CHƯƠNG 1 : LÍ LUẬN CHUNG
3.2. Thực trạng Nợ công và Kiểm tốn Nợ cơng
3.2.1 Thực trạng nợ công tại Việt Nam
Nợ công của Việt Nam bắt đầu tham gia vào bảng xếp hạng tín nhiệm quốc gia từ năm 2005.Giai đoạn 2005 - 2007, chúng ta đã thăng hạng, từ 2007 - 2011 đi xuống và năm 2011 - 2012 lại đi lên.Chỉ số xếp hạng quốc gia đánh giá thực trạng khả năng trả nợ quốc gia và đánh giá mức độ uy tín quốc gia.Nếu được xếp hạng cao, chúng ta sẽ đi vay trên thị trường quốc tế với lãi suất và chi phí thấp hơn. Mức nợ cơng của Việt Nam hiện nay theo đánh giá của các tổ chức Moody’s, S&P, Fitch đều ở mức ổn định. Nếu so sánh với các nước trong khu vực như Indonesia, Philippin, Mơng cổ, Sri Lanka, thì chỉ số tín nhiệm của chúng ta cao hơn.
Giai đoạn từ 2006 - 2012, xu hướng vốn vay nợ công tăng: năm 2006 là 91.757 tỷ đồng (22,7%) đến năm 2012 là 989.300 tỷ đồng (41,1%); riêng năm 2008, do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế nên nợ công xuống thấp (23,7%). Đa phần vốn vay nợ công chiếm một tỷ lệ rất quan trọng trong vốn vay đầu tư phát triển.
Về phân bổ, sử dụng vốn vay: thứ nhất, chúng ta vay để bù đắp bội chi ngân sách. Tỷ lệ bình qn bội chi ngân sách tính cả giai đoạn 2006 - 2012 là 5%. Thứ hai, vay để đầu tư từ TPCP cho y tế, giáo dục, giao thông, thủy lợi... Thứ ba, vay để cho vay lại, chủ yếu đối với các cơng trình trọng điểm quốc gia đang cần huy động vốn; trong đó nguồn vay này chủ yếu từ nguồn vốn ODA.
Về thực hiện nghĩa vụ trả nợ công giai đoạn 2006 - 2012: Con số trả nợ cho Chính phủ là rất cao (từ 42.440 tỷ đồng/2006 - 108.186 tỷ đồng/2012). Tỷ lệ bình qn trả nợ Chính phủ, thu NSNN chiếm khoảng 15%.
Về thực trạng nợ cơng giai đoạn 2006 - 2012: nếu tính chỉ số nợ cơng/ GDP thì giai đoạn 2006 — 2012 nợ cơng đã tăng đáng kề, từ 41,5% (404.556 tỷ đồng) năm 2006 lên 55,6% (1.641.296 tỷ đồng) năm 2012.
về cơ cấu dư nợ cơng: tính đến 31/12/2012 thì nợ Chính phủ chiếm 77,6%, nợ Chính phủ bảo lãnh chiếm 20,9% và nợ chính quyền địa phương chiếm 1,5%.
3.2.2 về quản lý nợ công tại Việt Nam.
Theo đánh giá của Ngân hàng thế giới và Quỹ tiền tệ quốc tế, Việt Nam khơng nằm trong các nhóm nước có gánh nặng về nợ cao.Tuy nhiên, hiệu quả quản lý và sử dụng nợ công vẫn chưa thực sự hiệu quả.Để giải quyết vấn đề hiệu quả quản lý và sử dụng nợ cơng, chính phủ cần có chiến lược kiểm sốt đầu tư trong khu vực cơng, giảm thâm hụt ngân sách để có thế kiểm sốt được nợ vay nước ngồi.Trong đó, việc quan trọng là phải nâng cao hiệu quả đầu tư của khu vực doanh nghiệp nhà nước. Bên cạnh đó, quản lý nợ cơng phải gắn chặt với quản lý kinh tế vĩ mơ, dự đốn được các nhân tố tác động đến quy mô nợ như lãi suất và tỷ giá, để giảm thiểu rủi ro.
