CHƯƠNG 1 : LÍ LUẬN CHUNG
3.5. Kiểm toán quyết toán NSNN
Dựa trên đánh giá rủi ro kiểm tốn; quy mơ thu, chi NSNN và các chỉ tiêu quan trọng khác trên báo cáo quyết toán NSNN; những định hướng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và các chính sách kinh tế thực hiện trong từng thời kỳ để xác định các nội dung trọng tâm kiểm toán.
- Khi xác định trọng tâm kiểm toán đối với kiểm toán Báo cáo quyết toán thu NSNN cần lưu ý:
+ Các chỉ tiêu thu chủ yếu và các chỉ tiêu khơng hồn thành dự tốn; chỉ tiêu có số quyết tốn vượt cao so với số dự toán đầu năm được Quốc hội quyết định;
+ Không thu hoặc không phản ánh kịp thời các khoản thu vào ngân sách, điều tiết nguồn thu giữa các năm...;
+ Điều hành, sử dụng nguồn vượt thu không đúng thẩm quyền, khơng đúng mục đích;
+ Các khoản tạm thu, tạm giữ...
- Khi xác định các nội dung trọng tâm kiểm toán đối với kiểm toán Báo cáo quyết toán chi NSNN cần lưu ý:
+ Tập trung vào các lĩnh vực đang được các cơ quan chức năng của Nhà nước và xã hội quan tâm;
+ Phân bổ dự tốn khơng đúng mục tiêu (đặc biệt là dự tốn chương trình mục tiêu quốc gia); không phân bổ hết từ đầu năm theo quy định của Luật NSNN, giữ lại một phần dự tốn để phân bổ dần khơng rõ ràng, thiếu minh bạch; phân bổ vốn đầu tư dàn trải...;
+ Các chỉ tiêu chi có số quyết tốn vượt cao so với số dự toán đầu năm được Quốc hội quyết định;
+ Chi chuyển nguồn không đúng thủ tục, thẩm quyền...; + Điều hành, sử dụng nguồn dự phịng khơng đúng quy định; + Các khoản ứng trước sai quy định, ứng trước chưa thu hồi...; + Chưa phản ánh các khoản chi thuộc ngân sách qua NSNN...
- Khi xác định các nội dung trọng tâm kiểm toán đối với kiểm toán các khoản nợ công cần lưu ý:
+ Các khoản vay và trả nợ vay về bù đắp bội chi NSNN; + Các khoản vay và trả nợ vay về cho vay lại;
+ Nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh;
+ Tổng mức nợ công, tỷ lệ nợ công so với GDP và an ninh tài chính quốc gia.
- Đối với các khoản thu, chi, các quỹ tài chính ngồi cân đối NSNN: Nội dung trọng tâm là các quỹ có nguồn gốc từ NSNN, các khoản thu, chi lớn và có bản chất NSNN (như trái phiếu Chính phủ...).
- Xác định các nội dung trọng tâm kiểm toán đối với kiểm toán việc thực hiện các chính sách tài khóa, chính sách tài chính, tiền tệ trong niên độ được kiểm tốn...
Theo báo cáo tóm tắt kết quả kiểm tốn nhà nước thực hiện năm 2013, Cơng bố ngày 25/7/2014: Năm 2013, Kiểm tốn Nhà nước đã tổ chức kiểm toán tại 150 đầu mối và kiểm toán Báo cáo quyết toán NSNN năm 2012 tại Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT.
Theo báo cáo này, cơng tác kiểm tốn quyết tốn ngân sách của KTNN rất đầy đủ, đưa ra báo cáo rất chi tiết, có những nhận xét xác đáng vè thực trạng quản lý nợ công tại trung ương cũng như tại địa phương bằng các con số rất cụ thể:
- Tổng thu NSNN 1.058.140 tỷ đồng, vượt 1,9% dự toán.
