CHƯƠNG 1 : LÍ LUẬN CHUNG
2.2. Kinh nghiệm kiểm tốn nợ cơng của Nhật Bản
2.2.1 Thực trạng nợ công và công tác kiểm tốn nợ cơng
Nợ cơng
Nợ liên quan đến các hoạt động tài chính
Trái phiếu chính quyền địa phương
Hình 2.2: Cơ cấu nợ cơng của Nhật Bản
Trong đó trái phiếu chính phủ Nhật Bản (JGBs) bao gồm trái phiếu xây dựng, trái phiếu bù đắp thâm hụt tài chính, trái phiếu tái xây dựng, trái phiếu gây quỹ và một số loại trái phiếu phụ khác
Thực trạng nợ chính phủ Nhật Bản
Nợ cơng khác
----- Nợ được Chính phủ bảo lãnh
Nợ Chính phủ từ gây quỹ Nợ từ các cơng ty, hãng, tập đồn khác,....
Hình 2.3: Tỷ lệ nợ công của một số nước (so với GDP)
Tỷ lệ so sánh tổng nợ chung của chính phủ so với GDP của Nhật Bản cao nhất trên thế giới, cao gấp đơi so với tỉ lệ đó của Mỹ, cao gấp gần 2.4 lần so với tỉ lệ đó của Canada.
Hình 2.4: Nợ được chính phủ bảo lãnh của Nhật Bản
Từ các bản trên ta thấy thành phần nợ công của Nhật Bản rất đa dạng và phong phú, cả quy mô và cơ cấu nợ của nhật bản đều tăng qua các năm, Nhật Bản cịn là nước đứng đầu tồn thế giới về quy mơ nợ cơng. Tuy nhiên giới tài chính quốc tế vẫn cho ràng nợ công Nhật Bản vẫn đang tại ngưỡng an tồn trong khi nợ cơng của Hy lập và các nước châu Âu chưa vượt ngưỡng 150% của GDP lại xảy ra tình trạng vỡ nợ cơng? Phân tích sau đây sẽ lý giải điều tưởng như là vơ lý này.
Hình 2.5: Lãi suất trái phiếu chính phủ Nhật Bản năm 2013
Thứ nhất, trái phiếu chính phủ ổn định và ít phụ thuộc vào giới đầu tư trái
phiếu quốc tế. Từ đầu thập niên 1990, khi ngân sách Chính phủ Nhật Bản bắt đầu thâm hụt, Nhật Bản đã bù đắp cho khoản thâm hụt này bằng cách phát hành trái phiếu để vay nợ, chủ yếu từ nguồn tiền tiết kiệm nội địa lên tới 17 nghìn tỷ USD. Sự khác biệt khá lớn giữa nợ công của Nhật Bản với nợ công của Hy Lạp, thể hiện:
Khác biệt thứ nhất, 95% trái phiếu chính phủ của Nhật Bản do người dân
Nhật Bản nắm giữ, trong khi 70% nợ chính phủ Hy Lạp do người nước ngồi nắm giữ;
Hình 2.6: Lãi suất trái phiếu kỳ hạn 10 năm của một số quốc gia có tỷ lệ nợ công cao
Khác biệt thứ hai, lấy trái phiếu kỳ hạn 10 năm làm ví dụ minh hoạ: lãi
suất trái phiếu của Nhật Bản tại ngày 31/3/2014 chỉ là 0,64% trong khi của Hy Lạp đang đứng ở mức 6,6% và biến động lớn
Khác biệt thứ ba, phần lớn trái phiếu chính phủ hướng tới người mua là
dân chúng Nhật Bản (chiếm tới 95% trái phiếu chính phủ). Khoảng 50% tài sản chính trị (khoảng 1.400 nghìn tỷ yen) được tích trữ dưới dạng tiền mặt và gửi ngân hàng (tỷ lệ này ở Mỹ chỉ là 14%), trong đó, phần lớn được đầu tư vào trái phiếu chính phủ thơng qua hệ thống ngân hàng.