Hiện nay, rủi ro nợ công ở Việt Nam phụ thuộc vào những yếu tố chính như tốc độ tăng GDP, lạm phát, lãi suất, mức thâm hụt tài khoản vãng lai và dự trữ ngoại hối của quốc gia. Do đó, những nhân tố này cần được kiểm sốt tốt để giảm thiếu rủi ro về nợ công.
Cần lưu ý rằng việc quản lý nợ công không chỉ liên quan đến trách nhiệm của Bộ Tài Chính mà cịn liên quan đến nhiều cơ quan khác. Vì vậy, cần có sự phối hợp giữa các cơ quan hữu quan dưới sự điều hành chung của chính phủ để quản lý nợ cơng hiệu quả.
3.3 Kiểm tốn quy mơ nợ công
Về nợ công, khi kiểm tốn thì vấn đề đầu tiên đó là quy mơ nợ cơng. Có thể thấy con số này tăng lên khơng ngừng theo thời gian.
Như đã nói ở trên, cách tính nợ cơng của Việt Nam và quốc tế là khác nhau.Điều này dẫn tới, quy mô nợ công được công bố tại quốc tế và Việt Nam là không giống nhau.
Sự khác biệt xuất phát từ khái niệm khu vực công.Ở Việt Nam, khu vực cơng bao gồm Chính phủ và khối các doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Trong đó, Chính phủ bao gồm: các đơn vị của Chính phủ ở các cấp trung ương hoặc địa phương; tất cả các quỹ bảo hiểm xã hội hoạt động ở các cấp và tất cả các tổ chức phi lợi nhuận, phi thị trường chịu sự kiểm sốt và nhận tài trợ của Chính phủ.
Xuất phát từ sự khác biệt trong khái niệm khu vực công nêu trên mà cách xác định nợ công của Việt Nam và các tổ chức trên thế giới cũng khác nhau. Trên thực tế điều kiện để một doanh nghiệp (DN) hay tổ chức có được sự bảo lãnh của Chính phủ Việt Nam là vơ cùng khó khăn và rất ít các doanh nghiệp hay tổ chức tại Việt Nam có được sự bảo lãnh này (thường là một số ít các DN, tổng cơng ty nhà nước). Hơn nữa, với cách xác định này, khoản mục DNNN tự vay và tự trả sẽ khơng được tính vào nợ cơng.Ngồi ra, các tổ chức quốc tế có tính đến nợ lương hưu trong khoản nợ Chính phủ (UNCTAD) cịn Việt Nam thì khơng.Hàng loạt khoản nợ hiện nay sẽ có nguy cơ biến thành nợ cơng, như nợ đọng bảo hiểm xã hội, rủi ro sử dụng vốn vay kém hiệu quả, khơng trả được các khoản nợ của Chính phủ bảo lãnh.Thậm chí, đó cịn là rủi ro nợ xấu mất vốn của DNNN.
Vì thế, khơng ít ý kiến cho rằng nên thay đổi cách tính quy mơ nợ cơng. Trong đó có đề án về vấn đề trần nợ cơng, do Học viện Chính sách và Phát triển, Bộ KH-ĐT cơng bố ngày 13/11/2013.Nếu theo cách tính đề xuất của Học viện, con số nợ công năm 2013 sẽ ở mức 61,28% GDP, cao hơn 7,08% điểm phần trăm, tương ứng phải tăng thêm 256 nghìn tỷ đồng so với con số chính thức.Nếu
tính thêm 5 khoản nợ phải trả của Ngân sách Trung ương và địa
phương, tổng số
nợ cơng sẽ tăng lên từ 1.942 nghìn tỷ đồng thành 2.107 nghìn tỷ đồng, chiếm 58,75% GDP.Nếu tính thêm các khoản nợ của Ngân hàng phát triển Việt Nam và
Ngân hàng chính sách xã hội thì con số mới sẽ là 2.148 nghìn tỷ đồng, bằng 59,9% GDP. Nhóm nghiên cứu cho rằng, cần bổ sung 4 khoản nợ nữa vào nợ cơng của Việt Nam. Trong đó, quan trọng nhất là cần tính cả khoản nợ bất khả
kháng mà Ngân sách Nhà nước phải chi trả. Đó là các khoản nợ trong chi phí tái
cơ cấu DNNN, ngân hàng, chi phí xử lý nợ xấu, nợ đọng bảo hiểm, thậm chí, kể
cả khoản lỗ do tăng/giảm giá ngoại tệ. Dù không được xác định theo Luật Quản
lý nợ công nhưng trên thực tế, trách nhiệm chi trả cuối cùng lại thuộc về Chính
phủ. Khoản chi được dự toán cho nợ bất khả kháng sẽ chiếm khoảng 5% tổng nợ
công trong nước.