- Tổng chi NSNN 1.170.924 tỷ đồng, vượt 8,3% dự tốn, trong đó: Chi đầu tư phát triển 268.812 tỷ đồng, bằng 31,1% tổng chi NSNN, vượt 49,3% (88.812 tỷ đồng) dự toán; chi thường xuyên 603.372 tỷ đồng, vượt 0,3% (2.072 tỷ đồng) dự toán; chi trả nợ, viện trợ 105.838 tỷ đồng, vượt 5,8% (5.838 tỷ đồng) dự toán.
Trong năm 2012 còn một số khoản thuộc nhiệm vụ chi của NSNN chưa được xử lý vào cân đối NSNN như: Số quyết tốn hồn thuế GTGT năm 2012 thấp hơn số thuế GTGT thực hoàn đến 31/12/2012 là 33.478,34 tỷ đồng; toàn bộ các khoản chi đầu tư từ nguồn vốn TPCP năm 2012 là 39.635 tỷ đồng; chi từ nguồn xổ số kiến thiết tại các địa phương 12.160 tỷ đồng.
Về quyết toán thu, chi NSNN năm 2012: (i) Thu cân đối NSNN: Số báo cáo 1.058.140 tỷ đồng, số kiểm toán 1.058.140 tỷ đồng; (ii) Chi cân đối NSNN: Số báo cáo 1.170.924 tỷ đồng; số kiểm tốn 1.170.924 tỷ đồng, trong đó đã bao gồm 383,02 tỷ đồng vốn đầu tư xây dựng chưa giải ngân như đã trình bày tại nội dung chi chuyển nguồn; (iii) Bội chi NSNN: Số báo cáo 154.126 tỷ đồng, bằng 4,75% GDP (giảm 0,05% so với Nghị quyết của Quốc hội); số kiểm toán 154.126 tỷ đồng.
Trong q trình kiểm tốn, KTNN có tiến hành lồng ghép kiểm tốn số nợ cơng tại bộ Tài Chính
Theo đó, Tăng trưởng kinh tế năm 2012 đạt 5,3%; bội chi NSNN được giữ ở mức 4,75% GDP, thấp hơn 0,05% mức Quốc hội cho phép (4,8%); dư nợ Chính phủ bằng 38,9% GDP, dư nợ nước ngoài của quốc gia bằng 37,4% GDP; dư nợ công 1.642.916 tỷ đồng, bằng 55,7% GDP (năm 2011 bằng 54,9% GDP).
Trên cơ sở đó, KTNN xác định số liệu nợ công đến 31/12/2012 giảm 1.632,6 tỷ đồng so với số báo cáo tại Báo cáo các chỉ tiêu giám sát nợ, do Bộ Tài chính tổng hợp thừa, thiếu một số khoản vay/nợ; (ii) Cơng tác quản lý nợ cơng của Bộ Tài chính chưa được tập trung vào một đầu mối là Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại nên việc tổng hợp số liệu nợ cơng theo một đầu mối cịn khó
khăn, dẫn đến số liệu tổng hợp cịn sai sót; (iii) Chưa có báo cáo tổng
hợp, phân
tích, đánh giá rủi ro (tín dụng, tỷ giá...) đối với các khoản cho vay lại để xác định tình hình nợ xấu và nghĩa vụ nợ dự phịng của Chính phủ; việc ghi thu, ghi
chi châm nên tình trạng các chủ dự án nhận nợ chậm, thu hồi gốc, lãi về Quỹ tích
lũy khơng kịp thời cịn khá phổ biến; (iv) Tại thời điểm thẩm định cấp bảo lãnh,
hầu hết các chủ đầu tư dự án chưa bố trí đủ mức vốn chủ sở hữu tối thiểu bằng
20% tổng vốn đầu tư, chỉ cam kết sẽ đảm bảo tỷ lệ theo quy định (20%), song chưa báo cáo về tiến độ góp vốn chủ sở hữu trong q trình triển khai dự án; 16/53 dự án đã hoàn thành rút vốn và nghiệm thu quá 06 tháng nhưng chưa đăng
ký tài sản đảm bảo theo quy định; các chủ đầu tư dự án chưa thực hiên nghiêm
túc chế đơ báo cáo định kỳ nhưng chưa có chế tài xử lý; mơt số dự án đã được cấp bảo lãnh nơp phí châm hoăc khơng nơp phí bảo lãnh; viêc ứng trả nợ thay cho các dự án được Chính phủ bảo lãnh có xu hướng ngày càng tăng; (v) Triển khai sử dụng Quỹ chênh lệch lãi suất các dự án ODA của Chính phủ Đức chậm so với phương án đã được Thủ tướng Chính phủ chấp thuân; báo cáo thiếu số dư
tài khoản viện trợ của Nga cho đào tạo 3,2 triệu USD; chưa nộp NSNN số dư tài
khoản viện trợ của Nga cho đào tạo Việt Nam để tất toán tài khoản mở tại VCB theo quy định; việc chuyển trả NSNN các khoản trả nợ nước ngoài vay về cho vay lại từ Quỹ tích lũy khơng kịp thời.