Những sự khác biệt này cho thấy, Nhật Bản vẫn có thể đảo ngược tình thế để tránh nguy cơ vỡ nợ. Nhờ dư nợ trái phiếu chính phủ được nắm giữ bên ngồi Nhật Bản rất nhỏ (chỉ khoảng gần 6%) nên việc đảo nợ cũng được thực hiện dễ dàng mà khơng phụ thuộc nhiều vào tình hình cung cầu trên thị trường quốc tế.
Theo đánh giá của Cơ quan xếp hạng tín nhiệm quốc tế Standard & Poor’s (S&P), triển vọng đối với trái phiếu chính phủ Nhật Bản hiện ổn định và Nhật Bản “không quá gần” với khủng hoảng, ít nhất là trong ngắn hạn, nhờ 3 yếu tố cơ bản: (1) Cán cân thanh toán quốc tế mạnh và dự trữ ngoại hối hơn 1000 tỷ USD; (2) Tỷ lệ tiết kiệm cá nhân vẫn lớn hơn nợ cơng; (3) Đa phần trái phiếu chính phủ Nhật Bản được các nhà đầu tư trong nước nắm giữ. Do ít phụ thuộc vào giới đầu tư trái phiếu quốc tế, nên Chính phủ Nhật Bản sẽ chỉ gặp thách thức trong vấn đề vay nợ khi các nhà đầu tư trong nước khơng cịn mặn mà với trái phiếu Nhật Bản. Những thế mạnh này đã giúp Nhật Bản giữ được thị trường trái phiếu bình ổn.
Hơn nữa, tồn bộ trái phiếu chính phủ Nhật Bản được định giá bằng đồng n.Nhật Bản khơng có nợ bằng ngoại tệ. Do đó, Ngân hàng Trung ương Nhật Bản (B0J) trở thành người bảo lãnh hiệu quả cho tất cả các khoản nợ của chính phủ Nhật Bản. Trong trường hợp xảy ra bán tháo trên thị trường trái phiếu chính phủ Nhật Bản, B0J có thể can thiệp và mua toàn bộ số trái phiếu bằng cách in thêm tiền. Khả năng tiền tệ hóa số nợ của B0J là khơng hạn chế.Hạn chế duy nhất đó là mức độ lạm phát mà Nhật Bản muốn duy trì.Tuy nhiên, khi mà Nhật Bản vẫn trong tình trạng giảm phát thì khả năng bảo vệ thị trường trái phiếu của B0J là có thể.
Thứ hai, phần lớn nợ công Nhật Bản nằm trong tay các nhà đầu tư nội
địa. Phần lớn nợ công của Nhật Bản (khoảng 95%) nằm trong tay các nhà đầu tư trong nước, nên Nhật Bản vẫn chưa phải trải qua những gì như ở Hy Lạp (năm 2010) và tránh được tác động bất lợi từ những biến động thất thường của thị trường tài chính thế giới. Hơn nữa, Nhật Bản cũng là “chủ nợ” của nhiều nước. Theo số liệu cuối năm 2008 của Quỹ Tiền tệ quốc tế, tổng tài sản ở nước ngoài của Nhật Bản trị giá khoảng 5.700 tỷ USD, cao hơn nhiều so với mức nợ nước ngoài là 3.200 tỷ USD. Trong vị thế là nước cho vay, Nhật Bản đã giúp tăng lòng tin của nhà đầu tư và giảm các nguy cơ về tiền tệ. Nếu Nhật Bản khó khăn trong việc huy động tài chính trong nước thì họ có thể sử dụng tài sản ở nước ngồi làm nguồn tài chính bổ sung. Thực tế thì Nhật Bản cũng thặng dư tài khoản vãng lai trong nhiều năm, qua đó, giúp dự trữ ngoại tệ tăng lên
Thứ ba, lãi suất thấp nên chi phí nợ thấp hơn nhiều so với các nước khác.
