III. NHỮNG TÁC ĐỘNG CỦA MÔI TRƢỜNG PHÁP LÝ TỚI HOẠT
3.3. NHẬN XÉT CHUNG VỀ HỆ THỐNG LUẬT
Từ việc tìm hiểu ảnh hƣởng của các nguồn luật Việt Nam bao gồm cả trực tiếp và có liên quan đối với hoạt động Vận tải đa phƣơng thức cũng nhƣ
những vấn đề còn tồn tại trong mỗi nguồn luật có thể rút ra một số nhận xét chung sau đây.
* Hiện Việt Nam mới chỉ có 2 nguồn luật trực tiếp đề cập đến lĩnh vực
Vận tải đa phƣơng thức là Bộ luật Hàng hải Việt Nam 2005 và Nghị định 125/2003/NĐ-CP nhƣng đã cho thấy sự mâu thuẫn, thiếu nhất quán trong:
- Khái niệm về Vận tải đa phƣơng thức: Khoản 1 Điều 119 của Luật Hàng hải 2005 thì cho rằng VTĐPT bắt buộc phải có chặng vận tải biển, còn theo Khoản 1 Điêù 2 của Nghị định 125/2003/NĐ-CP thì VTĐPT khơng bắt buộc phải có chặng vận tải biển và đồng thời nó cũng khơng nhấn mạnh đến bất cứ một phƣơng thức vận tải đơn nào trong dây chuyền VTĐPT. Điểm mâu thuẫn này gây khó khăn, cản trở cho không chỉ doanh nghiệp cung cấp dịch vụ VTĐPT mà cả cho việc giải quyết tranh chấp phát sinh trong những Hợp đồng VTĐPT nhƣng khơng có chặng vận tải biển (đã phân tích ở trang 42).
- Cách quy định về trách nhiệm và giới hạn trách nhiệm của Ngƣời vận tải đa phƣơng thức:
+ Theo Khoản 1 Điều 121 của Luật Hàng hải 2005: khi xác định đƣợc chính xác chặng vận tải mà trong chặng đó hàng hố bị xảy ra mất mát, hƣ hỏng, thì trách nhiệm và giới hạn trách nhiệm của ngƣời kinh doanh VTĐPT sẽ đƣợc điều chỉnh bằng các quy định của pháp luật tƣơng ứng điều chỉnh phƣơng thức vận tải của chặng đó. Tuy nhiên, theo Khoản 4 Điều 22 của Nghị định 125/2003/NĐ-CP: chỉ khi hàng hoá bị mất mát, hƣ hỏng trong một công đoạn cụ thể của VTĐPT, mà trong cơng đoạn đó điều ƣớc quốc tế hoặc luật quốc gia có quy định một giới hạn trách nhiệm khác và một hợp đồng vận tải đƣợc ký riêng cho cơng đoạn đó thì giới hạn trách nhiệm của ngƣời kinh doanh VTĐPT trong trƣờng hợp này mới áp dụng theo quy định của điều ƣớc quốc tế hoặc luật quốc gia của riêng chặng đó.
+ Trƣờng hợp khơng xác định đƣợc địa điểm xảy ra hƣ hỏng, mất mát với hàng hố thì Luật Hàng hải 2005 quy định ngƣời kinh doanh VTĐPT phải chịu
giới hạn trách nhiệm theo giới hạn trách nhiệm của ngƣời vận tải biển (theo Khoản 2 Điều 121), còn Nghị định 125/2003/NĐ-CP thì có hẳn một điều khoản riêng quy định dành cho ngƣời kinh doanh VTĐPT (Khoản 1 Điều 22).
Cách quy định khác nhau về trách nhiệm và giới hạn trách nhiệm của Ngƣời kinh doanh VTĐPT giữa hai nguồn luật sẽ gây rắc rối khi phải giải quyết các tranh chấp phát sinh có liên quan đến trách nhiệm của ngƣời kinh doanh VTĐPT.
