7. Cấu trúc của luận án
2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính
2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của quyền tiếp cận thơng tin trong tố tụng hành chính tụng hành chính
2.1.1. Khái niệm quyền tiếp cận thơng tin trong tố tụng hành chính
2.1.1.1. Khái niệm quyền tiếp cận thông tin
“Tự do thông tin” (freedom of information) thường được coi là đồng nghĩa với “quyền tiếp cận thông tin” (right to access information), là một trong những quyền cơ bản của con người. Theo Tuyên ngôn Thế giới về Quyền con người được Đại hội đồng Liên hiệp quốc thông qua tại Nghị quyết số 217A (III) ngày 10/12/1948, nội dung quyền đang xét bao hàm cả quyền tìm kiếm, tiếp nhận và phổ biến thông tin. Điều 19 của Tuyên ngôn khẳng định: “Mọi người đều có quyền tự do ngơn luận và bày tỏ ý kiến; quyền này bao gồm quyền tự do giữ quan điểm khơng có sự can thiệp, tự do tìm kiếm, tiếp nhận và chia sẻ các ý tưởng và thông tin bằng bất kỳ phương tiện nào và khơng có biên giới”. Điều 19 Cơng ước Quốc tế về Các quyền dân sự, chính trị (năm 1966) cũng viết: “Mọi người đều có quyền tự do ngơn luận. Quyền này bao gồm cả quyền tự do tìm kiếm, nhận và truyền đạt mọi loại tin tức, ý kiến, khơng phân biệt ranh giới, hình thức tun truyền miệng, hoặc bằng văn bản viết, in, hoặc bằng hình thức nghệ thuật hoặc thông qua mọi phương tiện đại chúng khác tùy theo sự lựa chọn của họ” [22, tr.187]. Tuy nhiên, xét về tính chất, có thể coi “quyền tiếp cận thông tin” nằm trong nội hàm của “tự do thông tin”, bởi khái niệm thứ nhất chủ yếu nói đến khả năng tìm kiếm, tiếp cận và phổ biến những thông tin được ban hành và lưu giữ tại các cơ quan, tổ chức công quyền, đặc biệt là các cơ quan hành chính nhà nước; trong khi đó khái niệm thứ hai muốn nói đến khả năng tìm kiếm, tiếp cận và phổ biến mọi loại thơng tin bất kể chủ thể nắm giữ và có thể cho nhiều mục đích (giải trí, học thuật, chính trị, văn hóa,…). Quyền tiếp cận thơng tin đơi khi cũng được giải thích với nghĩa hẹp hơn là “quyền được thông tin” (right to information), hay quyền được biết về tổ chức và
hoạt động của một chủ thể nào đó, đặc biệt là của các cơ quan nhà nước. Quyền
tiếp cận thơng tin thể hiện tính chủ động của chủ thể tiếp cận, trong khi đó, quyền được thơng tin thể hiện một hình thức tiếp cận bị động. Bên cạnh đó, cũng cần hiểu
“được thơng tin” ở góc độ kết quả thụ hưởng cuối cùng. Sự thụ hưởng ở đây có thể là hiển nhiên (do người khác chủ động cung cấp) cũng có thể là không hiển nhiên. Để được thông tin, các chủ thể thụ hưởng cần phải có những hành động tác động nhất định (yêu cầu cung cấp thông tin) đến chủ thể nắm giữ thơng tin. Được thơng tin có thể hiểu là kết quả của hành vi chủ động thông tin từ phía chủ thể nắm giữ thơng tin tới chủ thể tiếp nhận. Tức là chủ thể nắm giữ thông tin chủ động công khai thông tin và chủ thể tiếp cận thu nhận thông tin một cách bị động. Được thơng tin ở đây cũng có thể hiểu là việc chủ thể nắm giữ thông tin đáp ứng các u cầu (u sách) địi được cung cấp thơng tin của chủ thể tiếp nhận thông tin. Tức là chủ thể nắm giữ thông tin cung cấp thông tin một cách bị động theo các yêu cầu cụ thể của chủ thể tiếp nhận thông tin.