Điều này có được một phần là do chính sách tiền tệ của Nhật Bản. Ngân hàng Trung ương Nhật Bản (BOJ) hạ lãi suất qua đêm liên ngân hàng (OCR) xuống mức 0,1% từ cuối năm 2008 để đối phó với cuộc khủng hoảng. Thậm chí cả trước khi cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính tồn cầu diễn ra, để kích thích nhu cầu, BOJ cũng đã giữ OCR ở mức bằng 0% hoặc gần bằng 0% trong nhiều năm. Trong 10 năm qua, OCR của Nhật Bản chưa bao giờ vượt quá mức 0,5%, một mức rất thấp so với hầu hết các nước.
Thứ tư, hệ số sử dụng vốn đầu tư ICOR của Nhật Bản hiệu quả và nguồn
dự trữ ngoại tệ mạnh. Mặc dù tỉ lệ nợ công của Nhật Bản đã vượt ngưỡng 200% của GDP, song chỉ số hiệu quả vốn đầu tư ICOR (hệ số sinh lời từ đồng vốn đầu tư) của Nhật Bản chỉ vào khoảng 3,0, do vậy khả năng trả nợ khơng q khó.
Bên cạnh đó, dự trữ ngoại tệ của Nhật Bản cũng ở mức rất cao.Theo Bộ Tài chính Nhật Bản, dự trữ quốc gia của Nhật Bản là 1.046,873 tỉ USD (tháng 5/2011).
Do vậy, nền kinh tế Nhật Bản, mặc dù ngồi nợ cơng cao cịn đứng trước nhiều khó khăn khác nữa, nhưng vẫn được dự báo là khó có thể trở thành mục tiêu tấn công của giới đầu cơ quốc tế.
Thực trạng cơng tác kiểm tốn nợ cơng
Có thể nói chính phủ Nhật bản đã huy động, sử dụng và quản lý nợ công một cách rất hiệu quả. Để làm được cơng tác này ta khơng thể khơng nói đến cơng tác kiểm tốn nhà nước nói chung và kiểm tốn các khoản nợ cơng và các chi tiêu có gốc nợ cơng rất tốt.
Trước khi đi vào phân tích thực trạng kiểm tốn của bộ mày kiểm toán Nhật Bản ta đi vào tìm hiểu cơ cấu Bộ máy tổ chức :
Kiểm tốn Nhà nước Nhật Bản (The Board of Audit of Japan) được thành lập năm 1869 là một đơn vị cấp phịng trực thuộc Văn phịng Kế tốn - Cơ quan tiền thân của Bộ Tài chính ngày nay. Sau vài lần thay đổi địa vị pháp lý và tên gọi, năm 1947, khi Hiến pháp Nhật Bản được ban hành, KTNN Nhật bản chính thức trở thành một tổ chức có địa vị pháp lý được quy định trong Hiến pháp. Theo Điều 90 của Hiến pháp năm 1947, KTNN Nhật Bản là cơ quan độc lập hồn tồn với Chính phủ và khơng trực thuộc Quốc hội hay Tồ án. Với vị trí pháp lý độc lập cao, KTNN Nhật Bản có thẩm quyền kiểm tốn báo cáo quyết toán nhà nước và báo cáo quyết toán của các tổ chức công được quy định trong Luật Kiểm toán Nhà nước (Board of Audit Act).
về cơ cấu tổ chức. Uỷ ban Kiểm tốn Nhật Bản gồm có 2 cơ quan là Hội
đồng kiểm toán (The Audit Commission) là cơ quan ra các quyết định và cơ quan Chấp hành (The Executive Bureau). Hội đồng kiểm toán quyết định tất cả các vấn đề quan trọng đồng thời kiểm tra trực tiếp các hoạt động do cơ quan Chấp hành thực hiện. Cơ quan Chấp hành gồm một Tổng Thư ký và 5 Vụ (gồm 35 phịng kiểm tốn) thực hiện cơng tác kiểm tốn và cơng việc quản lý.
Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản có 1.294 cán bộ chính thức, trong đó có khoảng 850 kiểm tốn viên và trợ lý kiểm toán viên.
Đối tượng kiểm toán của Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản là tất cả các cơ quan
Nhà nước, chia làm hai loại:
+ Loại 1: Các đối tượng bắt buộc kiểm toán - là các cơ quan Nhà nước và các đơn vị có sử dụng 50% vốn Nhà nước trở lên.