Theo Tiến sỹ Phạm Thế Anh( Chuyên gia kinh tế vĩ mô, Khoa Kinh tế học, trường Đại học Kinh tế Quốc dân): “Nợ công được cơng bố chính thức của Việt Nam hiện nay là nợ do chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, không bao gồm nợ của doanh nghiệp nhà nước. Theo tơi thì nợ của doanh nghiệp nhà nước mới là nguy cơ tiềm ẩn và là rủi ro lớn nhất với an tồn nợ cơng của Việt Nam hiện nay. Nếu chúng ta nhìn vào thực tiễn thì có thể thấy có một số khoản nợ khơng được chính phủ bảo lãnh, nhưng khi làm ăn thua lỗ thì chính phủ vẫn phải đứng ra cam kết trả nợ thay. Trên thực tế, nợ của doanh nghiệp nhà nước hiện nay mà khơng được chính phủ bảo lãnh cũng gần tương đương với nợ cơng chính thức được cơng bố. Trong số các doanh nghiệp nhà nước có nợ lớn thì có rất nhiều doanh nghiệp làm ăn khó khăn, khơng trả được nợ. Nhiều doanh nghiệp có tỷ số nợ trên vốn chủ sở hữu lên tới 30 lần. Có thể điểm tên một số doanh nghiệp nhà nước đó như Cơng ty Hàng hải của Vinashin
chuyển sang Vinalines, nợ có thể lên tới 70.000 - 80.000 tỷ. Các doanh nghiệp
trong ngành giao thơng vận tải và xây dựng cũng có hệ số nợ rất lớn, có thể lên
đến hơn 10 lần. Đây là những mầm mống, nguy cơ đe dọa đến vấn đề an
tồn nợ
cơng của Việt Nam”.
Vị Tiến sỹ này cũng cho hay : "Nếu cộng cả nợ doanh nghiệp Nhà nước không được Chính phủ bảo lãnh và nợ đọng xây dựng cơ bản, nợ công của Việt Nam sẽ phải lên tới 98,2% GDP”.
Vì vậy, thay đổi cách tính sẽ làm thực tế nợ cơng Việt Nam được nhìn nhận cụ thể và đầy đủ hơn.
Dù tính theo cơng thức nào, trên thực tế, quy mô nợ công Việt Nam vẫn tăng liên tục. Cách đây 14 năm, năm 2001, tỷ lệ nợ công của Việt Nam chỉ mới là 11,5% GDP thì đến năm 2010, con số này đã tăng gần 5 lần, lên 51,7% GDP. Trong 3 năm kế tiếp, từ 2010-2013, nợ công đi ngang, chỉ tăng tiếp lên 54,2%. Nhưng năm 2014, nợ cơng dự tính sẽ lại tăng vọt lên tới tận 60,3% GDP.
Tiếp tục, khi nợ cơng tính thêm chi phí dự phịng bất khả kháng nữa, năm 2013, Việt Nam sẽ có con số mới nhất là nợ 2.198 tỷ đồng, tức bằng 61,28% GDP. Dự báo năm 2014, cách tính mới sẽ cho con số nợ cơng Việt Nam có tỷ lệ là 65,2% GDP.
