốn đầu tư cơng trình, hạng mục cơng trình hồn thành của các chủ đầu tư thường chậm so với quy định, chất lượng báo cáo cịn nhiều sai sĩt, thiếu mẫu biểu theo quy định. Cơng tác thẩm định, phê duyệt quyết tốn của cơ quan tài chính và UBND thành phố vẫn cịn cĩ trường hợp sai sĩt.
b. Đối với cơng tác quản lý chi thường xuyên.
Những tồn tại, yếu kém trên lĩnh vực quản lý chi thường xuyên tập trung ở các vấn đề như: xây dựng định mức chi, lập dự tốn chi, chấp hành dự tốn và quyết tốn các khoản chi thường xuyên.
Thứ nhất, cơng tác xây dựng định mức chi.
- Đối với việc xây dựng định mức phân bổ ngân sách: là đơn vị hành chính thuộc tỉnh nên thành phố khơng cĩ thẩm quyền ban hành các định mức phân bổ ngân sách, thẩm quyền này thuộc về HĐND và UBND tỉnh. Trong giai đoạn 2006-2010, tỉnh đã ban hành các định mức phân bổ ngân sách cho các thời kỳ, các định mức này tương đối tồn diện trên các lĩnh vực để làm cơ sở xây dựng dự tốn chi ngân sách cho các cấp ngân sách và các đơn vị sử dụng ngân sách. Tuy nhiên các định mức này cũng bộc lộ nhiều hạn chế, thể hiện:
+ Căn cứ để xây dựng định mức chưa đủ cơ sở khoa học vững chắc, chưa thật sự bao quát tồn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội, nhiều khi vẫn cịn mang tính bình quân. Đối với khối Huyện, Thị xã, Thành phố các định mức phần lớn chỉ dựa trên tiêu chí dân số mà chưa xem xét đến điều kiện KT-XH và các yếu tố đặc thù của từng nơi, nhất là đối với thành phố Nha Trang, trung tâm hành chính-kinh tế-chính trị-văn hĩa của tỉnh nhưng định mức phân bổ ngân sách cũng chi tương đương hoặc chỉ cao hơn bình quân khối huyện 1,2 là khơng hợp lý. Một số nội dung chi khơng cĩ định mức cụ thể mà chỉ quy định một tỷ lệ % trên tổng chi thường xuyên (như chi SNKT được tính 6%/chi thường xuyên, chi khác ngân sách tính 1%/tổng chi thường xuyên…) khơng thật sự hợp lý. Định mức chi QLHC cũng mang tính bình quân giữa các lĩnh vực QLNN, các tổ chức CT-XH, tổ chức xã hội nghề nghiệp là chưa phù hợp.
+ Định mức phân bổ chưa phù hợp với thực tiễn và thường lạc hậu khá xa so với nhu cầu. Điều này thể hiện rõ nét nhất ở định mức chi hành chính, dẫn đến trong quá trình chấp hành dự tốn các đơn vị sử dụng ngân sách gặp khĩ khăn, thường là các đơn vị cĩ tổng hệ số lương cao thì gặp khĩ khăn. Điều này cũng gây khĩ khăn trong cơng tác quản lý của ngành tài chính, phải xem xét bổ
sung dự tốn chi thường xuyên mới đảm bảo hoạt động của đơn vị dẫn đến chi hành chính thường xuyên vượt dự tốn.
+ Nhiều nội dung chi chưa thể hiện được vào định mức phân bổ ngân sách như chi mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định, những nội dung này thường chỉ giải quyết được trong quá trình thực hiện dự tốn trên cơ sở khả năng tăng thu của ngân sách. Điều này cũng cĩ nguyên nhân nhiều khi do khả năng ngân sách chưa thể cân đối được khi xây dựng định mức.
