CHƯƠNG 1 : LÍ LUẬN CHUNG
4.1.2. Hạn chế của kiểm tốn nợ cơng tại Việt Nam
Có thể thấy một số hạn chế trong kiểm tốn nợ cơng như sau:
Một là, KTNN vẫn chưa tiến hành kiểm tốn việc quản lý nợ cơng một
cách đầy đủ. Trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, u cầu minh bạch thơng tin, đảm bảo bền vững tình hình tài chính ngân sách quốc gia thì u cầu kiểm tốn nợ cơng hàng năm là u cầu được các định chế tài chính quốc tế đề ra. Mặc dù q trình kiểm tốn quyết tốn NSNN có sự lồng ghép đánh giá về vay nợ Chính phủ nhưng mức độ vẫn còn hạn chế và cho đến nay, KTNN vẫn chưa thực hiện kiểm toán nợ cơng với tư cách là một cuộc kiểm tốn độc lập. KTNN cũng chưa xây dựng quy trình kiểm tốn, tiêu chí đánh giá về quản lý nợ. Đội ngũ kiểm tốn viên am hiểu về quản lý nợ cơng, kiểm tốn nợ cơng cịn rất hạn chế.
Hai là, về cơ sở pháp lý và quy định về nợ công, Luật quản lý nợ công
chưa quy định rõ trách nhiệm của cơ quan KTNN trong việc kiểm tốn nợ cơng; quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý nợ trong việc cung cấp thông tin liên quan đến quản lý nợ; trách nhiệm báo cáo định kỳ, đột xuất cho KTNN về các vấn đề nợ công và quản lý nợ công.
Ba là, trong một thời gian dài nợ cơng được coi là số liệu bí mật quốc gia
khơng được công khai nên thông tin, số liệu nợ công bị hạn chế cung cấp làm cho KTNN khó tiếp cận một cách đầy đủ, đúng nghĩa để có thể đưa ra ý kiến về công tác quản lý nợ cơng. Trong khi đó, các quy định của luật pháp về kiểm tốn nợ lại khơng rõ ràng gây khó khăn cho việc tiếp cận của KTNN. Kể từ khi Luật KTNN có hiệu lực cùng với tiến trình cơng khai, minh bạch tài chính quốc gia, KTNN có thể tiếp cận rộng rãi hơn với thơng tin quản lý nợ công, song vẫn chưa tiếp cận một cách đầy đủ và đúng mức.
Bốn là, KTNN chưa đi sâu đánh giá tình hình, cơ cấu vay nợ, chi phí vay,
hạch tốn các khoản nợ cơng, quản trị rủi ro về nợ công, cơ chế quản lý vay nợ,...; chưa đưa ra được ý kiến, kiến nghị mang tính vĩ mơ. Đây là những vấn đề hết sức cần thiết trong quản lý nợ công chưa được KTNN đề cập nhằm đưa ra ý kiến độc lập của mình góp phần hồn thiện công tác quản lý nợ công ở Việt Nam.
4.2 Giải pháp hoàn thiện kiểm tốn nợ cơng tại Việt Nam
4.2.1 Đối với nợ công và quản lý nợ công
Để nợ công được quản lý chặt chẽ, nâng cao hiệu quả sử dụng, giữ vững uy tín quốc gia, đảm bảo an ninh tài chính, hạn chế rủi ro, một số nội dung sau cần được nghiên cứu thực hiện:
Một là, hồn thiện thể chế chính sách và các cơng cụ quản lý nợ công.
Hai là, nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng vốn vay: đặc biệt trong sử
dụng vốn ODA, chúng ta phải khắc phục bất hợp lý và phải gắn kết từ khâu huy động đến khâu trả nợ; Xây dựng chương trinh đầu tư công trên cơ sở rà sốt lại các chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình/dự án trọng điểm để làm căn cứ cho việc huy động, phân bổ nguồn vốn phù hợp; Tranh thủ nguồn vốn vay ODA, vay ưu đãi ở mức hợp lý, tiếp tục hài hịa hóa thủ tục vay nợ/viện trợ.
