Chương 1 : CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA ĐỀ TÀI
1.2. Cơ sở thực tiễn
1.2.1.1. Chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về tái định cư
Trước những năm 1992, đất đai chưa được giao cho các hộ gia đình sử dụng ổn và lâu dài. Do đó, trong nhiều trường hợp, khi cần “Nhà nước chỉ cần thu hồi lại mà không nhất thiết phải đền bù hoặc chỉ cần đền bù cho chính quyền địa phương hay tập thể đang sử dụng đất, các tài sản đền bù không quy định rõ ràng mức đền bù, mà chủ yếu đền bù theo thoả thuận” (Phạm Mộng Hoa & Lâm Mai Lan, 2000). Khi Hiến pháp 1992 ra đời và Luật đất đai 1993 đã có cơ sở pháp lý cho chính sách đền bù (tái định cư) hiện hành, được cụ thể bằng Nghị định 90/CP ngày 17/08/1994 của Chính Phủ.
Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/04/1998 về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng (đất đai thu hồi cho các dự án phát triển cũng được coi là lợi ích quốc gia) (Phạm Mộng Hoa & Lâm Mai Lan, 2000). Với Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày
24/04/1998, chính quyền các địa phương có thêm trách nhiệm về việc quyết định và tổ
chức thực hiện lập khu tái định cư tập trung hoặc phân tán cho các hộ phải di chuyển chỗ ở, xây dựng cơ sở hạ tầng, bố trí đất ở cho các hộ tại khu tái định cư.
Các Luật đất đai trước 2003 chỉ đề cập đến Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng thì người bị thu hồi đất được bồi thường hoặc hỗ trợ. Nhưng Luật đất đai
năm 2003 đã được đề cập tới “bồi thường, tái định cư cho người bị thu hồi”, tại điều 42. Đặc biệt Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một q trình đổi mới nhận thức về cơng tác di dân, tái định cư và được hoàn thiện tại Nghị định số 47/2014/NĐ-CĐ ngày 15 tháng 05 năm 2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Nghị định cập tới sự bồi thường đất, nhà ở và các cơng trình khác, cây trồng vật ni…; hỗ trợ hộ di chuyển, ổn định sản xuất, chuyển đổi nghề, tạo nghề… và hỗ trợ tái định cư.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện các quy định mức đền bù, hỗ trợ cho các
hộ dân TĐC và cộng đồng được quy định theo các Quyết định khác nhau cho từng dự án cụ thể như mức mức đề bù, hỗ trợ của Dự án thuỷ điện Sơn La bình quân trên 500 triệu đồng/hộ, thuỷ điện Tuyên Quang 450 triệu đồng/hộ và các dự án thuỷ điện công suất thấp hơn thì bình quân khoảng từ 200 - 250 triệu đồng/hộ (Lã Văn Lý, 2007). Tuỳ thuộc vào chính sách của từng địa phương, cũng như của từng dự án mặc dù vẫn dựa trên nền tảng chung của chính sách Nhà nước. Đây cũng tạo ra sự thiếu cơng bằng về chính sách giải phóng mặt bằng giữa các cộng đồng dân cư và các vùng.
Cơ cấu vốn đầu tư của các dự án TĐC hiện nay có tỷ lệ đầu tư so với tổng số thường khoảng 42% chi cho đền bù; 7,4% cho hỗ trợ; 45,8% chi cho phát triển cơ sở hạ tầng sản xuất và đời sống; 4,8% đầu tư cho phát triển sản xuất và ổn định đời sống (Lã Văn Lý, 2007). Do đó, chính sách đầu tư phát triển sản xuất để ổn định đời sống bền vững cho người dân sau tái định cư còn thấp, chưa chú trọng, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển, mở rộng sản xuất, cải thiện đời sống nhân dân.
Chính sách tái định cư ln được Đảng, Nhà nước ta quan tâm, bởi người dân phải di chuyển đi nơi mới, nhường mặt bằng cho phát triển cơ sở hạ tầng, phát triển sản xuất. Với những quan điểm tiếp cận mới trong giai đoạn hiện nay, tái định cư không chỉ là việc di dân và đền bù, mà Đảng và Nhà nước đã quan tâm hậu tái định cư, hỗ trợ ổn định sản xuất, hỗ trợ ổn định cuộc sống; chuyển đổi ngành nghề, đào tạo lao động, làm tăng thu nhập và tiếp cận với các dịch vụ y tế, văn hóa, nước sạch, trình độ dân trí được nâng cao, nâng cao phúc lợi về kinh tế. Khuyến khích các hình thức tái định cư khác nhau, sao cho phù hợp với từng địa phương, từng vùng.