+ Loại 2: Các đối tượng kiểm toán được lựa chọn - là các đối tượng có sử dụng một phần ngân sách nhà nước.
Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản thực hiện kiểm tốn thơng qua 2 phương pháp là kiểm toán tại văn phịng trên giấy tờ và kiểm tốn trên máy vi tính, hàng năm có khoảng 23.000 báo cáo cần kiểm toán và 70 triệu giấy tờ là bằng chứng kiểm tốn. Ngồi ra, Uỷ ban Kiểm tốn Nhật Bản cịn kiểm toán tại hiện trường và kiểm tra tất cả các giấy tờ, hiện vật không được nộp cho cơ quan kiểm tốn; kiểm tốn q trình xây dựng các cơng trình xây dựng.
Tiêu chí kiểm tốn: Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản thực hiện kiểm toán dựa
trên 4 tiêu chí: tính chính xác - Accuracy (như kiểm tốn các thiết bị an tồn, két...), tính tuân thủ - Regularity, tính kinh tế - Economy, tính hiệu quả -
Effectiveness (đặc biệt chú trọng đối với các cơng trình xây dựng lớn và thời
gian sử dụng lâu dài) của đối tượng kiểm toán.
Các lĩnh vực kiểm toán: Ngân sách và tài sản Nhà nước, Thuế, An ninh xã
hội, Khu vực công cộng, Nông, lâm, ngư nghiệp, ODA (Official Development Assistance), Cơng trình cơng ích, Các khoản trợ cấp.
Tình hình hoạt động: Sau khi các KTV thực hiện xong cuộc kiểm tốn thì
kết quả kiểm tốn được phân tích, thảo luận và gửi lên Uỷ ban báo cáo kiểm toán. Uỷ ban tiến hành thảo luận qua 3 lần chính để đưa ra các kết luận thoả đáng để gửi lên Uỷ ban điều chỉnh báo cáo kiểm toán. Uỷ ban này thảo luận một lần nữa và trình Tổng thư ký. Sau khi Tổng Thư ký thơng qua thì nộp báo cáo trên cho Tổng Kiểm toán.Tổng kiểm toán tổ chức thảo luận một lần nữa, kết quả thảo luận ghi vào báo cáo kiểm toán. Báo cáo kiểm tốn gồm có 5 nội dung, đó là: Nội dung về sự vi phạm pháp luật, tìm hiểu nguyên nhân và kiến nghị của kiểm toán viên, nội dung về kiểm toán viên yêu cầu sửa đổi, nội dung về những mục đơn vị kiểm toán đã sửa theo yêu cầu của kiểm toán viên, nội dung đặc biệt được dân chúng quan tâm, nội dung mà Quốc hội yêu cầu kiểm toán. Đến tháng 11, báo cáo kiểm tốn được nộp cho Thủ tướng và được cơng khai với các cơ quan truyền thơng, báo chí.
