II. Đề xuất kiến nghị nhằm tăng cường giám sát HTTC
1. xuất chuyển đổi mô hình giám sát phân tán sang mô hình hợp nhất
1.1. Cơ sở lựa chọn mô hình giám sát hợp nhất của Việt Nam:
a. Cơ sở khoa học:
Mô hình giám sát tài chính được chọn phải đảm bảo hạn chế tối đa các nhược điểm của hệ thống giám sát tài chính phân tán theo chuyên ngành hiện hành (như nhược điểm lỗ hổng trong giám sát, thiếu sự phối hợp v.v...), thích ứng với những thách thức tiềm ẩn (sự phát triển ngày càng nhiều các sản phẩm tài chính phức hợp, các tập đoàn tài chính v.v...) và cuối cùng là phải đảm bảo thực hiện được các mục tiêu của giám sát tài chính một cách tốt nhất với chi phí xã hội tiết kiệm nhất.
b. Xu hướng chuyển đổi sang mô hình giám sát tài chính hợp nhất trên thế giới:
Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 đã làm bộc lộ những yếu kém trong HTGSTC thế giới, khi mô hình quản lý và giám sát tài chính không theo kịp sự phát triển và đổi mới của HTTC. Do vậy, sau khủng hoảng tài chính này, các nền kinh tế lớn đã tích cực cải cách HTGSTC nhằm tăng cường hiệu quả giám sát, kịp thời phát hiện rủi ro và ngăn ngừa việc tái diễn khủng hoảng trong tương lai.
Giám sát tài chính hợp nhất là mô hình được nhiều nước hướng đến nhiều hơn trong số 4 mô hình giám sát (giám sát theo định chế, giám sát theo chức năng, giám sát hợp nhất, giám sát lưỡng đỉnh), với tỷ lệ các nước lựa chọn mô hình này tăng từ 20% vào năm 1996 lên 31% (năm 2011). Số nước lựa chọn mô hình cũng tăng từ 13 nước năm 1996 lên 36 nước vào năm 2006, 42 nước năm 2009 và lên 55 nước năm 2012. Trong đó, các nước tiêu biểu cho lựa chọn mô hình này là: Đức, Thụy Điển, Đan Mạch, Canada, Na Uy, Anh (từ năm 1997 đến tháng 3/2013), Ba Lan (từ năm 1997), Hàn Quốc (từ năm 1999), Hungary (từ năm 2000).
c. Thực tế ở Việt Nam:
Thực trạng HTTC và những bất cập của HTGSTC hiện tại cũng như các yếu tố khác đòi hỏi Việt Nam phải chuyển sang HTGSTC hợp nhất
Sự phát triển nhanh chóng của HTTC cả về qui mô, sự đa dạng về dịch vụ và việc đan xen các sản phẩm tài chính mới,... trong thời gian qua và xu hướng phát triển HTTC cần thiết phải xây dựng HTGSTC hợp nhất để giám sát an toàn vĩ mô và cho tất cả các lĩnh vực tài chính trong điều kiện ranh giới giữa các định chế tài chính và các dịch vụ
Trên thực tế HTGSTC Việt Nam trong thời gian qua mặc dù đã có nhiều thay đổi và đạt được những kết quả nhất định nhưng rõ ràng vẫn còn nhiều bất cập, không bắt kịp với HTTC trong hiện tại cũng như xu hướng phát triển trong tương lai.
