7. Cấu trúc của luận án
3.1. Thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện quyền tiếp cận thông tin
3.1.1. Thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện quyền tìm kiếm thơng tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay
3.1.1.1. Thực trạng pháp luật về quyền tìm kiếm thơng tin trong tố tụng hành chính
Quyền tìm kiếm thơng tin là một trong những nội dung cơ bản của quyền tiếp cận thơng tin trong tố tụng hành chính và được quy định rất rõ trong pháp luật tố tụng hành chính. Trước hết, quyền tìm kiếm thơng tin của đương sự được thể hiện ở việc chủ động thu nhập tài liệu, chứng cứ. Theo đó, tại Khoản 1 Điều 9 và Khoản 2 Điều 18 Luật Tố tụng hành chính 2015 quy định: “Đương sự, người bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự có quyền thu nhập... tài liệu, chứng cứ kể từ khi Tịa án thụ lý vụ án hành chính”. Đây là quy định mang tính chất
nguyên tắc, định hướng xun suốt trong Luật Tố tụng hành chính 2015 có ý nghĩa quan trọng trong việc ghi nhận quyền thu nhập tài liệu, chứng cứ của các đương sự. Việc thu thập tài liệu, chứng cứ của đương sự và người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của họ sẽ góp phần giúp cho các tình tiết của vụ án hành chính sẽ dần dần được làm sáng tỏ. So với Luật Tố tụng hành chính 2010, thì Luật Tố tụng hành chính 2015 nhấn mạnh thêm quyền chủ động thu thập chứng cứ của đương sự, bởi để giao nộp được chứng cứ cho Tịa án thì phải thu thập được chứng cứ. Mặt khác, Khoản 2 Điều 9 Luật Tố tụng hành chính 2015 cũng đặt ra u cầu Tịa án có trách nhiệm hỗ trợ cho các đương sự trong việc thu nhập tài liệu, chứng cứ trong trường hợp họ khơng thể tự mình thực hiện được và trong những trường hợp pháp luật quy định nhằm đảm bảo đương sự có đủ chứng cứ để họ bảo vệ quyền và lợi ích hợp của mình cũng như khắc phục tình trạng các cá nhân, cơ quan tổ chức gây khó khăn cho đương sự trong việc thu thập chứng cứ.
Cụ thể hóa nguyên tắc trên, ngay tại Điều 55 Luật Tố tụng hành chính ghi nhận quyền của các đương sự, trong đó đương sự có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân đang lưu giữ, quản lý tài liệu, chứng cứ cung cấp tài liệu, chứng cứ đó cho mình để giao nộp cho Tịa án (Khoản 6); có quyền đề nghị Tịa án: (i) xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của vụ án mà tự mình khơng thể thực hiện được; (ii) buộc bên đương sự khác xuất trình tài liệu, chứng cứ mà họ đang lưu giữ, quản lý; (iii) đề nghị Tòa án ra quyết định buộc cơ quan, tổ chức, cá nhân đang lưu giữ, quản lý chứng cứ cung cấp chứng cứ (Khoản 7). Việc pháp luật quy định cụ thể như vậy là rất cần thiết, bảo đảm cho đương sự bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời bảo đảm giải quyết vụ án hành chính được nhanh chóng và đúng đắn. Tịa án có trách nhiệm tạo điều kiện để đương sự chủ động thực hiện thu thập tài liệu, chứng cứ.