Bên cạnh đó kiểm tốn nhà nước cịn chỉ ra những bất cập trong công tác sử dụng ngân sách như:
Về quản lý thu NSNN: Tại các doanh nghiệp được kiểm tốn vẫn cịn diễn ra tình trạng hạch tốn và kê khai thiếu doanh thu, xác định sai chi phí tính thuế, từ đó tính thiếu thuế GTGT và thuế TNDN phải nộp; xác định chưa đầy đủ kịp
thời tiền thu sử dụng đất phải nộp; việc xây dựng đơn giá, xác định mức lương tối thiểu và chi lương của một số doanh nghiệp cơng ích của TP. Hồ Chí Minh và Hà Nội cịn sai sót, bất hợp lý; tình trạng thất thu thuế, phí, lệ phí và thu khác NSNN tại một số doanh nghiệp, tổ chức và đơn vị hành chính sự nghiệp thuộc một số bộ, cơ quan trung ương, địa phương chưa khắc phục được nhiều, cịn khơng ít đơn vị hạch tốn thiếu các khoản thu dịch vụ; hạch tốn các khoản chi phí khơng đúng chế độ, vượt định mức vào kết quả hoạt động dịch vụ; không kê khai hoặc kê khai không đầy đủ các khoản thuế phải nộp NSNN; một số đơn vị thuộc bộ, cơ quan trung ương còn thu vượt mức quy định về phí, lệ phí; thu một số khoản ngồi quy định; mức phải trích các khoản từ phí, lệ phí và tỷ lệ phí, lệ phí để lại cho đơn vị thu sử dụng chưa hợp lý; việc thực thi chính sách thu phí, lệ phí cịn bất cập...; việc xử lý kết quả thanh tra của một số cục thuế chưa đúng quy định, nhiều cục thuế chưa thực hiện đầy đủ và triệt để các biện pháp cưỡng chế nợ thuế theo quy định; nợ đọng thuế, đặc biệt là nợ thuế có khả năng thu tăng cao. Kết quả kiểm tốn, KTNN đã xác định các khoản phải nộp NSNN tăng thêm 3.017,29 tỷ đồng.
Về quản lý chi NSNN: Đến 31/12/2012 còn nhiều bộ, cơ quan trung ương, địa phương có số nợ đọng vốn đầu tư lớn, trong đó 15 bộ, cơ quan trung ương, địa phương có số nợ đọng trên 1.000 tỷ đồng; số vốn ứng trước chưa thu hồi lũy kế đến hết năm 2012 là 58.345,7 tỷ đồng, bằng 32,4% kế hoạch vốn năm 2012, trong khi số thu hồi vốn ứng trước năm 2012 chỉ là 2.458,8 tỷ đồng; một số địa phương có số dự án khởi cơng mới cao; tình trạng các dự án chậm tiến độ còn phổ biến; một số bộ, cơ quan trung ương chưa lập quy hoạch phát triển ngành theo quy định; nhiều dự án phải phê duyệt điều chỉnh quy mô, tăng tổng mức đầu
tư so với quyết định ban đầu; cịn sai sót trong đấu thầu; cơng tác quản
lý chất
lượng cơng trình đối với một số dự án chưa được thực hiện nghiêm túc...