Trong thực tế, HTGSTC hiện tại của Việt Nam được vận hành theo mô hình đặc điểm thể chế nhưng cũng theo hướng chức năng. Theo luật NHNNVN 2004, Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng không chỉ giám sát các ngân hàng mà còn giám sát các hoạt động ngân hàng của các tổ chức tài chính phi ngân hàng, thậm chí cả các tổ chức phi tài chính như dịch vụ nhận tiền gửi của Bưu điện trước đây. Các công ty chứng khoán bao gồm cả các công ty chứng khoán độc lập và các công ty con của ngân hàng, công ty bảo hiểm và các tập đoàn tài chính chịu sự giám sát của UBCKNN. Vụ giám sát bảo hiểm thuộc Bộ Tài chính giám sát các hoạt động kinh doanh bảo hiểm kể cả các hoạt động bảo hiểm của ngân hàng, các tập đoàn tài chính. Về nguyên tắc, các tổ chức tài chính có hoạt động vượt khỏi phạm vi truyền thống phải có trách nhiệm báo cáo hoạt động đó theo yêu cầu của tổ chức giám sát chuyên ngành và một tổ chức hoạt động đa năng sẽ phải chịu sự giám sát của nhiều tổ chức giám sát chuyên ngành. Tuy vậy, trong thực tế, các thực thể giám sát chuyên ngành như NHNNVN, Bảo hiểm và UBCKNN không thực hiện được quyền giám sát này mà chủ yếu thực hiện giám sát theo mô hình thể chế, tức là giám sát các ổ chức tài chính dưới quyền. Vấn đề khó giải quyết nhất của mô hình giám sát hiện tại của Việt Nam (ngoài những hạn chế mang tính bản chất của mô hình giám sát thể chế) là sự phối hợp thông tin giữa các thực thể giám sát và việc tìm kiếm một tổ chức có đủ quyền lực để tập hợp thông tin và chủ trì phối hợp. Kết quả là không có cơ quan giám sát nào có đủ các thông tin về tất cả các lĩnh vực tài chính, các định chế tài chính để giám sát an toàn cả vĩ mô và vi mô.
Mô hình lưỡng đỉnh cũng là mô hình không phù hợp với Việt Nam vì nó dẫn tới sự phân chia chức năng giám sát đối với hai cơ quan độc lập tham gia giám sát HTTC. Trong đó, một cơ quan đảm nhiệm việc giám sát thận trọng và giám sát hệ thống đối với tất cả dịch vụ tài chính, và một cơ quan giám sát hoạt động kinh doanh trên TTTC và bảo vệ người tiêu dùng. Việc chuyển đổi sang mô hình này đối với thực trạng của Việt Nam là rất phức tạp.
1.2. Lộ trình xây dựng mô hình giám sát tài chính hợp nhất cho Việt Nam:
a. Giai đoạn 2014 – 2016:
• Cơ sở của sự lựa chọn mô hình:
HTGSTC của Việt Nam trong giai đoạn này chưa thể phát triển nhanh và mạnh (do Việt Nam phải tập trung thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế, trong đó đặc biệt là tái cơ cấu thị trường tài chính và lĩnh vực ngân hàng). Mức độ đan xen giữa các hoạt động ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm cùng với sự phát triển của các tập đoàn tài chính chưa quá cao. Trong khi đó khu vực ngân hàng vẫn đóng vai trò, vị trí trung tâm của HTTC quốc gia. Do vậy, chưa cần thiết và chưa nên chuyển đổi ngay sang mô hình giám sát tài chính hợp nhất toàn phần mà nên tìm cách hoàn thiện dần HTGSTC hiện hành với việc củng cố, kiện toàn các cơ quan giám sát đang có, kết hợp giám sát theo thể chế với giám sát theo chức năng, bổ sung chức năng bảo vệ người tiêu dùng trong lĩnh vực tài chính cho UBGSTCQG.
Theo mô hình dưới đây, việc giám sát việc giám sát tài chính mang tính chuyển đổi và có sự kết hợp giữa giám sát theo ngành dọc của các cơ quan giám sát chuyên ngành với giám sát hợp nhất hành vi thị trường trên cả 3 lĩnh vực ngân hàng - chứng khoán - bảo hiểm để bảo vệ người tiêu dùng trong lĩnh vực tài chính của UBGSTCQG.
Thứ nhất, thực hiện cơ chế giám sát theo thể chế phối hợp với giám sát theo chức năng để đảm bảo mỗi cơ quan giám sát chuyên ngành đều có thể giám sát hoạt động chuyên ngành mà không phân biệt hoạt động đó được thực hiện bởi loại hình trung gian tài chính nào (Ví dụ: bất cứ trung gian tài chính nào, dù là công ty chứng khoán hay công ty bảo hiểm nhưng có hoạt động ngân hàng thì phải chịu sự giám sát của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng khi thực hiện hoạt động ngân hàng). Hiện nay Việt Nam vẫn chủ yếu thực hiện giám sát phân tán theo thể chế. Với việc thực hiện giám sát theo chức năng như nêu trên, Việt Nam sẽ có sự phối hợp tốt hơn giữa giám sát theo thể chế với giám sát theo chức năng, hạn chế bớt các khe hở trong giám sát.