- Về các loại thông tin mà đương sự có quyền được tiếp cận, được quy định
rất rõ tại Điều 5,6,7 của Luật Tiếp cận thông tin 2016. Theo đó, cơng dân được tiếp cận thơng tin của cơ quan nhà nước, trừ thông tin không được tiếp cận. Những thông tin không được tiếp cận quy định tại Điều 7 của Luật này: “1/ Thông tin thuộc bí mật nhà nước, bao gồm những thơng tin có nội dung quan trọng thuộc lĩnh vực chính trị, quốc phòng, an ninh quốc gia, đối ngoại, kinh tế, khoa học, công nghệ và các lĩnh vực khác theo quy định của luật. Khi thơng tin thuộc bí mật nhà nước được giải mật thì cơng dân được tiếp cận theo quy định của Luật này; 2/ Thông tin mà nếu để tiếp cận sẽ gây nguy hại đến lợi ích của Nhà nước, ảnh hưởng xấu đến quốc phòng, an ninh quốc gia, quan hệ quốc tế, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng; gây nguy hại đến tính mạng, cuộc sống hoặc tài sản của người khác; thông tin thuộc bí mật cơng tác; thơng tin về cuộc họp nội bộ của cơ quan nhà nước; tài liệu do cơ quan nhà nước soạn thảo cho công việc nội bộ”. Ngoài ra, đối với những thơng tin cơng dân được tìm kiếm có điều kiện như: thơng tin liên quan đến bí mật kinh doanh được tiếp cận trong trường hợp chủ sở hữu bí mật kinh doanh đó đồng ý; thơng tin liên quan đến bí mật đời sống riêng tư, bí mật cá nhân được tiếp cận trong trường hợp được người đó đồng ý, thơng tin liên quan đến bí mật gia đình được tiếp cận trong trường hợp được các thành viên gia đình đồng ý.
Mặt khác, nhằm đảm bảo đương sự có đủ chứng cứ để họ bảo vệ quyền và lợi ích hợp của mình cũng như khắc phục tình trạng các cá nhân, cơ quan tổ chức gây khó khăn cho đương sự trong việc thu thập chứng cứ.
Các loại thông tin mà đương sự tiếp cận trong tố tụng hành chính được quy định rõ trong một số văn bản pháp luật chuyên ngành. Cụ thể như:
Trong Luật Xây dựng 2014 sửa đổi, bổ sung 2020 (Luật Xây dựng): Điều 4 Luật Xây dựng quy định, nguyên tắc cơ bản trong hoạt động xây dựng phải bảo đảm cơng khai, minh bạch, tiết kiệm, hiệu quả; phịng, chống tham nhũng, lãng phí, thất thốt và tiêu cực khác trong hoạt động đầu tư xây dựng. Điều 43 quy định cơ quan quản lý quy hoạch xây dựng có trách nhiệm cung cấp thông tin về địa điểm xây dựng, chỉ giới xây dựng, chỉ giới đường đỏ, cốt xây dựng và thông tin khác liên quan đến quy hoạch xây dựng khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có yêu cầu trong phạm vi đồ án quy hoạch xây dựng do mình quản lý. Điều 104 quy định trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng phải niêm yết cơng khai và giải thích, hướng dẫn các quy định của pháp luật về cấp giấy phép xây dựng. Khoản 4 Điều 102 quy định trường hợp hồ sơ không đủ điều kiện để cấp giấy phép xây dựng trong thời hạn quy định cơ quan có thẩm quyền cấp phép xây dựng phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do cho chủ đầu tư biết.
Trong Luật Đất đai 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành:
i) Công bố thông tin về đất đai: Yêu cầu này được ghi nhận tại Khoản 4 Điều 28 Luật Đất đai 2013 quy định: “Cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền
trong quản lý, sử dụng đất đai có trách nhiệm tạo điều kiện, cung cấp thông tin về đất đai cho tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật”.
ii) Cung cấp thông tin trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: Yêu cầu này đã được ghi nhận tại Điều 48 Luật Đất đai 2013, theo đó nhà làm luật quy định việc công bố công khai quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc phòng, quy hoạch sử dụng đất an ninh được thực hiện theo quy định của pháp luật về quy hoạch. Toàn bộ nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt phải được công bố công khai
cho người sử dụng đất và các chủ thể có liên quan biết để tự bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình liên quan đến đất đai.
iii) Cung cấp thơng tin trong việc cưỡng chế thi hành quyết định hành chính về đất đai, trong việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và đấu giá quyền sử dụng đất: Yêu cầu này đã được nhà làm luật ghi nhận tại Điểm a Khoản 1 Điều 70 Luật Đất đai 2013, theo đó việc cưỡng chế phải tiến hành công khai, dân chủ, khách quan, bảo đảm trật tự, an toàn, đúng quy định của pháp luật. Ngoài ra, tại Khoản 3 Điều 75 Luật Đất đai 2013, nhà làm luật cũng quy định việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật; còn Khoản 1 Điều 117 Luật Đất đai 2013 lại quy định việc đấu giá quyền sử dụng đất phải được thực hiện công khai, liên tục, khách quan, trung thực, bình đẳng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia.