Ba là, tăng cường công tác giám sát và quản lý rủi ro về nợ công: trước hết
là nghiên cứu, xây dựng và triển khai phương án xử lý rủi ro. Trước đây nợ công chúng ta huy động nhiều nhưng giờ đây cách tiếp cận chuyển hướng sang việc thay vì chỉ huy động nhiều, mục tiêu là chúng ta phải giám sát và quản lý rủi ro. Chúng ta có những bài học từ nợ xấu, cần phải xây dựng những phương án,
khuôn khổ, thể chế để chuyển đổi nợ thành viện trợ/đầu tư, mua bán nợ,
hoán đổi
nợ, phải chủ động trích lập, bố trí nguồn dự phịng vì rủi ro rất lớn.
Bốn là, kiểm soát chặt chẽ việc cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ. Có
nhiều dự án, chẳng hạn trước đây như Vinashin do Chính phủ bảo lãnh, hiện nay một số dự án về điện, xi măng, cơ sở hạ tầng, giao thơng, giấy... cịn khó khăn trong lĩnh vực trả nợ.
Năm là, tăng cường phát triển thị trường trái phiếu trong nước: Phát triển
thị trường trái phiếu sơ cấp là ưu tiên hàng đầu; Phát triển thị trường thứ cấp nhằm tăng cường tính thanh khoản và minh bạch của thị trường trái phiếu; Xây dựng đường cong lãi suất trái phiếu Chính phủ.
Sáu là, chú trọng cơng tác quản lý nợ chính quyền địa phương. Hiện nay,
nợ chính quyền địa phương theo hai khn khổ: nợ cơng và phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, ngồi ra cịn theo luật ngân sách. Vì thế, chúng ta phải hoàn thiện cơ chế huy động vốn vay và trả nợ vốn vay chính quyền địa phương; Đa dạng hóa hình thức huy động vốn đầu tư phát triển: phát hành trái phiếu chỉnh quyền địa phương, BOT, BTO BT, PPP,..
Bảy là, xây dựng, hồn thiện mơ hình cơ quan quản lý nợ cơng theo hướng
hiện đại hóa và từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế; Tăng cường công tác kiểm toán nội bộ, giám sát rủi ro hoạt động, tự đánh giá công tác quản lý đối chiếu với các tiêu chuẩn quốc tế; Đào tạo và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ quản lý nợ.
Tám là, tiếp tục từng bước tăng cường cập nhật và cơng khai minh bạch
hố thơng tin về nợ công thông qua việc xây dựng hệ thống thông tin theo dõi, giám sát và đánh giá bền vững nợ cơng.
Chín là, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, hiện đại hóa và nâng cao
hiệu quả cơ quan quản lý nợ.
Mười là, đẩy mạnh quan hệ hợp tác quốc tế và nghiên cứu để từng bước
cải thiện hệ số tín nhiệm quốc gia.
4.2.2 Đối vói cơng tác kiểm tốn nợ cơng
Bên cạnh đó, để hồn thiện tổ chức kiểm tốn nợ cơng cần thực hiện một số biện pháp sau:
Thứ nhất, vấn đề kiểm tốn nợ cơng mới được đề cập một cách hạn chế,
chưa rõ ràng trong Luật kiểm toán nhà nước, Luật Ngân sách nhà nước và Luật Quản lý nợ công và các văn bản pháp luật khác. Do vậy để cơng tác kiểm tốn nợ công đi vào nề nếp cần được xác định rõ trong các văn bản quy phạm pháp luật. KTNN cần nghiên cứu, ban hành hệ thống các quy định về kiểm tốn nợ cơng trong đó có quy trình kiểm tốn nợ cơng, cẩm nang hoặc các chỉ dẫn về kiểm tốn nợ cơng, đưa kiểm tốn nợ cơng và các cuộc kiểm tốn chun đề liên quan đến nợ công vào kế hoạch trung hạn và kế hoạch hằng năm của KTNN.
Thứ hai, cần xây dựng quy trình kiểm tốn nợ cơng trong đó xác định rõ
mục tiêu, nội dung kiểm tốn nợ cơng.
- Về mục tiêu kiểm toán nợ cơng: Mục tiêu của việc kiểm tốn nợ cơng là nhằm đánh giá tính đúng đắn, trung thực và hợp lý của các báo cáo vay nợ do các cơ quan quản lý nợ công lập; đánh giá sự tuân thủ các quy định pháp luật về huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ của cơ quan quản lý và sử dụng nợ cơng; đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động quản lý nợ, bao gồm cả việc lập và thực hiện chiến lược quản lý nợ nhằm huy động được một lượng vốn theo yêu cầu, đảm bảo sao cho các nhu cầu tài chính và trách nhiệm thanh tốn của Chính phủ được đáp ứng ở chi phí thấp nhất có thể
trong trung hạn và dài hạn; đạt được các mục tiêu về kiểm sốt rủi ro và
chi phí,
và đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ.