- Đối với việc xây dựng định mức sử dụng ngân sách: theo quy định hiện hành, thẩm quyền ban hành các định mức này chủ yếu thuộc về Bộ Tài chính và HĐND Tỉnh, Thành phố trực thuộc TW. Thực tế HĐND tỉnh Khánh Hịa cũng đã ban hành nhiều định mức sử dụng ngân sách ở địa phương trong đĩ tập trung vào các nội dung chi hành chính như chế độ hội nghị, cơng tác phí, tàu xe phép, sử dụng phương tiện thơng tin liên lạc, chế độ phụ cấp cho cán bộ Xã phường, cơng an xã… Tuy nhiên phần lớn các định mức đều lạc hậu và chậm được sửa đổi bổ sung cho phù hợp và gây khĩ khăn trong cơng tác quản lý, đây cũng là kẻ hở tạo ra sự khơng trung thực của một bộ phận cán bộ, cơng chức . Thứ hai, cơng tác lập dự tốn chi thường xuyên.
- Quy trình lập dự tốn chi thường xuyên theo quy định của Luật NSNN rất phức tạp, địi hỏi phải thực hiện qua nhiều bước, tốn kém rất nhiều thời gian và cơng sức của các đơn vị cơ sở và cơ quan tài chính các cấp. Hạn chế lớn nhất ở đây là trình độ xây dựng dự tốn của các đơn vị sử dụng ngân sách cịn yếu, thường khơng đảm bảo quy định cả về căn cứ, nội dung, phương pháp, trình tự, hệ thống mẫu biểu, thời gian, phổ biến là lập cho cĩ. Trong thực tế cơng tác lập và thảo luận dự tốn cịn mang nặng tính hình thức thiếu dân chủ, áp đặt một chiều từ trên xuống.
- Cơng tác lập, quyết định, phân bổ dự tốn ngân sách cịn chậm về thời gian theo quy định, thường là khơng đủ thời gian chuẩn bị do thời gian giữa kỳ họp HĐND tỉnh và HĐND thành phố quá ngắn. Đối với cấp huyện cơng tác này khơng thực chất vì phải thực hiện theo quyết định của UBND tỉnh giao.
- Phương án phân bổ ngân sách cấp thành phố thuộc tỉnh hồn tồn phụ thuộc vào phân cấp ngân sách, tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân sách, các định mức phân bổ ngân sách của cấp trên nên thường cứng nhắc, bị động, một số lĩnh vực mang tính chất bình quân, dễ xảy ra khả năng cĩ nơi thừa nơi thiếu, phân bổ nguồn lực tài chính chưa thực sự hợp lý.
- Đối với cấp thành phố thuộc Tỉnh việc xây dựng các kế hoạch ngân sách trung và dài hạn khĩ thực hiện được vì nĩ phụ thuộc vào phân cấp ngân sách trong từng thời kỳ ổn định và định hướng phát triển KT-XH của địa phương, do đĩ nảy sinh tâm lý bị động, trơng chờ vào cấp trên. Điều này dẫn đến hậu quả là hạn chế trong việc xác định thứ tự ưu tiên, cơ cấu và nội dung các khoản chi thường xuyên cũng như khả năng đề ra chiến lược chi thường xuyên.
Thứ ba, việc chấp hành dự tốn chi thường xuyên.
- Việc phân bổ dự tốn của một số đơn vị sử dụng ngân sách chưa thực hiện tốt, đơi khi chưa khớp đúng về tổng mức, phân bổ chi tiết khơng sát với yêu cầu chi thực tế, điều này thường xảy ra đối với các đơn vị dự tốn cấp 1 cĩ các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc, các đơn vị này thường cĩ xu hướng muốn giữ lại một phần dự tốn chi thường xuyên của các đơn vị trực thuộc dưới danh nghĩa phục vụ cho các nhiệm vụ chung của ngành (ví dụ Phịng giáo dục).
- Do việc phân bổ dự tốn chưa thực sự sát hợp với nhu cầu chi nên thường xáy ra tình trạng mục thừa, mục thiếu nên phải điều chỉnh, bổ sung gây khĩ khăn cho cơng tác quản lý của cơ quan tài chính và kiểm sốt chi của KBNN cùng cấp.