Cơng tác đào tạo và bồi dưỡng cán bộ: Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản thực
hiện đào tạo cán bộ kiểm toán theo các cấp độ như đào tạo kiểm toán viên mới được tuyển dụng, kiểm toán viên trên 2 năm kinh nghiệm, trợ lý kiểm toán viên, kiểm tốn viên, Vụ phó, Vụ trưởng với các nội dung đào tạo phù hợp, từ đào tạo cơ bản đến nâng cao về kế tốn, kiểm tốn, quản lý, cơng nghệ thông tin, về kỹ thuật kiểm tốn, đào tạo về thư ký. Hình thức đào tạo phong phú qua hội thảo
(Seminar) chủ yếu về lĩnh vực xây dựng, về các khoản trợ cấp của Nhà
nước, tài
sản và dịch vụ, thuế, cho vay và bảo hiểm xã hội; đào tạo trong nước và nước ngoài. Mục tiêu đào tạo được đặt ra rõ ràng với mỗi cấp độ học từ việc giúp cho
học viên thu nhận những kiến thức cơ bản về kiểm toán, làm quen với các kỹ thuật kiểm toán đến việc đào tạo, bồi dưỡng nâng cao các kỹ năng, kiến thức về
kiểm toán và quản lý. Thời gian học từ khoảng 3 ngày đến 8 tuần, trong đó các
kiểm tốn viên mới và trợ lý kiểm toán viên qua mỗi khoá học phải trải qua một
kỳ thi. Tại Trung tâm đào tạo Annaka của Uỷ ban kiểm tốn, ngồi việc đào tạo
cho các cán bộ của Uỷ ban, chương trình đào tạo cịn được tổ chức cho các cán
bộ quản lý của các Bộ và các cơ quan, các Tổng công ty, các cán bộ quận và các
đô thị tự trị ở địa phương - những người tham gia vào hoạt động kế toán và kiểm
toán. Những người này được cung cấp những khái niệm cơ bản, những kiến thức
và kỹ thuật kiểm toán nhằm nâng cao năng lực kiểm toán nội bộ ở mỗi cơ quan
theo các nội dung như kế toán, kiểm toán về xây dựng cơ bản, kiểm toán các khoản trợ cấp, kiểm toán về giáo dục, kiểm toán bảo hiểm xã hội... .
Bảng 2.3. Các cuộc kiểm toán của uỷ ban kiểm toán Nhật Bản qua các năm
Đơn vị: tỷ Yên Năm Tổng Các sai sót Số vụ Số tiền Số vụ Số tiền 2008 708 236,450.00 593 12,329.93 2009 979 1,790,483.54 874 20,228.59 2010 555 428,387.58 425 14,141.22 2011 491 529,607.42 357 19,133.83 2012 611 490,745.10 470 54,379.07
Uỷ ban kiểm toán của Nhật Bản cũng tiến hành hai hình thức kiểm tốn: kiểm toán ngân sách nhà nước và các cuộc kiểm toán chuyên biệt.
Trong kiểm toán ngân sách, nội dung kiểm toán chủ yếu là kiểm tốn tính chính xác của các khoản thu nhập và chi tiêu của chính phủ Nhật Bản tại hơn 30 bộ và cơ quan có sử dụng nguồn vốn ngân sách nói chung và các khoản có sử dụng vốn nợ nói riêng. Thơng qua kiểm tốn ngân sách, chính phủ Nhật Bản có thể lồng ghép nội dung kiểm tốn các khoản thu, khoản chi có số nợ cơng.
Bên cạnh đó uỷ ban kiểm tốn Nhật bản cịn tiến hành kiểm tốn các báo cáo chuyên biệt của Nội Các và Nghị viên Nhật Bản, các Báo cáo chuyên biệt do Nghị Viên yêu cầu, các báo cáo chuyên biệt về thi hành kiểm tốn. Trong các báo chun biệt đó khơng thể thiếu các báo cáo chun đề về nợ cơng chính phủ, các khoản vay được chính phủ bảo lãnh....
2.2.2 Bài học kinh nghiệm cho Viêt Nam
KTNN trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác kiểm tốn nói chung và kiểm tốn nợ cơng nới riêng như sau:
Về địa vị pháp lý, vị trí của KTNN trong hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước cũng tương tự như KTNN Nhật Bản, nhưng điểm khác biệt là KTNN Nhật Bản được quy định trong Hiến pháp trong khi KTNN Việt Nam mới chỉ được quy định ở Luật. Theo khuyến cáo của tổ chức Kiểm toán tối cao quốc tế ITOSAI và thông lệ của nhiều nước trên thế giới, địa vị pháp lý của kiểm toán nhà nước cần được quy định trong hiến pháp nhằm tạo ra tính đồng bộ thống nhất với các luật có liên quan. Vì vậy, để nâng cao địa vị pháp lý của KTNN, từ đó nâng cao tính độc lập và hiệu lực trong tổ chức và hoạt động của KTNN, KTNN Việt Nam cần tham khảo kinh nghiệm của Nhật Bản từ đó đề xuất với Quốc hội xem xét đưa quy định địa vị pháp lý của KTNN vào trong Hiến pháp.