iv) Cung cấp thông tin thông qua hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai: Hệ thống thông tin đất đai và dữ liệu đất đai được quy định tại Chương 9 Luật Đất đai 2013 (từ các Điều 120 đến Điều 124). Trong đó, các thông tin được cung cấp qua hệ thống bao gồm: Cơ sở dữ liệu về văn bản quy phạm pháp luật về đất đai; Cơ sở dữ liệu địa chính; Cơ sở dữ liệu điều tra cơ bản về đất đai; Cơ sở dữ liệu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Cơ sở dữ liệu giá đất; Cơ sở dữ liệu thống kê, kiểm kê đất đai; Cơ sở dữ liệu về thanh tra, kiểm tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai...
Từ các quy định nêu trên, có thể thấy rằng hiện nay yêu cầu về việc cung cấp thông tin đã được pháp luật ghi nhận đối với một số khía cạnh của lĩnh vực quản lý đất đai; tuy nhiên chưa quy định đầy đủ về tính minh bạch cũng như chế tài xử lý vi phạm trong tất cả các hoạt động cụ thể của lĩnh vực quản lý đất đai. Đây có thể xem như là một trong những điểm hạn chế về cách tiếp cận khi xây dựng hành lang pháp lý cho vấn đề quản lý đất đai ở Việt Nam hiện nay.
Luật Quy hoạch 2017 quy định, nguyên tắc cơ bản trong hoạt động quy hoạch phải bảo đảm tính khách quan, cơng khai, minh bạch, tính bảo tồn (Điều
4). Điều 42 quy định thông tin về quy hoạch đã được quyết định hoặc phê duyệt phải được cung cấp đầy đủ, kịp thời, chính xác cho cơ quan, tổ chức, cá nhân khi có yêu cầu, trừ những nội dung liên quan đến bí mật nhà nước theo quy định của pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước. Hình thức cung cấp thông tin bao gồm: bằng văn bản hoặc thông tin trực tiếp theo yêu cầu; trên trang thông tin điện tử và phương tiện thông tin đại chúng; các ấn phẩm về quy hoạch.
Ngoài ra, một số loại nguồn thông tin, hay nguồn tài liệu, chứng cứ mà đương sự tìm kiếm, tiếp cận được quy định cụ thể tại Điều 81, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, đó là:
+ Tài liệu đọc được, nghe được, nhìn được, dữ liệu điện tử; + Vật chứng;
+ Lời khai của đương sự; Lời khai của người làm chứng; Kết luận giám định; Biên bản ghi kết quả thẩm định tại chỗ;
+ Kết quả định giá, thẩm định giá tài sản; Văn bản xác nhận sự kiện, hành vi pháp lý do người có chức năng lập;
+ Văn bản cơng chứng, chứng thực;
+ Các nguồn khác theo quy định của pháp luật.
Với quy định này, chỉ được tiến hành thu thập chứng cứ từ những nguồn này. Nếu chứng cứ không được lấy từ một trong các nguồn trên thì đó khơng phải là chứng cứ vì nó khơng có tính hợp pháp. Điều 81 Luật Tố tụng hành chính 2015 đã có những quy định mới về nguồn chứng cứ, theo đó, bổ sung thêm trường hợp văn bản công chứng, chứng thực cũng được gọi là nguồn chứng cứ.
- Về các biện pháp tìm kiếm thơng tin hay chính là các biện pháp thu thập
chứng cứ của các đương sự: Lần đầu tiên, Luật Tố tụng hành chính 2015 quy định về các biện pháp thu thập chứng cứ của cá nhân, cơ quan, tổ chức nhằm đảm bảo đương sự có đầy đủ các chứng cứ để cung cấp cho Tòa án cũng như đảm bảo các chứng cứ đó có tính hợp pháp. Bao gồm:
+ Thu thập vật chứng;
+ Xác định người làm chứng và lấy xác nhận của người làm chứng;
+ Yêu cầu Tòa án thu thập tài liệu, chứng cứ nếu đương sự không thể thu thập tài liệu, chứng cứ;
+ Yêu cầu Tòa án ra quyết định trưng cầu giám định, định giá tài sản; + Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện các công việc khác theo quy định của pháp luật.
