1. Mô hình giám sát phân tán truyền thống và những hạn chế trong phối hợpgiữa các chủ thể giám sát và các kênh giám sát: giữa các chủ thể giám sát và các kênh giám sát:
Mối quan hệ lỏng lẻo trong phối hợp giám sát giữa các chủ thể giám sát trên TTTC là một trong những nguyên nhân quan trọng đầu tiên dẫn đến tình trạng kém hiệu lực trong giám sát tài chính. Điều này xuất phát từ bản chất mô hình giám sát phân tán truyền thống. Tính chất phân tán, cục bộ theo từng ngành về bản chất đương nhiên giảm nhu cầu và hiệu quả phối hợp giữa các cơ quan giám sát ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán. Sự chồng chéo trong quản lý và giám sát giữa các khu vực không làm nhu cầu phối hợp này tăng lên mà ngược lại làm cho các chủ thể giám sát chuyên ngành nảy sinh tâm lý tăng cường quyền lực cục bộ và trong một chứng mực nào đó, phương hại đến lợi ích của các khu vực khác và đo đó ảnh hưởng tới sự ổn định hệ thống.
Những hạn chế trong phối hợp của các kênh giám sát cũng làm giảm hiệu lực của hệ thống giám sát TTTC. Các kênh kiểm soát nội bộ, kiểm toán nội bộ và giám sát của thị trường chưa đóng góp đáng kể vào việc điều chỉnh hoạt động của các định chế tài chính mà mới được thực hiện như là một nỗ lực nhằm đáp ứng các quy định chứ chưa thực sự xuất phát từ nhu cầu tự kiểm soát hoạt động. Một vấn đề có thể nhận thấy ngay là mô hình phân tán truyền thống khiến cho các kênh giám sát này được vận hành riêng rẽ tại từng khu vực của TTTC, do vậy hiệu quả phối hợp không cao và gián tiếp làm giảm hiệu quả giám sát tài chính của toàn bộ thị trường.
2. Những nhược điểm của hệ thống pháp lý cho giám sát tài chính:
Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng kém hiệu quả của hệ thống giám sát TTTC Việt Nam chính là những bất cập của khung pháp lý giám sát TTTC. Khung pháp lý về giám sát TTTC Việt Nam hiện nay có những đặc điểm hạn chế hiệu lực của công tác giám sát như sau:
Số lượng các văn bản pháp quy làm căn cứ để thực hiện công tác giám sát tài chính tuy nhiều nhưng lại thiếu những quy định cụ thể, chi tiết về hành vi vi phạm, hoặc những quy định này còn mơ hồ, chưa rõ ràng, gây khó khăn cho việc nhận diện các hành vi vi phạm. (Trong hệ thống luật về chứng khoán và TTCK còn thiếu quy định chính xác về các hành vi nội gián và thao túng thị trường, dẫn đến tình trạng không có đủ căn cứ pháp lý để xử lý những hành vi lạm dụng thị trường; khuôn khổ pháp lý về chống rửa tiền quy định về giao dịch có dấu hiệu rửa tiền không hợp lý (200 triệu đồng), khiến hầu hết các giao dịch trên thị trường ngân hàng, chứng khoán đều có thể rơi vào diện “giao dịch đáng ngờ”, phải báo cáo lên Cơ quan phòng, chống rửa tiền, tạo gánh nặng cho các NHTM và bản thân cơ quan này trong việc báo cáo và xử lý thông tin).
Hệ thống pháp lý điều chỉnh hoạt động của doanh nghiệp hoạt động trên TTTC còn một số kẽ hở, các điểm mâu thuẫn, chồng chéo, kém tính khả thi dẫn đến khó thực hiện, hệ thống giám sát không có được căn cứ xác đáng để đánh giá tính tuân thủ luật pháp của các doanh nghiệp. Tại khu vực ngân hàng, Luật Các TCTD được xây dựng trên cơ sở một luật khung, mặc dù có hiệu lực thi hành từ năm 1998 nhưng có nhiều điểm không thực hiện được do không có văn bản hướng dẫn. Thậm chí đến nay vẫn chưa có hướng dẫn về tổ chức và hoạt động của ngân hàng đầu tư, ngân hàng phát triển, hoạt động ngân hàng của tổ chức khác. Các quy định của Luật các TCTD được áp dụng cho nhiều loại hình TCTD, do đó nhiều quy định phù hợp với loại hình này nhưng không hoàn toàn phù hợp với loại hình khác, dẫn đến những vướng mắc trong quá trình triển khai và hạn chế hiệu quả của luật đối với sự phát triển của các loại hình khác, nhất là các TCTD phi ngân hàng. Một số nội dung của Luật các TCTD là căn cứ vào các quy định của các luật điều chỉnh tổ chức của Doanh nghiệp vào thời điểm ban hành nên tính ổn định không cao, khó thực hiện. Các quy định của Luật các TCTD có sự nhầm lẫn giữa thanh tra phòng ngừa với thanh tra hành chính trong quá trình xây dựng và triển khai Luật dẫn đến những khó khăn, vướng mắc trong xử lý tổ chức, hoạt động của công tác giám sát an toàn hoạt động ngân hàng. Tại các khu vực khác của TTTC cũng có thực trạng này. Trên TTCK, quy định về quản trị công ty đối với công ty niêm yết có nhiều điểm xung đột với quy định về quản trị công ty quy định trong Luật doanh nghiệp (đi theo mô hình HĐQT hai cấp của Đức). Trên TTBH, các quy định về chuyển nhượng hợp đồng bảo hiểm mơ hồ và khó thực thi.
Hệ thống các chế tài xử phạt hành chính trên TTTC còn thấp, thiếu hiệu quả răn đe, ngăn ngừa hành vi tái phạm và vi phạm.
Những hạn chế về năng lực của HTGSTC hiện thời chính là một trong những nguy cơ tiềm ẩn khiến TTTC Việt Nam khó lòng “miễn dịch”với căn bệnh lây “khủng hoảng”. Hiện nay, các hệ thống giám sát không theo kịp với sự phát triển của thị trường, không đảm bảo khả năng giám sát bao quát tất cả các hoạt động của TTTC. Các tiêu chí, nội dung giám sát không đầy đủ và phải thực hiện tương đối thủ công. Những hạn chế về năng lực của HTGSTC hiện thời thể hiện ở các mặt sau:
Hạn chế về nguồn lực con người: Các đơn vị trực tiếp thực hiện chức năng giám sát TTTC mới ra đời và đi vào hoạt động chưa lâu: Cơ quan Thanh tra và Giám sát ngân hàng thuộc NHNN (tháng 7/2009), Cục Quản lý và Giám sát Bảo hiểm thuộc BTC (tháng 2/2009), Vụ Giám sát Thị trường thuộc UBCKNN (tháng 1/2008), UBGSTCQG (tháng 3/2008), Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (2000). Các cơ quan thực hiện chức năng giám sát trên TTTC đều đang trong quá trình xây dựng và phát triển đội ngũ nhân lực. Thiếu nguồn nhân lực có trình độ, kỹ năng và kinh nghiệm phù hợp để thực hiện các hoạt động giám sát tài chính là thực trạng chung của mọi cơ quan quản lý trên TTTC.
Hạn chế về nguồn lực kỹ thuật: Những hạn chế về nguồn lực kỹ thuật là một khó khăn nữa đặt ra đối với HTGSTC hiện nay. Cả ba lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm đều chưa có những hệ thống công nghệ thông tin và các tiện ích điện tử cho việc giám sát và phân tích dữ liệu phục vụ công tác giám sát. Đối với việc giám sát tình hình tài chính của các định chế tài chính, yêu cầu đặt ra là phải có những hệ thống công nghệ thông tin để quản lý việc tiếp nhận và xử lý các báo cáo định kỳ, bất thường của các định chế tài chính như ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán. Tuy nhiên, hiện nay chưa có hệ thống nào được thiết lập tại các cơ quan giám sát. Trên TTCK, các phần mềm giám sát chuyên dụng có khả năng thực hiện giám sát trực tuyến chưa được xây dựng một cách hoàn chỉnh. Do vậy, thời gian truy xuất dữ liệu từ hệ thống giao dịch chậm. Bên cạnh đó, hệ thống giám sát còn thiếu khả năng hỗ trợ tính toán thống kê cho công tác giám sát nhiều ngày, thiếu chức năng tái tạo thị trường (market replay). Các phần mềm giám sát do SGDCK sử dụng không đáp ứng được các nhu cầu phát triển của thị trường do được thiết kế cứng nhắc, dựa trên các tiêu chí đã lạc hậu và không có khả năng mở rộng trong tương lai.
Hạn chế về nguồn lực tài chính: Hiện nay, các đơn vị thực hiện chức năng giám sát trên TTTC như Cơ quan Thanh tra, Giám sát Ngân hàng, Cục Quản lý và Giám sát Bảo hiểm, UBCKNN, UBGSTCQG đều hoạt động dựa trên nguồn ngân sách nhà nước. Đặc điểm này khiến việc huy động các nguồn lực để tuyển dụng nhân sự chất lượng cao, đào tạo cán bộ, xây dựng cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin để phục vụ công tác giám sát đều hết sức khó khăn. Trong khi đó, tại các TTTC phát triển, các cơ quan giám sát tài chính hoặc ủy ban giám sát tài chính đều hoạt động một phần hoặc hoàn toàn bằng nguồn thu từ các thành viên TTTC. Những cơ quan giám sát này thực hiện chế độ trả lương cho cán bộ giám sát cao hơn mức lương trung bình của ngành, nhờ thế họ tuyển dụng và duy trì được đội ngũ cán bộ chất lượng cao. Hiện nay, mặc dù UBCKNN được hưởng cơ chế tài chính đặc biệt và nhận một phần nguồn thu từ phí giám sát thị trường, mức lương chi trả cho cán bộ vẫn thấp hơn mức trung bình của ngành do vẫn còn nhiều điểm hạn chế trong sử dụng nguồn thu đó.
Những hạn chế về nguồn lực con người, kỹ thuật và tài chính là những trở ngại lớn đối với hiệu lực giám sát của hệ thống hiện thời và là những khó khăn cần nhiều thời gian để tháo gỡ.
4. Những bất cập về thông tin giám sát và công bố thông tin tài chính:
Những bất cập về trao đổi thông tin giám sát và công bố thông tin trên TTTC là một trở ngại chính, dẫn đến những hạn chế trong hiệu lực của HTGSTC. Những bất cập này có thể được tóm tắt như sau:
Trên TTTC Việt Nam chưa hình thành văn hoá, thói quen công bố, công khai thông tin của các đối tượng giám sát và chủ thể giám sát. Trên TTTC vẫn thiếu một kênh thu thập, công bố thông tin rộng rãi một cách nhất quán, tập trung, kịp thời, có hiệu quả. Bên cạnh đó, sự chia sẻ thông tin giữa các cơ quan quản lý, cơ quan giám sát còn chưa liên tục, đồng bộ. Thực trạng này dẫn đến hiện tượng các đối tượng giám sát chưa nhận thức được lợi ích lâu dài của việc hoạt động kinh doanh đi đôi với chế độ công bố thông tin minh bạch, miễn cưỡng và lẩn tránh các trách nhiệm công bố thông tin. Bản thân các cơ quan quản lý có chức năng giám sát cũng chưa hình thành văn hóa phối hợp và trao đổi thông tin giám sát. Mỗi khi cần có sự phối hợp và trao đổi thông tin giữa các chủ thể giám sát thì quy trình này thường bị kéo dài, trì trệ, mất nhiều thời gian, làm giảm hiệu quả của công tác giám sát.
Quy định về nghĩa vụ công bố thông tin đối với các đối tượng giám sát, chủ thể giám sát còn chưa đầy đủ và chưa có tính thực thi cao. Công bố thông tin và minh bạch vẫn còn là một thông lệ quốc tế quá mới mẻ đối với TTTC Việt Nam. Do vậy, bản thân các cơ quan quản lý khi ban hành các quy định về công bố thông tin không tránh khỏi tình trạng sao chép của nước ngoài, dẫn đến tính trạng các quy định tuy nhiều mà vẫn không đầy đủ, thiếu tính khả thi. Thực trạng này làm giảm đáng kể hiệu lực giám sát bởi một trong những yếu tố đầu vào của hoạt động giám TTTC chính là các thông tin được công bố định kỳ và bất thường theo quy định.
TTTC chưa có sự nhạy cảm đối với các thông tin về thanh tra, giám sát, xử phạt vi phạm. Phản ứng của thị trường, các thành viên thị trường đối với các thông tin liên quan đến giám sát, thanh tra tài chính chưa đủ tích cực, chưa có định hướng và hiểu biết để cơ quan giám sát thị trường có thể tác động theo hướng nâng cao hiệu quả công tác giám sát, thanh tra. Thực trạng này xuất phát từ hai nguyên nhân: Việc giám sát, thanh tra và xử lý vi phạm do bị hạn chế bởi quy định về xử phạt hành chính nên chưa đủ nghiêm khắc và hiệu quả để đảm bảo tính răn đe. Nhà đầu tư trên TTTCchủ yếu đầu tư theo tâm lý bày đàn, chưa hình thành thói quen ra quyết định đầu tư dựa trên đầy đủ thông tin, vì thế các thông tin về giám sát, thanh tra và xử phạt chưa tác động được đến hành vi và ứng xử của nhà đầu tư.
Những bất cập vừa nêu khiến cho HTGSTC chưa thể sử dụng thông tin và công bố thông tin như một công cụ hữu hiệu trong giám sát hành vi cũng như giám sát sức khỏe tài chính của nhà đầu tư và các định chế tài chính trên thị trường.
I. ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN HỆ THỐNG GIÁM SÁT TÀI CHÍNH VIỆT NAM ĐẾN NĂM 2020:
Việt Nam cần tiến tới mô hình giám sát tài chính hợp nhất tuy nhiên phải theo trình tự, lộ trình từng bước một cách hợp lý cho đến khi điều kiện cho phép thực hiện giám sát tài chính hợp nhất toàn phần. Những lý do chính là: Khu vực tài chính của Việt Nam đã và đang bước vào thời kỳ phát triển mới với nhiều thách thức mới do các cam kết hội nhập quốc tế và xu hướng toàn cầu hóa mang lại. Vì vậy ngoài những rủi ro, nguy cơ khủng hoảng mang tính nội tại, khu vực tài chính Việt Nam còn phải đối mặt ngày càng nhiều với các rủi ro, nguy cơ khủng hoảng từ thế giới bên ngoài mang đến. TTTC ngày càng phát triển nhanh, mạnh với các sản phẩm tài chính ngày càng phức tạp và đa dạng, các định chế tài chính ngày càng đa năng hơn và hoạt động trong nhiều lĩnh vực của TTTC. Khu vực ngân hàng vẫn chiếm tỷ trọng chi phối trong TTTC do vậy việc tách hoạt động thanh tra giám sát lĩnh vực ngân hàng ngay lập tức khỏi Ngân hàng Nhà nước để sáp nhập vào cơ quan giám sát hợp nhất là rất khó khăn.
Cơ quan giám sát tài chính hợp nhất muốn hoạt động hiệu quả và hiệu lực thì cần phải có vị thế pháp lý đủ mạnh như một cơ quan ngang Bộ (địa vị pháp lý của Cơ quan này được nâng cao từng bước phù hợp với lộ trình dưới đây cho đến khi trở thành một cơ quan giám sát tài chính hợp nhất toàn phần thực thụ theo Luật về thanh tra giám sát tài chính hợp nhất hoặc Luật về tổ chức và hoạt động của Cơ quan giám sát tài chính hợp nhất). Như vậy Cơ quan này mới có đủ thẩm quyền và các điều kiện cần thiết để thực hiện giám sát toàn bộ thị trường tài chính (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm) và các tập đoàn tài chính.
Nâng cao hiệu quả và hiệu lực giám sát chuyên ngành (theo định chế), đồng thời, tăng cường giám sát tài chính vĩ mô của toàn bộ hệ thống tài chính cũng như hoạt động các tập đoàn tài chính thông qua củng cố vị thế pháp lý, bổ sung nguồn lực cho UBGSTCQG. Đặc biệt, cần xây dựng các chế định, tiêu chí phân loại và giám sát các tập đoàn tài chính. Cần bảo đảm nguyên tắc cơ bản là thực hiện giám sát chặt chẽ song không bóp nghẹt tính năng động, sáng tạo của TTTC.
Nâng cao hiệu quả phối hợp giữa các cơ quan giám sát tài chính trong giám sát toàn bộ hệ thống tài chính, kể cả các tập đoàn tài chính đa năng. Trong ngắn hạn, cần xây dựng các quy chế về quy trình, tiêu chí giám sát chung giữa các cơ quan hữu quan và quy chế xác định khung hợp tác giữa các cơ quan giám sát riêng với nhau (chia sẻ, trao đổi thông tin, cùng hợp tác, phân tích, đưa ra cảnh báo, cùng nhau kiến nghị chính sách).
Nâng cao năng lực giám sát của hệ thống hạ tầng công nghệ giám sát và năng lực của bộ máy nhân lực giám sát thông qua việc xây dựng cơ sở dữ liệu đầy dủ, nhất quán và áp dụng công nghệ giám sát hiện đại (ít nhất là phải có hệ thống thông tin quản lý (MIS) để cập nhật thông tin từ cơ sở được giám sát đến cơ quan giám sát một cách nhanh chóng, kịp thời và đưa ra các dự báo kịp thời, chính xác), và nâng cao năng lực phân tích chính sách và dự