Trong khi đó, tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ công đang ngày càng tăng. Dự kiến, năm 2013, tổng nghĩa vụ trả nợ công của Việt Nam là gần 33,4% thu ngân sách, sẽ tăng lên 38,07% năm 2014 và tăng tiếp lên hơn 45% năm 2015.
Theo đồng hồ tính nợ cơng tồn cầu (The global debt clock) thì tình hình nợ cơng Việt Nam được thể hiện cụ thể là:
Nợ cơng của Việt Nam so với thế giới
Hình 3.1. Nợ cơng của Việt Nam so với thế giới năm 2014
Theo đó, nợ cơng của Việt Nam cập nhật sáng 31/10/2014 là hơn 84 tỷ USD; mỗi người dân đang gánh số nợ 937 USD theo đồng hồ nợ cơng tồn cầu của báo The Economist. Trong khi đó, bản tổng hợp ý kiến đại biểu Quốc hội phổ biến trong phiên họp toàn thể ngày 30/10/2014 ghi nhận rằng, nợ công của Việt Nam đã vượt trần nếu tính cả số nợ của doanh nghiệp nhà nước, nợ trái phiếu Chính phủ, nợ đọng xây dựng cơ bản.
Hình 3.2.Diễn biến nợ cơng và nợ Chính phủ giai đoạn 2001-2020.
Cụ thể là, năm 2001 thì nợ cơng chỉ bằng 35% so với GDP. Tuy nhiên đến năm 2013, đã tăng 19,2% lên 54,2 %, tức là nợ công bằng hơn % GDP. Năm 2014, tỉ lệ nợ công so với GDP tiếp tục tăng thêm 6.1%, đạt mức 60.3%. Và theo dự báo, đến năm 2020, con số tỉ lệ này vẫn giữ ở mức hơn 60%, tức là ở mức cao. Con số này cho thấy, cứ mỗi đồng GDP làm ra thì có nửa đồng là đi vay.
Tốc độ tăng nợ thì biến động liên tục nhưng vẫn luôn đạt mức trên 17% trong 4 năm gần đây:
Diễn biến nợ cơng và nợ Chính phủ giai đoạn 2001 ■ 2020
Đơn vị: %GDP
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
ctín h
TĨC đọ tăng nợ
(*: ước tính. Đơn vị: %)
Hình 3.3. Tốc độ tăng nợ giai đoạn 2011-2015.
Tháng 10/2013, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân phát biểu trước đại diện các doanh nghiệp châu Âu tại Hà Nội cho biết nợ cơng có khả năng "đạt suýt soát 64% GDP" vào cuối năm 2015. Và theo dự báo, đỉnh nợ công quốc gia sẽ đạt mức 64,9% vào năm 2016.
Cơ cấu nợ công theo Bản tin nợ công số 2 xuất bản tháng 10/2013 của Bộ Tài chính, đến hết năm 2012, tổng nợ cơng của Việt Nam là 55,7% GDP
Hình 3.4.Cơ cấu nợ cơng Việt Nam 2013.
Nợ cơng theo cơng bố chính thức của Việt Nam là 55,7% GDP, trong đó nợ Chính phủ 43,3%, nợ Chính phủ bảo lãnh 11,6% và nợ của chính quyền địa phương 0,8% GDP. Tiến sĩ Phạm Thế Anh (Đại học Kinh tế quốc dân) cho rằng nếu tính cả nợ doanh nghiệp nhà nước khơng được Chính phủ bảo lãnh và nợ đọng xây dựng cơ bản, nợ công của Việt Nam phải lên tới 98,2% GDP.
Tháng 7/2014, Theo lãnh đạo Bộ Tài chính, tính đến hết năm 2013, dư nợ cơng bằng 54,1% GDP, trong đó dư nợ Chính phủ chiếm 78%; dư nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm 20,4% và dư nợ chính quyền địa phương chiếm 1,6%. Về nguồn vay, dư nợ vay trong nước chiếm 51%, dư nợ vay ngoài nước chiếm 49%, đối với nợ của Chính phủ, nợ trong nước chiếm khoảng 49,6%, nợ nước ngoài chiếm 50,4% với kỳ hạn trung bình khoảng 12 - 13 năm, chủ yếu là vay ODA với lãi suất ưu đãi.