Thể hiện trong thông báo số 84-TB/TW ngày 22 tháng 12 năm 2002, Bộ chính trị đã khẳng định “Cần nghiên cứu xây dựng mơ hình tái định cư khác nhau phù hợp với phong tục tập quán của đồng bào các dân tộc... khuyến khích đồng bào chủ động xây dựng nhà ở trong các khu tái định cư theo quy hoạch. Đặc biệt, công tác tái định cư cần coi trọng việc bảo tồn và phát huy bản sắc văn hóa dân tộc, tạo điều kiện cho sản xuất ổn định lâu dài” (Phạm Mộng Hoa & Lâm Mai Lan, 2000), của dự án thuỷ điện Sơn La.
Như vậy, chính sách tái định cư được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, nhưng các thiệt hại “vơ hình” khác như yếu tố truyền thống văn hóa bị mất đi, mối quan hệ họ hàng bị ảnh hưởng, mạng lưới xã hội bị phá vỡ...; những nguồn thu nhập của họ bị mất đi... (Lê Văn Thành, 2007), chưa được cụ thể hóa trong hệ thống văn bản pháp luật. Do đó, cần phải chú trọng tới yếu tố “phi vật chất” nhiều hơn, chứ không chỉ quan tâm tới đền bù, hỗ trợ trong tái định cư, cũng như hậu tái định cư.
1.2.1.2. Chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về phát triển kinh tế hộ nơng
dân tái định cư
Từ khi có Chỉ thị 100 của Ban Bí thư Trung ương Đảng (1981) về “Cải tiến công tác khốn, mở rộng khốn sản phẩm đến nhóm và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp”, và đặc biệt Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị Trung ương Đảng (1988) về “Đổi
mới quản lý kinh tế nông nghiệp”. Với Nghị quyết này, hộ nông dân được xác định là đơn vị kinh tế tự chủ, và từ đây kinh tế hộ nông dân từng bước khởi sắc và phát triển.
Tại Đại hội VIII của Đảng (6/1996) khẳng định: “Thực hiện tốt chính sách giao đất, giao rừng; ngăn chặn và khắc phục tình trạng nơng dân khơng có ruộng đất sản xuất; giúp đỡ vốn, kỹ thuật, các dịch vụ cung ứng vật tư, tiêu thụ sản phẩm, phát triển công nghiệp chế biến và các nghề tiểu thủ công; phát triển tín dụng nơng thơn…” (Phạm Văn Búa, 2006).
Để khuyến khích phát triển kinh tế nơng hộ sản xuất hàng hóa, Đảng ta đã đề ra một số chủ trương và chính sách lớn. Nghị quyết số 06/NQ/TW ngày 10/11/1998 của Bộ Chính trị về một số vấn đề phát triển nông nghiệp và nông thơn đã chỉ rõ “...Tiếp tục khuyến khích kinh tế hộ phát triển mạnh mẽ để tạo ra lượng hàng hố đa dạng có chất lượng, giá trị ngày càng cao, tăng thu nhập cho gia đình nơng dân, cải thiện đời
sống mọi mặt ở nông thôn, cung cấp sản phẩm cho công nghiệp và xuất khẩu, đồng thời thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế ngay từ kinh tế hộ”.
Dựa trên nền tảng kinh tế tự chủ của hộ nơng dân đã hình thành các trang trại được đầu tư vốn, lao động với công nghệ và quản lý cao, mở rộng quy mô sản xuất hàng hóa và nâng cao năng suất, hiệu quả và sức mạnh cạnh tranh trong cơ chế thị trường. Nghị quyết số 03/2000/NQ-CP ngày 02/02/2000 của Chính phủ về trang trại đã khẳng định “Kinh tế trang trại là hình thức tổ chức sản xuất tổ chức sản xuất hàng hóa nơng nghiệp, nơng thơn, chủ yếu dựa vào hộ gia đình, nhằm mở rộng quy mơ và nâng cao hiệu quả sản xuất trong lĩnh vực trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ sản, trồng rừng, gắn với chế biến và tiêu thụ nông, lâm, thuỷ sản”. Nghị quyết đã đề ra các biện pháp về kinh tế và tổ chức nhằm khuyến khích phát triển kinh tế trang trại ở Việt Nam trong những năm tới.
Ngày 03/01/2003, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn cùng Hội nơng dân Việt Nam, Tổng liên đồn Lao động Việt Nam, Liên hiệp các hội khoa học kỹ thuật Việt Nam và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ký bản cam kết liên tịch, nhằm phối hợp phục vụ sản xuất của nông dân, gọi tắt là liên kết “4 nhà” (Phạm Văn Búa, 2006), nhà
nông - nhà khoa học - nhà doanh nghiệp - nhà nước.