- Về nội dung kiểm tốn nợ cơng: Nội dung kiểm tốn nợ cơng rất rộng bao gồm toàn bộ việc quản lý nợ, tổng mức vay nợ, các nghiệp vụ vay, trả nợ, cơ cấu vay nợ, chi phí vay nợ, bảo lãnh vay nợ, cũng như kiểm soát rủi ro phát sinh từ vay nợ; đánh giá công tác quản lý vay nợ từ khâu hoạch định chính sách vay nợ đến các khâu quản lý khác bao gồm việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của các cơ quan chức năng của nhà nước trong việc quản lý nợ công, như: Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nợ công; xây dựng, ban hành chỉ tiêu an toàn về nợ, mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn; hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ Chính phủ, nợ cơng, nợ nước ngồi của quốc gia và kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm; tổ chức huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay và quản lý nợ cơng đúng mục đích, hiệu quả, bảo đảm thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ; giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ, quản lý nợ công, quản lý rủi ro tài khố, bảo đảm an tồn nợ và an ninh tài chính quốc gia; tổng hợp, báo cáo, công bố thông tin về nợ cơng; việc hình thành và sử dụng Quỹ tích lũy trả nợ để đưa ra đánh giá về tình hình bảo đảm các nguồn thu của Quỹ, mục đích và hiệu quả sử dụng Quỹ, cơng tác quản lý Quỹ........nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nợ cơng. Ngồi ra nội dung kiểm tốn nợ cơng có thể bao gồm cả việc kiểm tốn cơng tác quản lý, sử dụng kinh phí tại các dự án có sử dụng nguồn nợ cơng.
Thứ ba, tổ chức các cuộc kiểm tốn riêng về nợ cơng: Tổ chức kiểm tốn
nợ cơng cần được tiến hành thường xun để có thể kiểm sốt các rủi ro do việc quản lý nợ gây ra. Tuy nhiên, trên thực tế do nợ cơng gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương mỗi loại nợ này có những
đặc thù về quản lý khác nhau đồng thời liên quan đến nhiều cơ quan
quản lý, đối
tượng sử dụng nên tùy vào điều kiện cụ thể để lựa chọn kiểm toán các báo cáo
thường niên về nợ cơng, kiểm tốn chun đề về nợ cơng hoặc kiểm tốn đầy đủ
về tình hình quản lý và sử dụng các khoản nợ cơng.
- Kiểm tốn các báo cáo thường niên về quản lý nợ cơng áp dụng loại hình kiểm tốn báo cáo tài chính kết hợp với kiểm tốn tn thủ. Việc kiểm tốn này nhằm mục đích cung cấp số liệu và tình hình quản lý nợ cơng cho Chính phủ, Quốc hội phục vụ cho việc ra các quyết định vay nợ. Đồng thời, việc kiểm toán nợ công hàng năm phải đặt trong mối liên hệ với tài trợ thâm hụt ngân sách hàng năm, từ đó có những khuyến cáo về vay nợ trong các năm tiếp theo cũng như có biện pháp giảm thâm hụt ngân sách trong tương lai. Việc kiểm toán các báo cáo thường niên về nợ cơng cần kiểm tốn tập trung tại các cơ quan được Nhà nước giao nhiệm vụ quản lý và hoạch định chính sách nợ cơng với nhiệm vụ chủ yếu là kiểm toán các vấn đề liên quan đến nghiệp vụ quản lý nợ ở các cơ quan quản lý và hoạch định chính sách về nợ. Việc kiểm tốn theo từng món nợ phát hành cụ thể ở từng địa phương, bộ, cơ quan trung ương hay tập đoàn chỉ là những vấn đề mang tính minh họa cho việc quản lý, sử dụng nợ cụ thể. Do vậy phải tổ chức kiểm toán hợp lý bám sát vào chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý và hoạch định chính sách nợ cơng để xác định mục tiêu, nội dung, phương pháp kiểm toán và tổ chức kiểm toán phù hợp.