- Cơng tác quản lý chi thường xuyên trên lĩnh vực sự nghiệp chưa cĩ hiệu quả cao, điển hình là khoản chi cho cơng tác phục vụ cơng cộng, chăm sĩc cây xanh, điện chiếu sáng cơng cộng của thành phố (khoản chi này nằm trong nội dung chi SNKT). Từ năm 2006 đến 2010 khoản chi này tăng rất lớn hàng năm, bình quân trên 10%/năm do qua nhiều lần cải cách tiền lương nên quỹ lương của bộ phận này tăng lên, ngồi ra do thành phố phát triển nên khối lượng cơng tác phục vụ cơng cộng tăng lên, trong khi số thu về lệ phí vệ sinh cơng cộng cũng cĩ tăng nhưng khơng đáp ứng kịp nhu cầu chi. Vấn đề đặt ra là thành
phố chậm và thiếu kiên quyết trong việc thay đổi phương thức thực hiện thanh tốn cấp phát đối với cơng tác này, chưa mạnh dạn chuyển từ phương thức giao kế hoạch hàng năm như hiện nay sang phương thức đấu thầu để giảm chi phí. Theo dự kiến nếu chuyển sang đấu thầu sẽ giảm kinh phí từ 10% trở lên.
- Tình trạng lãng phí trong chi thường xuyên cịn lớn và tương đối phổ biến. Thể hiện ở việc mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc khơng đúng tiêu chuẩn, định mức; quản lý và sử dụng đất đai trụ sở làm việc khơng đúng mục đích, vượt tiêu chuẩn định mức; chi tổ chức lễ hội, ngày kỷ niệm cịn mang tính chất phơ trương, hình thức, gây tốn kém cho ngân sách.
- Chưa tính tốn, xác định được hiệu quả chi ngân sách. Hiện nay chúng ta đang quản lý NSNN theo đầu vào mà chưa tính đến kết quả đầu ra, nĩi cách khác là hiệu quả KT-XH của các khoản chi tiêu ngân sách chưa được quan tâm đầy đủ. Việc quản lý chi tiêu chủ yếu dựa vào hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ cĩ sẵn, kết quả là khơng thể đánh giá được hiệu quả của mỗi đồng kinh phí thường xuyên đã sử dụng, từ đĩ thiếu cơ sở cho việc hoạch định chính sách và điều hành của lãnh đạo thành phố.
- Cịn phổ biến tình trạng ngân sách thành phố chi hổ trợ cho các đơn vị thuộc ngành dọc đĩng trên địa bàn, điều này khơng đúng quy định của Luật NSNN.
- Cơng tác thanh tra kiểm tra tuy cĩ tiến hành thường xuyên nhưng chưa mang lại hiệu quả cao, nhiều trường hợp cịn nể nang, ngại va chạm, chưa xử ký kiên quyết đối với các đơn vị cĩ sai phạm về tài chính, ngân sách, chưa kết hợp được thanh tra với phân tích hiệu quả sử dụng kinh phí chi thường xuyên để tham mưu các biện pháp nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng ngân sách.
- Cơng tác kiểm sốt chi của KBNN cơ bản bảo đảm đúng quy định, tuy nhiên cũng cịn nhiều trường hợp bị “lọt lưới”, mặt khác cơng tác cải cách thủ tục hành chính của KBNN cịn chậm, giải quyết cơng việc đơi khi cịn cứng nhắc, gây khĩ khăn cho các đơn vị sử dụng ngân sách trong quan hệ giao dịch với kho bạc. Nhiều đơn vị sử dụng ngân sách thường phàn nàn KBNN cịn cĩ
thái độ quan liêu, cửa quyền, sách nhiễu. Chế độ thơng tin báo cáo của KBNN cho cơ quan tài chính cùng cấp thường chưa đầy đủ và khơng kịp thời.
- Cơng tác cơng khai ngân sách của các cấp ngân sách, các đơn vị sử