Mặc dù kiểm tốn nợ cơng tại Việt Nam hiên nay được tiến hành kiểm toán lồng ghép trong kiểm toán Báo cáo quyết tốn ngân sách nhà nước xong nó đã thể hiện được vị trí ngày càng quan trọng của nó trong cơng tác kiểm sốt só nợ cơng của Việt Nam đang càng ngày càng gia tăng.
Đi kèm với các báo cáo kiềm toán năm , Tổng KTNN có ban hành kế hoạch kiểm toán của năm tiếp, mà theo Kế hoạch kiểm toán năm 2015 của KTNN:
Trong lĩnh vực ngân sách nhà nước, KTNN cũng tiến hành kiểm toán tại hai đầu mối : Bộ Tài Chính, và Bộ Kế hoạch và đầu tư
Việc lựa chọn đơn vị thuộc Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư để thực hiện kiểm toán chủ yếu dựa trên chức năng, nhiệm vụ của đơn vị có liên quan đến cơng tác tổng hợp lập báo cáo quyết tốn NSNN nên một số đơn vị thường xuyên phải chọn để kiểm tốn (Bộ Tài chính: Vụ NSNN, Vụ Tài chính Hành chính sự nghiệp, Vụ Đầu tư, KBNN, Tổng cục Thuế, Tổng cục Hải quan, Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại; Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Vụ Tổng hợp). Ngoài ra, dựa trên đánh giá ban đầu về rủi ro kiểm toán và yêu cầu quản lý để lựa chọn đơn các vị được kiểm toán khác thuộc 02 Bộ.
Nhìn vào các năm trước như năm 2013, theo kế hoạch kiểm toán năm của năm này. KTNN tiến hành kiểm toán 11 chuyên đề, tuy nhiên, KTNN cũng chỉ mới đi đến kiểm toán vấn đề huy động và sử dụng vốn trái phiếu trong “Chuyên đề quản lý và sử dụng vốn Trái phiếu chính phủ giai đoạn 2010-2012“ Hay trong
năm 2014, vần đề KT nợ công cũng chỉ được quan tâm thêm một tầm
mới trong
"Chuyên đề phát hành, quản lý và sử dụng vốn Trái phiếu Chính phủ năm 2013”
Nhưng theo kế hoạch kiểm toán năm 2015, bên cạnh chuyên đề“ Công tác phát hành, quản lý và sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ năm 2014 của07 bộ, cơ quan trung ương (Bộ Quốc Phịng, Bộ Giao thơng vận tải, Bộ Nông nghiệp và PTNT, Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT, Kho bạc Nhà nước, Bộ Y tế), 56 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Thành phố Hà Nội, Cần Thơ, Hải Phòng, tỉnh Vĩnh Phúc, Hịa Bình, Hậu Giang, Kiên Giang, Phú Thọ, Sơn La, Sóc Trăng, Vĩnh Long, An Giang, Hưng Yên, Lai Châu, Thái Bình, Tuyên Quang, Lạng Sơn, Hà Nam, Bắc Ninh, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Nam, Quảng Bình, Quảng Ngãi, Tây Ninh, Đồng Tháp, Long An, Bạc Liêu, Cà Mau, Quảng Ninh, Hải Dương, Bắc Giang, Điện Biên, Lào Cai, Yên Bái, Phú Yên, Ninh Thuận, Lâm Đồng, Bến Tre, Tiền Giang, Trà Vinh, Hà Giang, Cao Bằng, Bắc Kạn, Nam Định, Ninh Bình, Thanh Hóa, Kon Tum, Đắk Lắk, Đắk Nơng, Bình Thuận, Đồng Nai, Bà Rịa - Vũng Tàu, Bình Định, Thái Nguyên, Gia Lai)