- Tổ chức kiểm toán các chuyên đề (tăng cường kiểm tốn hoạt động) về quản lý nợ cơng: KTNN có thể lựa chọn các chuyên đề về quản lý nợ để tiến hành kiểm toán. Việc lựa chọn chuyên đề phải tuỳ thuộc vào tình hình thực tiễn quản lý trong từng thời kỳ. Chẳng hạn như chuyên đề kiểm tốn vay nợ nước ngồi của Chính phủ; chuyên đề kiểm toán vay nợ trong nước; kiểm toán các khoản Chính phủ bảo lãnh; kiểm tốn việc kiểm sốt rủi ro vay nợ; kiểm tốn chi
- phí vay nợ... Đối với các cuộc kiểm tốn chun đề, thì phải bám sát
vào mục
tiêu của chuyên đề để lựa chọn đơn vị được kiểm toán. Đối với mỗi đơn vị được
lựa chọn cần có phương thức tổ chức riêng với mục tiêu, nội dung, phương pháp
kiểm toán phù hợp với đặc thù của đơn vị được kiểm toán.
- - Kiểm tốn đầy đủ về tình hình quản lý, sử dụng nợ công: Là việc tổ chức
một cuộc kiểm tốn trong đó kết hợp cả các loại hình kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm tốn tn thủ và kiểm tốn hoạt động nhằm xác nhận tính trung thực các báo cáo thường niên về quản lý nợ cơng, đánh giá tính tn thủ hệ thống các cơ chế, chính sách về nợ cơng và đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý và sử dụng các khoản nợ công.
- Thứ tư, xây dựng đội ngũ kiểm tốn viên có kỹ năng trong kiểm tốn
nợ
cơng. Nghiệp vụ quản lý nợ cơng rất phức tạp và khó khăn địi hỏi phải xây dựng được đội ngũ kiểm tốn viên và chun gia có kỹ năng kiểm tốn đồng thời am hiểu về quản lý nợ, quản lý tài chính cơng để có thể tiến hành các cuộc kiểm tốn nợ cơng có chất lượng, đưa ra ý kiến, kiến nghị cả những vấn đề cụ thể về nghiệp vụ nợ và những vấn đề vĩ mô về quản lý nợ trong tổng thể quản lý tài chính cơng.
- Thứ năm, tăng cường mối quan hệ với các cơ quan quản lý nợ công để
nâng cao hiệu quả kiểm tốn.KTNN chỉ có thể tiến hành kiểm tốn nợ cơng có chất lượng khi được cung cấp đầy đủ, kịp thời, chính xác thơng tin về nợ cơng và quản lý nợ công.KTNN cần được tiếp xúc với mọi thông tin liên quan đến nợ công ở các cơ quan quản lý. Để thực hiện được điều đó một mặt, các cơ quan quản lý nợ cơng phải có nhận thức một cách đầy đủ về vị trí, vai trị của KTNN nói chung và kiểm tốn nợ cơng nói riêng; mặt khác, KTNN cần xây dựng mối quan hệ phối hợp, trao đổi thông tin với các cơ quan quản lý nợ để luôn cập nhập đầy đủ, kịp thời thông tin liên quan đến nợ công. Cả KTNN và cơ quan quản lý
- nợ đều có được hiểu biết về vai trị của quản lý nợ cơng, kiểm tốn
nợ cơng, mục
đích của kiểm tốn nợ cơng.Điều đó sẽ là cơ sở và điều kiện để xây dựng mối quan hệ phối hợp nhằm mục tiêu kiểm sốt nợ cơng một cách hiệu quả nhất.
- Thứ sáu, cơng khai minh bạch kết quả kiểm tốn nợ cơng, qua đó giúp
cho
các đơn vị được kiểm tốn nhận thấy rõ trách nhiệm của mình, hướng tới cơng khai minh bạch trong các hoạt động. Việc cơng khai kết quả kiểm tốn nợ cơng đồng nghĩa với việc các thông tin về tính trung thực, tin cậy của các báo cáo về nợ cơng và tình hình quản lý nợ cơng sẽ được công bố rộng rãi đến các đối tượng sử dụng thơng tin. Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước căn cứ vào kết quả kiểm toán để ra các quyết định quản lý, sử dụng có hiệu quả hơn đối với nợ công. Các đối tượng sử dụng thơng tin sử dụng kết quả kiểm tốn trong việc thực hiện giám sát, chất vấn và phản biện xã hội, qua đó tạo áp lực tác động ngược trở lại đối với công tác quản lý và sử dụng các khoản nợ cơng. Cơng khai kết quả kiểm tốn cũng là kênh phản biện cần thiết để KTNN không ngừng nâng