Như vậy, cách hiểu quyền được thông tin tức là người dân được đặt ở vị trí bị động khi tiếp cận thơng tin là thiếu khoa học và khơng chính xác. Mặt khác, quyền tiếp cận thông tin cũng phải được hiểu theo cả hai hướng chủ động lẫn bị động. Đó là quyền của các chủ thể bằng cách này hay cách khác tiếp cận các thông tin đã được công khai (tiếp cận thụ động). Đồng thời tiếp cận thông tin cũng là cách tiếp cận mà chủ thể tiếp nhận thông tin phải đưa ra các yêu cầu đối với các chủ thể nắm giữ để có được thơng tin mình cần (tiếp cận chủ động). Cả hai thuật ngữ quyền tiếp cận thông tin và quyền được thông tin đều đề cập đến quyền của chủ thể được tự do tìm kiếm và tiếp nhận thơng tin. Tuy nhiên, cách hiểu này là chưa tương thích với nhận thức và quy định chung của luật pháp quốc tế, trong đó coi “quyền được thơng tin” chỉ là một trong ba khía cạnh của quyền tiếp cận thơng tin (gồm: Quyền được thơng tin; quyền được tìm kiếm, u cầu cung cấp thông tin; và quyền được phổ biến thông tin).
Trách nhiệm bảo đảm quyền tiếp cận thơng tin thuộc về Nhà nước nhằm hiện thực hóa quyền tiếp cận thông tin của công dân đã được hiến định trong Hiến pháp 2013. Bảo đảm quyền tiếp cận thông tin được xem là tiền đề thực hiện đảm bảo
thực hiện các quyền chính trị, dân sự và các quyền kinh tế, văn hóa, xã hội của cơng dân. Bảo đảm quyền tiếp cận thông tin sẽ đảm bảo cá nhân được thông tin về hoạt động của các cơ quan nhà nước và có thể tham gia giám sát phản biện xã hội; ngăn ngừa việc cơ quan nhà nước đưa ra những quyết định có thể xâm phạm các quyền cơng dân khác. Có thể nói, việc bảo đảm quyền tiếp cận thơng tin có ý nghĩa quan trọng trong sự phát triển đất nước, góp phần thúc đẩy sự phát triển nền dân chủ của các quốc gia, góp phần củng cố mối quan hệ giữa Nhà nước và cơng dân. Ngồi ra, việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin cũng làm tăng tính hiệu quả, minh bạch và trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong việc thực hành công vụ. Từ việc bảo đảm quyền này cũng góp phần nâng cao chất lượng của các chính sách pháp luật khi đi vào đời sống xã hội…
Như vậy, khái niệm được sử dụng trong luận án gắn với các thơng tin đặc thù do đó nên: Quyền tiếp cận thông tin là quyền của cơng dân nhằm tìm kiếm,
tiếp nhận, lưu giữ, phổ biến, sử dụng thông tin được ban hành và lưu giữ tại các cơ quan, tổ chức công quyền. Theo cách hiểu này thì quyền tiếp cận thơng tin bao
hàm đầy đủ các quyền của người dân đối với thông tin trong tương quan với các quyền tự do khác của con người, như: Tự do tư tưởng, tự do tín ngưỡng và tơn giáo, tự do ngơn luận, tự do báo chí, tự do biểu tình, tự do lập hội…
2.1.1.2. Khái niệm tố tụng hành chính
Tố tụng hành chính là một trong những khái niệm khá mới mẻ cả về phương diện lý luận và thực tiễn của hoạt động tư pháp ở Việt Nam. Hiện nay, có một số quan điểm, khái niệm khác nhau về tố tụng hành chính, cụ thể như sau:
“Tố tụng hành chính được xem là một dạng của hoạt động tài phán. Trong tiếng Latinh “tài phán” là “jurisdictio”, trong tiếng Anh là “jurisdiction”. Theo nghĩa rộng, tài phán là quyền lực của cơ quan nhà nước trong việc xem xét tính đúng sai của các hoạt động hành pháp diễn ra trên phạm vi lãnh thổ nhất định. Còn theo nghĩa hẹp, thuật ngữ này dùng để chỉ thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xét, đánh giá và ra các phán quyết đối với vụ việc cụ thể và các đối tượng xác định”[39, tr.86]. Theo khái niệm này thì tài phán có thể được hiểu bao gồm
hoạt động giải quyết tranh chấp của Tòa án và hoạt động giải quyết tranh chấp thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính [39, tr.86]. Tuy nhiên, có tác giả cho rằng: “Tố tụng hành chính là tồn bộ hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát, người
tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng, của cá nhân, của cơ quan Nhà nước và tổ chức trong việc giải quyết vụ án hành chính, cũng như trình tự do pháp luật quy định đối với việc khởi kiện, thụ lý, giải quyết vụ án hành chính và thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính” [30, tr.12]. Cịn theo Từ điển
Luật học, tố tụng hành chính được định nghĩa là “trình tự giải quyết vụ án hành
chính theo quy định của pháp luật tại Tòa án nhằm giải quyết các khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và của cán bộ, công chức thuộc những cơ quan này” [75, tr.785].