Như vậy, tỉ lệ nợ công so với GDP tăng lên, nợ chủ yếu nằm ở nợ Chính phủ, tiếp đó là nợ được Chính phủ bảo lãnh.
Tuy nhiên, kiểm toán Nhà nước, tại cuộc họp báo tháng 7/2014 đã đưa ra một số thông tin không mới nhưng vẫn rất thời sự về nợ công.Cơ quan này cho rằng Bộ Tài chính đã tổng hợp thừa/thiếu một số khoản vay/nợ. Đây cũng là vấn đề được Tổng kiểm toán Nhà nước Nguyễn Hữu Vạn báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội từ phiên họp tháng 4 năm nay.
Kết quả kiểm toán cho thấy, nợ công đến 31/12/2012 giảm 1.632,6 tỷ đồng so với báo cáo của Bộ Tài chính.
Dù khơng q lớn, lại thể hiện sự giảm đi nhưng con số này dường như đã làm cho mức độ tin cậy về số liệu của nợ công vốn đã mong manh lại càng thêm chênh vênh. Chính đại diện Kiểm tốn Nhà nước nói ở cuộc họp báo rằng kiểm toán nợ cơng là một vấn đề cịn rất mới và mới chỉ được kiểm toán lồng ghép trong các cuộc kiểm toán ngân sách nhà nước dẫn đến kết quả cịn hạn chế
Vẫn nằm trong ngưỡng an tồn là khẳng định đã quá quen thuộc, không chỉ từ Bộ Tài chính mà từ Chính phủ về nợ cơng. Cơ sở được xem là khá vững chắc cho khẳng định này là tổng số dư nợ công đến ngày 31/12/2013 ở mức 1.913 nghìn tỷ đồng, bằng 53,4% GDP, dư nợ Chính phủ ở mức 1.488 tỷ nghìn đồng, bằng 41,5% GDP. Mà giới hạn cho phép là nợ cơng dưới 65% GDP, nợ Chính phủ dưới 55% GDP.
Tuy nhiên, theo phân tích của nhiều chuyên gia, các con số nói trên chưa bao gồm nợ của doanh nghiệp nhà nước, nợ chi phí quản lý và cấp bù lãi suất đối với Ngân hàng Phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam,
nợ xây dựng cơ bản, nợ quỹ bảo hiểm xã hội, nợ chi ứng trước của ngân sách
Trung ương cho các dự án đầu tư chưa bố trí được nguồn.
Mặt khác, theo TS.Vũ Đình Ánh (Viện Kinh tế - Tài chính, Học viện Tài chính), số tuyệt đối về nợ cơng, nợ nước ngồi và nợ chính phủ là bao nhiêu, tốc độ tăng hàng năm như thế nào cũng không được công bố đầy đủ.
TS. Trịnh Tiến Dũng, nguyên trợ lý Giám đốc Quốc gia - Trưởng ban Cải cách khu vực công UNDP Việt Nam cũng đưa ra hai con số rất khác nhau về nợ cơng của Việt Nam. Đó là, nợ cơng Việt Nam theo định nghĩa của Luật Quản lý nợ cơng (gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương) thì chiếm 54,4% GDP. Cịn nếu theo định nghĩa quốc tế thì nợ cơng của Việt Nam đã lên đến 106% GDP. Nếu tính tốn của các chuyên gia, TS. Lê Đăng Doanh cho biết nếu bổ sung nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nước thì nợ cơng sẽ lên đến 100 -105% GDP. Luật gia Vũ Xuân Tiền, trong bản tham luận về nợ cơng mới đây trích nhận định của TS. Đỗ Thiên Anh Tuấn, giảng viên Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright: “Nếu tính cả nợ tiềm ẩn của doanh