Trong Hội Nghị Trung ương 7 (khóa IX) của Đảng đã chỉ rõ: “Nhà nước có những điều tiết, hỗ trợ, tổ chức tốt tiêu thụ nông sản cho nông dân; đưa công nghệ sản xuất tiên tiến vào nơng nghiệp, nơng thơn; có chính sách điều chỉnh hợp lý việc sử dụng quỹ đất, vừa đảm bảo an ninh lương thực, vừa thúc đẩy chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật ni; nâng cao hiệu quả sử dụng đất; có chính sách khuyến khích nơng dân chủn sang các nghề phi nơng nghiệp... Mở rộng các loại hình đào tạo nghề, chuyển giao khoa học kỹ thuật và công nghệ thông qua các hoạt động khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư, các trung tâm học tập cộng đồng và các điển hình nơng dân giỏi” (Phạm Văn Búa, 2006).
Chính sách phát triển kinh tế nông hộ ở các khu, điểm tái định cư là vấn đề cấp bách hiện nay đặt ra cần giải quyết. Tái định cư là hợp phần quan trọng trong các cơng trình, nhằm thực hiện mục tiêu tạo điều kiện cho người dân sớm ổn định đời sống, trên cơ sở phát huy tài nguyên và sức lao động, từng bước thay đổi cơ cấu kinh tế, phát
triển sản xuất nâng cao thu nhập, cuộc sống vật chất, tinh thần ngày càng tốt hơn nơi cũ góp phần phát triển kinh tế - xã hội trong vùng theo hướng cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa nơng nghiệp, nơng thơn, giữ vững ổn định chính trị- xã hội, quốc phịng an ninh và bảo vệ môi trường sinh thái.
Khi di chuyển dân ra khỏi địa bàn cư trú lâu đời dẫn đến thay đổi về mơi trường sinh sống, văn hóa và tập quán canh tác, điều kiện khí hậu, cơ hội thu nhập mất đi, quan hệ dòng họ và bản làng bị phá vỡ (vốn xã hội bị mất đi), đến nơi ở mới có thể chất lượng đất đai kém, do đất tốt đã được dân địa phương sử dụng, địi hỏi ngồi việc hưởng lợi từ các chính sách tái định cư theo quy định chung, các hộ còn được bổ sung chính sách hỗ trợ khơi phục tại cuộc sống và nguồn thu nhập để từng bước phát triển sản xuất, ổn định đời sống, góp phần thực hiện mục tiêu xóa đói giảm nghèo và tiến tới phát triển bền vững.
Kinh tế hộ của những người phải di chuyển do các cơng trình thuỷ điện, thuỷ lợi là kinh tế nông nghiệp, và chủ yếu là đồng bào các dân tộc thiểu số. Vì vậy, việc lập kế hoạch TĐC phải được xác định tính thích ứng về đất sản xuất, nguồn nước sản xuất và sinh hoạt cần thiết, đảm bảo cho cả người tái định cư và người dân sở tại ổn định, phát triển sản xuất.
Đảng, Nhà nước đặt mục tiêu bảo đảm cho đồng bào tái định cư đến nơi ở mới phải có cuộc sống tốt hơn nơi cũ. Bộ Chính trị trong kết luận về dự án Thuỷ điện Sơn La (số 84/TB-TW, ngày 22/10/2002 của Bộ Chính trị) là “Tiếp tục hồn chỉnh phương án tái định cư, nhằm mục tiêu tạo điều kiện để đồng bào tái định cư sớm ổn định được chỗ ở, cuộc sống, sản xuất, tiến lên thay đổi cơ cấu kinh tế, phát triển sản xuất, nâng cao thu nhập, có cuộc sống vật chất và văn hóa tốt hơn và ổn định lâu dài” (Nguyễn Xuân Thảo, 2004). Tạo điều kiện cho hộ tái định cư cần có thời gian học tập làm quen với điều kiện sản xuất mới, chuyển giao công nghệ thông qua đào tạo khuyến nông, khuyến lâm hướng dẫn kỹ thuật, thâm canh, tiến tới phát triển sản xuất hàng hóa.
Các dự án TĐC thường tập trung nguồn lực vốn đầu tư vào kết cấu hạ tầng chủ yếu, chiếm 45,8%, phần hỗ trợ sản xuất phục hồi thu nhập chưa được quan tâm đúng mức, chiếm 4,8%. Trong khi đó, việc khơi phục lại đời sống của những hộ bị ảnh hưởng địi hỏi phải có thời gian dài. Tuy nhiên, các chính sách hỗ trợ lâu dài để khôi
phục thu nhập và đời sống chưa được đề cập và chưa có nguồn tài chính đảm bảo
trong nhiều năm.