KTNN còn mở rộng sang Kiểm tốn nợ cơng và quản lý nợ công được tách riêng ra làm hẳn thành một chuyên đề kiểm toán riêng trong chun đề kiểm tốn “ Cơng tác quản lý nợ công năm 2014 của 03 bộ, cơ quan trung ương (Bộ Tài chính; Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Ngân hàng Nhà nước); 02 ngân hàng (Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam; Ngân hàng Phát triển Việt Nam)”
Nhìn vào các kế hoạch kiểm tốn qua các năm thì ta thấy, nợ cơng và vấn đề sử dụng nợ công đang càng ngày càng được quan tâm hơn, mặc dù cho tới năm 2015 kiểm tốn nợ cơng chỉ dựng tại mức độ cấp bộ và các cơ quan trung ương, xong nó cũng thẻ hiện phần nào sự quan tâm của kiểm tốn nhà nước nói
riêng và nhà nước ta nói chung về vần đề nợ cơng đang càng ngày càng
xôn xao
trên các phương tiện thông tin đại chúng
CHƯƠNG 4: ĐÁNH GIÁ VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM TỐN NỢ CƠNG TẠI VIỆT NAM
4.1 Đánh giá về thực trạng kiểm tốn nợ cơng tại Việt Nam hiện nay
4.1.1 Ưu điểm kiểm tốn nợ cơng tại Việt Nam
Trong q trình kiểm tốn quyết toán NSNN, KTNN đã ngày càng chú trọng thực hiện kiểm tốn các khoản nợ cơng, làm việc với các cơ quan quản lý nợ của Bộ Tài chính để nắm bắt được tình hình quản lý nợ cơng hàng năm trên cơ sở đó đưa ra kiến nghị góp phần ngăn ngừa các rủi ro phát sinh, đề ra các biện pháp quản lý các khoản nợ công một cách tốt hơn. Từ năm 2007, khi kiểm toán quyết toán NSNN đã đề cập riêng nội dung quản lý nợ cơng. Mặc dù chưa phải là cuộc kiểm tốn riêng, độc lập về quản lý nợ nhưng đã thành lập Tổ kiểm tốn về nợ cơng và có những kết quả kiểm tốn, những nhận định, đánh giá nhất định về nợ cơng. Ngồi ra, khi kiểm tốn ngân sách địa phương, KTNN đã kiểm tốn và có những kiến nghị về việc vay nợ ngân sách địa phương giúp Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan chức năng có biện pháp quản lý thích hợp nhằm hạn chế các rủi ro có thể phát sinh từ vay nợ của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, việc kiểm tốn nợ cơng vẫn còn nhiều hạn chế, KTNN chưa thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập đối với nợ cơng. Hàng năm, khi kiểm tốn quyết tốn NSNN có đề cập đến các khoản nợ cơng nhưng mới ở những nội dung cịn đơn giản, chưa xem xét vấn đề vay, nợ của Chính phủ trong tính tổng thể, tồn diện của nó; chưa kiểm tốn các khoản nợ công một cách đầy đủ theo các thông lệ hiện hành.
4.1.2 Hạn chế của kiểm tốn nợ cơng tại Việt Nam
Có thể thấy một số hạn chế trong kiểm tốn nợ cơng như sau:
Một là, KTNN vẫn chưa tiến hành kiểm tốn việc quản lý nợ cơng một
cách đầy đủ. Trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, u cầu minh bạch thơng tin, đảm bảo bền vững tình hình tài chính ngân sách quốc gia thì u cầu kiểm tốn nợ cơng hàng năm là u cầu được các định chế tài chính quốc tế đề ra. Mặc dù q trình kiểm tốn quyết tốn NSNN có sự lồng ghép đánh giá về vay nợ Chính phủ nhưng mức độ vẫn còn hạn chế và cho đến nay, KTNN vẫn chưa thực hiện kiểm toán nợ cơng với tư cách là một cuộc kiểm tốn độc lập. KTNN cũng