Mặc dù có nhiều quan niệm, cách hiểu khác nhau, nhưng nghiên cứu sinh cho rằng: Tố tụng hành chính là trình tự giải quyết vụ án hành chính theo quy định của pháp luật tại tịa án nhằm giải quyết các khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, của công chức, cán bộ thuộc những cơ quan này. So với cơ chế giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính, tố tụng hành chính có nhiều ưu điểm lớn đó là các khiếu kiện được giải quyết bởi một hệ thống cơ quan chuyên trách độc lập là các Tịa hành chính thuộc Tịa án nhân dân. Khơng những thế, thủ tục tố tụng hành chính cịn bảo đảm cho sự bình đẳng giữa cơng dân và các cơ quan công quyền; đồng thời là cơ chế hữu hiệu góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức khi các quyền lợi của họ bị xâm phạm bởi các quyết định, hành vi hành chính của các cơ quan cơng quyền.
Ngồi khái niệm tố tụng hành chính, ta cũng cần phải hiểu rõ các đương sự trong vụ án hành chính. Đương sự trong vụ án hành chính có thể được hiểu là người tham gia tố tụng để bảo vệ quyền, lợi ích của mình hoặc bảo vệ lợi ích cơng cộng, lợi ích của Nhà nước thuộc lĩnh vực mình phụ trách do có quyền, nghĩa vụ liên quan đến vụ án hành chính. Họ có thể là cá nhân, cơ quan hoặc tổ chức tham gia tố tụng với tư cách là người khởi kiện, người bị kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính. Theo đó:
Người khởi kiện là người tham gia tố tụng khởi kiện vụ án hành chính nhằm
bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy cũng tham gia tố tụng để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình như các đương sự khác nhưng việc tham gia tố tụng của người khởi kiện mang tính chủ động. Trong tố tụng hành chính, hoạt động tố tụng của người khởi kiện có thể dẫn dến việc làm phát sinh, thay đổi hay đình chỉ tố tụng.
Người bị kiện là người tham gia tố tụng để trả lời về việc kiện do bị người
khởi kiện hoặc bị người khác khởi kiện theo quy định của pháp luật. Việc tham gia vào vụ án hành chính của người bị kiện mang tính bị động chứ khơng chủ động như người khởi kiện. Do bị người khởi kiện hoặc người đại diện của họ khởi kiện nên người bị kiện phải tham gia tố tụng để trả lời về việc kiện. Tuy nhiên, hoạt động tố tụng hành chính của người bị kiện cũng có thể làm thay đổi q trình giải quyết vụ án hành chính.
Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính là người tham gia tố tụng vào vụ án hành chính đã phát sinh giữa người khởi kiện và người bị kiện để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Việc tham gia tố tụng của người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính có thể do họ chủ động, theo yêu cầu của người khởi kiện hoặc theo yêu cầu của Tòa án. Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan khơng khởi kiện vụ án cũng như không bị kiện mà là người tham gia tố tụng khi vụ án đã xuất hiện giữa người khởi kiện, người bị kiện để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Việc tham gia tố tụng của họ trong vụ án hành chính là do họ có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến vụ án hành chính. Ngồi ra, việc tham gia tố tụng còn xuất phát từ các căn cứ pháp lý khác.