Đương sự có quyền thu thập tài liệu đọc được, nghe được, nhìn được, thơng điệp dữ liệu điện tử. Trong đó tài liệu đọc được nếu là phải là bản chính
hoặc bản sao có cơng chứng, chứng thực hợp pháp hoặc do các cơ quan có thẩm quyền cung cấp, xác nhận. Tài liệu nghe được, nhìn được phải được xuất trình kèm theo văn bản trình bày của người có tài liệu đó về xuất sứ của tài liệu nếu họ tự thu âm, thu hình hoặc văn bản xác nhận của người đã cung cấp cho người xuất trình về xuất xứ của tài tài liệu đó hoặc văn bản về sự việc liên quan đến việc thu âm, thu hình đó. Ngồi ra cịn có thơng điệp dữ liệu điện tử được thể hiện dưới hình thức trao đổi dữ liệu điện tử, chứng từ điện tử, thư điện tử, điện tín, điện báo, fax và các hình thức tương tự khác theo quy định của pháp luật về giao dịch điện tử. Nếu như trước đây, việc tìm kiếm thơng tin, tài liệu, chứng cứ của các đương sự nhằm phục vụ giải quyết vụ án hành chính liên quan đến dữ liệu điện tử cho thấy có rất nhiều khó khăn do chưa có quy định cụ thể, tuy nhiên Luật Tố tụng hành chính 2015 đã bổ sung thêm quy định về vấn đề này giúp cho việc xem xét, đánh giá chứng cứ được toàn diện và kịp thời hơn.
Đương sự có quyền tự mình thu thập vật chứng. Tuy nhiên vật chứng phải
là hiện vật gốc liên quan đến vụ việc, nếu không phải hiện vật gốc hoặc không liên quan đến vụ việc thì khơng phải là chứng cứ.
Đương sự có quyền xác định người làm chứng và lấy xác nhận của người làm chứng. Khác với đương sự, người làm chứng khơng có quyền lợi, nghĩa vụ
quan đến vụ án. Do đó,đương sự có thể chủ động lấy xác nhận của họ nhằm chứng minh cho u cầu của mình là có căn cứ, giúp cho Tịa án có thêm thơng tin làm rõ sự thật của vụ án. Việc lấy xác nhận của người làm chứng là cách thực được áp dụng phổ biến, giúp đương sự thu thập được những chứng cứ, những thơng tin có thực trên thực tế. Tuy nhiên, không phải hoạt động này cũng mang lại hiệu quả. Bởi do tính tin cậy của chứng cứ, thơng tin thu được thông qua hoạt động xác nhận không được đảm bảo. Người được lấy xác nhận có thể cung cấp thơng tin chính xác, trung thực nhưng cũng có thể thơng tin đó khơng chính xác, sai sự thực nhằm mục đích gây bất lợi cho đương sự phía bên kia. Ngun nhân có thể là vì người làm chứng khơng khách quan, có quan hệ thân thiết, gần gũi với một bên đương sự hoặc có những quan hệ tiêu cực với một bên đương sự hay có thể là vì những mục đích tư lợi khác thì xác nhận của họ có thể khơng đúng sự thực. Cũng có trường hợp người làm chứng chưa đủ 18 tuổi, người bị hạn chế năng lực hành vi hoặc người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi, nhưng việc xác nhận được tiến hành khơng có mặt của người đại diện theo pháp luật hoặc người đang thực hiện việc quản lý, trơng nom người đó. Bởi vậy tất cả các chứng cứ, thông tin sau khi thu thập được biện pháp lấy xác nhận của người làm chứng đều cần phải được Thẩm phán xem xét, đánh giá một cách khách quan, thận trọng, toàn diện và logic với các chứng cứ, thông tin, tài liệu khác.
Đương sự có quyền u cầu Tịa án thu thập tài liệu, chứng cứ nếu đương
sự không thể thu thập tài liệu, chứng cứ. Việc yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân