7. Cấu trúc của luận án
3.2. Thực trạng các thiết chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành
3.2.1. Thực trạng bảo đảm quyền tiếp cận thông tin từ phía các cơ quan tiến hành tố tụng hành chính
3.2.1.1. Tịa án nhân dân
Những năm qua, khơng thể phủ nhận Tòa án nhân dân các cấp đã có nhiều cố gắng, triển khai nhiều biện pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả xét xử án hành chính. Về cơ bản, cơng tác giải quyết các vụ án hành chính đã được thực hiện kịp thời, nghiêm minh, đúng quy định của pháp luật. Trong giai đoạn 2019 – 2021, TAND các cấp đã giải quyết đạt tỷ lệ 81,2%, vượt chỉ tiêu Quốc hội giao tại Nghị quyết số 96 (là trên 60%) [69].
Trong tố tụng hành chính, Tịa án có trách nhiệm trong việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự. Cụ thể hơn, đó là việc bảo đảm quyền tìm kiếm, trao đổi, tiếp nhận các tài liệu, chứng cứ cho đương sự trong quá trình tham gia tố tụng hành chính. Đó là việc u cầu các đương sự cung cấp, giao nộp các tài liệu, chứng cứ để có nguồn thơng tin, tài liệu cho người khởi kiện, người bị kiện và những người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có thể tiếp cận. Đó là việc giúp đỡ, tạo điều kiện cho đương sự thực hiện quyền tiếp cận tài liệu, chứng cứ hay áp dụng các biện pháp cần thiết để tạo điều kiện cho đương sự được thực hiện quyền tiếp cận tài liệu, chứng cứ... Trách nhiệm của Tòa án thực hiện đến đâu, Tòa án thực
hiện trách nhiệm của mình như thế nào có ý nghĩa rất lớn đối với việc bảo đảm quyền tiếp cận tài liệu, chứng cứ của đương sự trong q trình tố tụng hành chính.
Trách nhiệm cung cấp tài liệu, chứng cứ của Tịa án có ý nghĩa to lớn trước hết đối với đương sự, giúp đương sự thực hiện được quyền và nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ của mình, phát huy hơn nữa vai trị chủ động, tích cực của họ trong việc giải quyết tranh chấp và giúp Tịa án và Viện kiểm sát có cơ sở để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình một cách đúng đắn, kịp thời. Đồng thời, góp phần nâng cao trách nhiệm phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc giải quyết vụ việc hành chính. Khoản 2, Điều 9 của Luật Tố tụng Hành chính 2015 đã quy định rõ: “Tịa án có trách nhiệm hỗ trợ đương sự trong việc thu thập tài liệu, chứng cứ và tiến hành thu thập, xác minh chứng cứ, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án hoặc đương sự theo quy định của Luật này”. Mặt khác, trong một số trường hợp cần thiết thì “Tịa án u cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý, lưu giữ cung cấp cho mình tài liệu, chứng cứ” để đương sự có thể tiếp cận được.
Khi nhận được yêu cầu của đương sự về việc cung cấp tài liệu, chứng cứ, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có “trách nhiệm cung cấp tài liệu, chứng cứ cho đương sự trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu; trường hợp khơng cung cấp được thì phải trả lời bằng văn bản nêu rõ lý do cho người có yêu cầu biết” (Khoản 1, Điều 93 Luật Tố tụng hành chính 2015). Trong một số trường hợp thì Tịa án sẽ trực tiếp u cầu các cơ quan, tổ chức cung cấp tài liệu, chứng cứ cho mình “Cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý, lưu giữ tài liệu, chứng cứ có trách nhiệm cung cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu; trường hợp hết hạn này mà không cung cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ theo u cầu của Tịa án thì cơ quan, tổ chức, cá nhân được yêu cầu phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do cho Tòa án. Cơ quan, tổ chức, cá nhân không thực hiện u cầu của Tịa án mà khơng có lý do chính đáng có thể bị xử lý theo quy định của Luật này và pháp luật có liên quan. Việc xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân không phải là lý do miễn nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án” (Khoản 3, Điều 93 Luật Tố tụng
hành chính 2015). Trong trường hợp Viện kiểm sát có u cầu cung cấp tài liệu, chứng cứ thì cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thực hiện theo quy định.
Như vậy, khi đương sự, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án, trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày Tịa án thu thập được tài liệu, chứng cứ thì Tịa án phải có trách nhiệm thơng báo cho đương sự biết để họ thực hiện quyền tiếp cận tài liệu, chứng cứ (Khoản 3 Điều 98 Luật Tố tụng hành chính 2015). Tuy nhiên, khơng phải tài liệu, chứng cứ nào Tịa án cũng phải cơng khai, theo Khoản 2 Điều 96 Luật Tố tụng hành chính 2015 thì “Tịa án khơng cơng khai nội dung chứng cứ có liên quan đến bí mật nhà nước,
thuần phong, mỹ tục của dân tộc, bí mật nghề nghiệp, bí mật kinh doanh, bí mật cá nhân theo yêu cầu chính đáng của nhưng phải thông báo cho đương sự biết những chứng cứ không được công khai”.
Việc cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khơng thực hiện hoặc thực hiện không đúng trách nhiệm cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án và đương sự sẽ làm ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của người tiến hành tố tụng và ảnh hưởng đến việc tiếp cận tài liệu, chứng cứ của đương sự liên quan trực tiếp trong vụ việc hành chính. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm có thể bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Tại Điều 318 Luật Tố tụng hành chính 2015 đã quy định, các trường hợp sau có thể bị xử phạt: “1/ Từ chối khai báo, khai báo gian dối hoặc cung cấp tài liệu sai sự thật khi làm chứng; 2/ Từ chối kết luận giám định hoặc từ chối cung cấp tài liệu mà khơng có lý do chính đáng, kết luận giám định sai sự thật”. Mặt khác, “các cơ quan, tổ chức, cá nhân khơng thi hành quyết định của Tịa án về việc cung cấp tài liệu, chứng cứ mà cơ quan, tổ chức, cá nhân đó đang quản lý, lưu giữ thì bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật. Cá nhân, người đứng đầu cơ quan, tổ chức quy định tại khoản 1 của Điều này tùy theo mức độ vi phạm mà có thể bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật” (Điều 325). Quy định này đặt ra trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc tạo điều kiện thuận lợi để đương sự có thể tiếp cận được tài liệu, chứng cứ một cách cơng khai, bình đẳng, minh bạch và giúp Tịa án có thể giải quyết vụ việc hành chính một cách chính xác, nhanh chóng.
Đối với Tịa án, do áp lực của tính chất án hành chính nên một số cán bộ tòa được giao thụ lý vụ án chưa làm hết trách nhiệm trong việc yêu cầu bị đơn và nguyên đơn cung cấp hồ sơ, chứng cứ liên quan đến vụ kiện. Cá biệt, có cơ quan nhà nước hướng dẫn cơng dân khởi kiện ra tịa hành chính, nhưng khi cơng dân gửi đơn đến tịa thì cán bộ thụ lý cho rằng khơng thuộc trách nhiệm của tịa. Điển hình trong số này là vụ gia đình ơng Hồng Văn P (1970), tại thơn Q, xã X, Huyện H, tỉnh Tuyên Quang là người khởi kiện và người bị kiện là Chủ tịch UBND huyện H tỉnh Tuyên Quang về việc khiếu kiện hành vi hành chính trong cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không đúng quy định về trình tự, thủ tục. Sau khi tiếp nhận đầy đủ đơn khởi kiện và các tài liệu, chứng cứ có liên quan nhưng cán bộ thụ lý hồ sơ vẫn không thực hiện xem xét giải quyết, quá thời hạn giải quyết hồ sơ 6 tháng, ơng Hồng Văn P đã nhiều lần lên gặp cán bộ thụ lý hồ sơ hỏi về kết quả thì cán bộ thụ lý hồ sơ đều trả lời hồ sơ vẫn chưa được giải quyết mà không nêu rõ lý do. Hay như vụ việc của ông Tạ Ngọc Minh (SN 1939) ở tổ 18, phường Nghĩa Chánh, thành phố Quảng Ngãi. Năm 2006, UBND TP. Quảng Ngãi ra quyết định 1134 thu hồi ruộng của ông để làm Cụm công nghiệp Thiên Bút, nhưng bồi thường khơng thỏa đáng. Ơng Minh đã làm đơn khiếu nại đến các cấp chính quyền và được UBND thành phố xem xét giải quyết tại Quyết định số 3156 ngày 15/12/2012. Theo đó, UBND thành phố vẫn giữ nguyên nội dung Quyết định 1134 ngày 07/04/2006 và cho rằng, nếu ông Minh không đồng ý với quyết định giải quyết trên thì có quyền khởi kiện ra tịa hành chính. Ơng Minh chính thức có đơn khởi kiện tại tòa án nhân dân TP. Quảng Ngãi. Sau nhiều lần bổ sung hoàn chỉnh hồ sơ theo yêu cầu của tịa án nhân dân thành phố ơng Minh, nhưng đến tháng 6.2013, thì tịa án nhân dân thành phố thông báo trả lại đơn kiện cho ông Minh[97].
Qua vụ việc này có thể thấy một số vấn đề như sau: 1/ Mối quan hệ phức tạp giữa cơ quan công quyền và cơ quan tư pháp, nếu người giữ cán cân công lý không đủ công tâm, đủ bản lĩnh, năng lực chun mơn thì khó có thể xử lý trơi chảy được và gây ra tình trạng kéo dài vụ án và hủy án nhiều lần; 2/ Trong tố tụng hành chính, một bên là cơng dân, một bên là cơ quan nhà nước nên sự trao đổi thông tin giữa hai chủ thể này bị hạn chế rất nhiều. Do tâm lý e ngại nên cơng dân khơng biết tìm kiếm thơng tin ở đâu, cũng không dám yêu cầu các cơ
quan công quyền cung cấp thông tin và chấp nhận sự “chờ đợi” trong lo âu; 3/ Cơ chế đảm bảo thực hiện quyền tiếp cận thơng tin của đương sự cịn nhiều bất cập dẫn đến các cơ quan thực thi công lý, cụ thể là Tịa án, cán bộ cơng chức vẫn còn tâm lý “e ngại”, ngại va chạm với cơ quan nhà nước khác, không thực hiện đúng trách nhiệm của mình, cịn tư tưởng hách dịch, cửa quyền, cung cấp thông tin cho cơng dân khơng đúng quy trình khiến cho q trình tiếp cận thơng tin của công dân bị hạn chế.
3.2.1.2. Viện kiểm sát
Luật Tố tụng hành chính 2015 đã khẳng định, Viện kiểm sát là cơ quan tiến hành tố tụng, Viện trưởng, Kiểm sát viên và Kiểm tra viên là người tiến hành tố tụng, thực hiện kiểm sát việc thụ lý, việc trả lại đơn khởi kiện, việc thu thập chứng cứ của Tịa án; kiểm sát các quyết định đình chỉ, quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án, quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, thực hiện quyền yêu cầu của Viện kiểm sát cung cấp hồ sơ, tài liệu trong trường hợp không tham gia phiên tòa, phiên họp. Mở rộng quyền kiến nghị của Viện kiểm sát trực tiếp đối với cơ quan quản lý hoặc cấp trên khi phát hiện người bị kiện, cơ quan bị kiện vi phạm pháp luật. Các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Viện Kiểm sát được thể hiện tại Điều 36, 42, 43, 44, 190, 240, 315 của Luật Tố tụng hành chính 2015. Từ những quy định này có thể cho thấy, Viện Kiểm sát tiếp tục được khẳng định là cơ quan tiến hành tố tụng, thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật q trình giải quyết vụ án hành chính nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính của Tịa án nhanh chóng, kịp thời, đúng quy định của pháp luật. Nội dung các quyền được bổ sung, tăng cường như: quyền yêu cầu Tòa án thu thập chứng cứ hoặc Viện kiểm sát trực tiếp thu thập chứng cứ; quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ; quyền kiến nghị đối với Tòa án và các cơ quan có liên quan có vi phạm pháp luật trong quá trình kiểm sát giải quyết vụ án hành chính; quyền kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, đề nghị giám đốc thẩm đối với bản án, quyết định của Tòa án; quyền phát biểu quan điểm giải quyết vụ án tại các phiên tòa sơ thẩm, phiên tòa phúc thẩm, phiên tòa giám đốc thẩm và tái thẩm.
Về kiểm sát thủ tục nhận và xem xét đơn khởi kiện của Tòa án: Khoản 2 Điều 25 Luật Tố tụng hành chính 2015 qui định “Viện kiểm sát kiểm sát vụ án
hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án”… Nếu hiểu đơn
giản thì cho rằng Viện kiểm sát chỉ kiểm sát vụ án từ khi Tòa án thụ lý vụ án đến khi giải quyết xong vụ án. Hiểu như vậy là chưa đúng với chức năng nhiệm vụ của Viện kiểm sát được qui định trong Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân và Khoản 1 Điều 25 Luật tố tụng hành chính (Viện Kiểm sát nhân dân kiểm sát việc
tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính, nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án được kịp thời, đúng pháp luật). Điều 121 Luật Tố tụng hành chính 2015 qui
định về thủ tục nhận và xem xét đơn khởi kiện, trong đó qui định Tịa án nhận đơn (trực tiếp hoặc qua bưu điện) phải vào sổ nhận đơn và thông báo trên cổng thông tin điện tử của Tịa án (nếu có); thời hạn xem xét đơn tổng cộng là 6 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đơn thì Thẩm phán phải có một trong 4 quyết định theo qui định tại Khoản 3 Điều này (yêu cầu sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện; thụ lý vụ án…). Trong thực tế hiện nay, việc Tòa án nhận đơn, chậm vào sổ thụ lý đơn diễn ra khá phổ biến và Tòa án chưa thực hiện thông báo trên cổng thông tin điện tử, vậy để kiểm sát được hoạt động tố tụng này của Tòa án là một trong những khó khăn của Kiểm sát viên, địi hỏi Kiểm sát viên phải có kỹ năng nghiệp vụ mới đạt được hiệu quả cao trong cơng tác, nên có thể là qua các kênh thơng tin hoặc phối hợp với các phòng nghiệp vụ chúng ta xác định ngày Tòa án tiếp nhận đơn khởi kiện, qua đó kiểm sát thời hạn xem xét đơn khởi kiện và thụ lý vụ án của Tịa án có đúng quy định hay khơng; trong trường hợp Tịa án gửi thơng báo trả lại đơn khởi kiện, chúng ta yêu cầu Tòa án cho sao chụp đơn khởi kiện và tài liệu có liên quan để thực hiện kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án mới đảm bảo mọi thiếu sót, vi phạm của Tịa án trong giai đoạn này đều phát hiện kịp thời; có căn cứ để Viện kiểm sát thực hiện quyền kiến nghị nếu Tịa án trả lại đơn khơng đúng quy định của pháp luật.
Quá trình kiểm sát việc giải quyết vụ án của Tòa án trong giai đoạn chuẩn bị xét xử cần nắm chắc người khởi kiện u cầu Tịa án giải quyết những vấn đề gì đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định hành chính, hành vi hành chính đó về lĩnh vực gì. Từ đó xác định thẩm quyền giải quyết của
Tòa án, tư cách của người tham gia tố tụng phải đúng, đủ cũng như bảo đảm quyền của người tham gia tố tụng như quyền TCTT trong TTHC.
Giai đoạn vừa qua (2019- 2021), với những nỗ lực trong việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ; hoàn thiện thay đổi phương thức hoạt động của Viện Kiểm sát, chất lượng kiểm sát việc giải quyết, thi hành án hành chính của Viện Kiểm sát đã có sự thay đổi rõ rệt. Hầu hết Viện KSND các cấp đã ký kết Quy chế phối hợp với Tòa án cùng cấp để thực hiện tốt nhiệm vụ, nhất là tháo gỡ một số khó khăn, vướng mắc, bất cập trong quá trình thi hành Luật TTHC. Trong các phiên tòa kiểm sát viên đã tham gia đầy đủ (đạt tỷ lệ 100%). Tỷ lệ kháng nghị của VKS