Đặc điểm của tố tụng hành chính:
Thứ nhất, tố tụng hành chính là tổ chức và hoạt động xét xử các tranh chấp
hành chính phát sinh khi có đơn khởi kiện vụ án hành chính giữa cơng dân, tổ chức với các cơ quan, tổ chức, cá nhân công quyền.
Thứ hai, cơ quan tiến hành tố tụng hành chính ở Việt Nam là Tịa án và
hiện quyền và nghĩa vụ tố tụng để giải quyết vụ án hành chính cụ thể theo đúng quy định của pháp luật tố tụng.
Thứ ba, đối tượng khởi kiện vụ án hành chính trong tố tụng hành chính là
các quyết định hành chính, hành vi hành chính do người có thẩm quyền trong các cơ quan cơng quyền ban hành hoặc thực hiện.
Thứ tư, tố tụng hành chính được thực hiện theo trình tự, thủ tục, do pháp
luật tố tụng hành chính quy định. Luật Tố tụng hành chính (được Quốc hội khóa 13 thơng qua ngày 25/11/2015 và có hiệu lực kể từ ngày 01/07/2016) là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong công tác giải quyết các vụ án hành chính ở Việt Nam hiện nay.
2.1.1.3. Khái niệm quyền tiếp cận thơng tin trong tố tụng hành chính
Tiếp cận thơng tin trong tố tụng hành chính có nội hàm xuất phát từ quyền tiếp cận thơng tin nói chung như đã nói ở trên, so với quyền tiếp cận thơng tin khác thì các thơng tin trong tố tụng hành chính là những thơng tin mang tính đặc thù. Trong tố tụng hành chính, các tài liệu, chứng cứ là các văn bản, giấy tờ, hình ảnh, bản ghi âm, lời tường trình của người có liên quan,... là những “thơng tin” cần thiết, là cơ sở để các đương sự bảo vệ quyền lợi chính đáng của mình và là cơ sở để Tịa án ra quyết định hành chính. Vì vậy, có thể xem các “thơng tin” này là bằng chứng lột tả khách quan bản chất của sự việc. Trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính, Tịa án mà cụ thể là Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án phải dựa vào các tài liệu, chứng cứ do đương sự tham gia tố tụng xuất trình cũng như được Tịa án thu thập để làm căn cứ xác định tính hợp pháp, chấp nhận hay phản bác ý kiến, yêu cầu của đương sự.
Tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính là một trong những nội dung quan trọng nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, đồng thời đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả trong thực thi pháp luật hiện hành. Quyền tiếp cận thông tin của người dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp và đã được cụ thể hóa trong một số văn bản pháp luật chuyên ngành. Tại Điều 98, Luật Tố tụng hành chính năm 2015, quy định, quyền tiếp cận, trao đổi tài liệu, chứng
cứ của đương sự trong vụ án hành chính “Đương sự có quyền được biết, ghi chép,
sao chụp, trao đổi tài liệu, chứng cứ do đương sự khác giao nộp cho Tòa án hoặc do Tòa án thu thập được, trừ tài liệu, chứng cứ quy định tại Khoản 2 Điều 96 của Luật này (Tịa án khơng cơng khai nội dung chứng cứ có liên quan đến bí mật nhà
nước, thuần phong, mỹ tục của dân tộc, bí mật nghề nghiệp, bí mật kinh doanh, bí mật cá nhân theo yêu cầu chính đáng của đương sự nhưng phải thông báo cho đương sự biết những chứng cứ không được công khai)”.
Mặc dù quyền tiếp cận thơng tin nói chung và quyền tiếp cận thơng tin trong tố tụng hành chính nói riêng đã được đề cập đến trong một số văn bản cụ thể, tuy nhiên, cho đến nay, chưa có một khái niệm chính thức nào được đưa ra về quyền tiếp cận thơng tin trong tố tụng hành chính. Hiện nay, các cơng trình nghiên cứu, các bài viết chủ yếu đề cập đến các khái niệm về quyền tiếp cận thông tin, khái niệm về tố tụng hành chính. Xét về bản chất, quyền tiếp cận thơng tin là quyền của cơng dân nhằm tìm kiếm, tiếp nhận, lưu giữ, phổ biến, sử dụng tất cả các thông tin