Thứ hai, ngoài các chức năng, nhiệm vụ đã được quy định tại Quyết định số 79/2009/QĐ-TTg v/v ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của UBGSTCQG, Ủy ban này được bổ sung thêm nhiệm vụ bảo vệ người tiêu dùng trong lĩnh vực tài chính (giám sát hợp nhất các hành vi thị trường) và trở thành cơ quan giám sát tài chính hợp nhất bán phần.
Thứ ba, hình thành Hội đồng ổn định tài chính Quốc gia để điều phối các hoạt động giám sát tài chính với các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể như: Định kỳ thường xuyên xem xét đánh giá Báo cáo ổn định tài chính và những vấn đề liên quan đến ổn định tài chính quốc gia. Thường xuyên đánh giá lại các mục tiêu của các cơ quan thanh tra giám sát nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của hệ thống giám sát tài chính.Có đủ quyền lực trong việc yêu cầu chia sẻ thông tin giữa các cơ quan thanh tra giám sát, có quyền chỉ đạo các hoạt động thanh tra giám sát toàn diện thị trường tài chính và phối hợp thanh tra giám sát.Có quyền đưa ra quyết định đối với những vẫn đề quan trọng liên quan đến ổn định tài chính quốc gia (như xử lý nguy cơ khủng hoảng tài chính), quyết định đối với những vấn đề mang tính liên ngành (Ví dụ: sử dụng tiền của
ngân sách để hỗ trợ, cho vay đặc biệt đối với ngân hàng yếu kém, thành lập Công ty mua bán nợ quốc gia, v.v...).
b. Giai đoạn 2017- 2020:
• Cơ sở của sự lựa chọn mô hình:
Sau khi giai đoạn 2014- 2016 kết thúc, năng lực giám sát của các cơ quan giám sát chuyên ngành và của UBGSTCQG đã được nâng lên, các cơ quan thanh tra giám sát chuyên ngành đã thực hiện cả giám sát theo chức năng đồng thời UBGSTCQG đã có kinh nghiệm thực hiện giám sát hợp nhất một phần (mô hình lưỡng đỉnh). Các điều kiện phát triển của TTTC, khuôn khổ pháp lý, cơ sở hạ tầng (công nghệ thông tin, các điều kiện kỹ thuật) đã tương đối phù hợp. Các yếu tố nêu trên hội đủ các điều kiện cần và đủ để tiến tới hình thành mô hình giám sát tài chính hợp nhất toàn phần.
• Đề xuất mô hình giai đoạn 2017 – 2020:
Hội đồng ổn định tài chính quốc gia: Hội đồng này đã được thành lập từ giai đoạn trước, sẽ được kiện toàn thêm với cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động phù hợp hơn. UBGSTCQG vẫn đóng vai trò là cơ quan thường trực giúp việc cho Hội đồng này. Hội đồng chỉ đạo, điều phối và phối hợp hoạt động của các cơ quan trong mạng an toàn tài chính nhằm đảm bảo ổn định tài chính quốc gia.
Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia: UBGSTCQG chính thức trở thành Cơ quan giám sát tài chính hợp nhất toàn phần trên cơ sở sáp nhập các cơ quan giám sát chuyên ngành gồm Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng (NHNN), Ủy ban Chứng khoán và Cục quản lý giám sát bảo hiểm (Bộ Tài chính) vào UBGSTCQG vào cuối giai đoạn này. Khi đó UBGSTCQG thực hiện giám sát tài chính hợp nhất hoàn toàn gồm cả: (i) Giám sát hành vi thị trường; và (ii) Giám sát an toàn lành mạnh toàn bộ các thị trường tài chính và các định chế tài chính trên cả ba lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm.UBGSTCQG là một cơ quan ngang Bộ, được thành lập và hoạt động theo Luật về UBGSTCQG hoặc Luật về hoạt động giám sát tài chính hợp nhất (UBGSTCQG cũng có thể là một cơ quan của Quốc hội có vị thế như Kiểm toán Nhà nước) nhằm đảm bảo vị thế, tính độc lập, khách quan và hiệu quả hoạt động của Ủy ban này.
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam: NHNN Việt Nam lúc này chỉ tập trung thực hiện giám sát an toàn tài chính vĩ mô và xây dựng Báo cáo về ổn định tài chính quốc gia; không còn thực hiện giám sát an toàn vi mô nữa do Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng đã nhập vào UBGSTCQG.