1.2.2. Tình hình phát triển kinh tế hộ nông dân tái định cư tại một sốđịa phương ở Việt Nam
1.2.2.1. Kinh tế hộ nông dân tái định cư trong dự án thuỷ điện Hịa Bình
Xây dựng thuỷ điện Hịa Bình với cơng suất 1.920 MW làm ngập 20.800 ha đất (hồ chứa 20.800 ha, trong đó 5.000 ha đất canh tác), dài hồ chứa trên 200 km, buộc di chuyển 9.305 hộ gia đình với 52.000 người (Viện Quản lý khoa học ISM Hà Nội,
1992). Thực hiện di dân tái đinh cư, giải phóng lịng hồ sơng Đà bắt đầu từ năm 1979,
trong tổng số di dân tái định cư 79% là đồng bào dân tộc Mường, Dao, Thái và còn dân tộc Kinh là 21%.
Theo báo cáo của Ban Kinh tế Đối ngoại tỉnh Hịa Bình năm 1992, thì 40% các hộ bị di chủn bởi dự án thuỷ điện Hịa Bình bị thiếu nước ăn từ 5- 6 tháng, 45% hộ thiếu ăn từ 3- 4 tháng (Trang Hiếu Dũng, 1995).
Đời sống của người dân di chuyển ra khỏi lịng hồ Hịa Bình vơ cùng khó khăn, do mất hết ruộng đất nên hầu hết các hộ chuyển cư phải chuyển sang canh tác nương dẫy chỉ canh tác được 1- 2 vụ rồi phải bỏ hóa. Tình trạng du canh du cư phát triển trở lại làm cho hàng ngàn ha rừng bị đốt phá. Từ thu nhập thấp, đời sống văn hóa của hộ dân di chuyển ra khỏi lòng hồ đã xuống cấp nghiêm trọng về giáo dục, do không ổn định nơi ở lại thiếu trường lớp, giao thơng đi lại khó khăn nên nhiều nơi tỷ lệ thất học tăng lên, chiến 47% số trẻ em trong độ tuổi, hệ cấp 2 không tồn tại... Trạm xá các xã chưa kịp khôi phục hoặc không đủ điều kiện chức năng phịng chống bệnh, chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân. Năm 1989, ở Phù Yên - Sơn La mặc dù được Nhà nước hỗ trợ hơn 60 triệu đồng cho phòng chống bệnh, các ổ dịch dập tắt nhưng đã chết hơn 30 người (Trang Hiếu Dũng, 1995).
Dưới sự tác động của xã hội và môi trường của hồ chứa nước Hịa Bình đã cho thấy rõ cuộc sống khổ cực của những người phải di chuyển bởi dự án. Ví dụ, từ chỗ có đủ gạo ăn quanh năm, sau khi bị di chuyển thì hộ thiếu ăn như hộ ở Làng Lương
ăn ngô, sắn, cũng không đủ ăn do thiếu đất trồng và đất cằn cỗi (Phạm Mộng Hoa &
Lâm Mai Lan, 2000).
Năm 1995, Chính quyền địa phương cùng với Nhà nước đã giúp đỡ các hộ phần nào bị ảnh hưởng khôi phục cuộc sống nhưng tỷ lệ hộ nghèo vẫn còn nhiều như ở Làng Lương Phong - Hiền Lương - Đà Bắc - Hịa Bình, 27% hộ sống ở mức nghèo và dưới nghèo, 18,2% hộ khá và 54,5% hộ mức trung bình (Phạm Mộng Hoa & Lâm Mai
Lan, 2000).
Trong Hội nghị tổng kết 15 năm công tác di dân thuỷ điện, thuỷ lợi tháng 04/2007, thì tỉnh Hịa Bình đã gần 30 năm vẫn chưa giải quyết xong việc di dân lòng hồ sơng Đà. Ngun nhân cơ bản là Hịa Bình đã khơng có quy hoạch khu tái định cư, mà di dân theo kiểu chuyển vén (ở tạm, chạy theo) và không ổn định cuộc sống cho bà
con. Khi đó, hơn 1.000 hộ được hỗ trợ chuyển vào Nam xây dựng kinh tế mới song chỉ
vài năm sau, hơn 30 hộ lại về nơi xuất phát... Tỷ lệ hộ nghèo ở lịng sơng Đà cao nhất tỉnh, chiếm 42%, đời sống nhân dân vơ cùng khó khăn.
Do cơng tác di dân, tái định cư thuỷ điện Hồ Bình cịn nhiều tồn tại nên đến
nay vẫn phải có chính sách khắc phục hậu quả để lại. Từ năm 1995 - 2006, có các dự án của Nhà nước như dự án 135, xố đói giảm nghèo và dự án ổn định dân cư phát