* Hiện nay trong hệ thống luật kể cả Luật Hàng hải 2005 và Nghị định
125/2003/NĐ-CP vẫn chƣa có một cơ chế phân chia trách nhiệm đồng bộ, thống nhất nào có đủ khả năng để bao trùm lên vấn đề mất mát, hƣ hỏng hoặc chậm trễ trong việc chuyên chở hàng hố bằng VTĐPT. Trách nhiệm vẫn có thể bị phân đoạn nếu biết đƣợc chặng gây tổn thất (Luật Hàng hải 2005) và có hợp đồng vận tải phụ của riêng chặng đó (Nghị định 125/2003/NĐ-CP), dẫn tới là khó có thể dự đốn đƣợc trách nhiệm của ngƣời VTĐPT đối với hàng hoá, bởi khơng thể đốn trƣớc đƣợc hàng hố có thể gặp sự cố trong chặng vận tải nào hoặc thậm chí khơng thể biết đƣợc hàng hoá đã bị thiệt hại do phƣơng thức vận tải nào gây nên trong trƣờng hợp hàng hoá bị hƣ hỏng dần dần trong tồn hành trình. Nhƣ vậy, ngƣời gửi hàng có khả năng phải đối mặt với sự khác biệt giữa các cơ chế phân chia trách nhiệm của ngƣời VTĐPT cho dù hàng hoá đƣợc vận chuyển theo cùng một vận đơn, một hợp đồng vận tải; và thậm chí với cơ chế phân chia trách nhiệm không thống nhất nhƣ vậy ngƣời gửi hàng có thể bị bất lợi nếu nhƣ họ không biết hoặc không quan tâm đến việc hàng của mình sẽ đƣợc chuyên chở bằng những phƣơng thức nào (ngƣời kinh doanh VTĐPT có thể sẽ lựa chọn những phƣơng thức có chế độ trách nhiệm thấp để thực hiện vận chuyển hàng hố). Khơng những vậy hiện nay mức giới hạn trách nhiệm của ngƣời vận tải theo Luật Hàng hải Việt Nam 2005 và Nghị định 125/2003 cịn chƣa cao, trong khi đó quy định về giới hạn trách nhiệm của ngƣời vận tải đối với hàng hoá ở các luật vận tải đơn nhƣ
Luật Đƣờng bộ, Đƣờng sắt, Vận tải thuỷ nội địa thì chƣa đƣợc quy định cụ thể.
* Vận tải đa phƣơng thức đƣợc đề cập trực tiếp đến trong Bộ luật Hàng
hải 2005 và Nghị định 125/2003 nhƣng phạm vi áp dụng thì khơng hồn tồn giống nhau. Bộ luật Hàng hải 2005 quy định khá mơ hồ về phạm vi mà luật áp dụng, không nêu rõ các điều khoản đƣợc sử dụng để điều chỉnh Vận tải đa phƣơng thức nội địa, quốc tế hay cả hai; còn Nghị định 125/2003 chỉ áp dụng đối với Vận tải đa phƣơng thức quốc tế. Sự thiếu sót này dẫn tới trở ngại cho các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ chuyên chở hàng hoá đa phƣơng thức chỉ ở trong phạm vi nội địa Việt Nam, bởi cả các cơ quan quản lý và doanh nghiệp kinh doanh vận tải đều gặp lúng túng do khơng có căn cứ luật trực tiếp điều chỉnh. Trong khi đó nếu có thêm nguồn luật điều chỉnh nữa dành riêng cho Vận tải đa phƣơng thức nội địa sẽ khiến cho hệ thống luật rất rắc rối nhất là đối với các doanh nghiệp hoạt động ở Việt Nam vừa cung cấp dịch vụ VTĐPT quốc tế vừa cung cấp dịch vụ VTĐPT nội địa.
* Hầu hết các luật dù trực tiếp hay gián tiếp liên quan đến hoạt động
Vận tải đa phƣơng thức tại Việt Nam đều thực hiện cơ chế mở, khơng có hạn chế nào đối với các thành phần muốn tham gia vào cung ứng dịch vụ VTĐPT: từ khu vực tƣ nhân, nhà nƣớc, khu vực có vốn đầu tƣ nƣớc ngồi cho đến các doanh nghiệp nƣớc ngoài hoạt động ở Việt Nam đều đƣợc đối xử bình đẳng, khuyến khích tham gia. Tuy nhiên bên cạnh đó vẫn cịn một số quy định gây cản trở cho việc tiếp cận thị trƣờng vận tải nội địa đối với các nhà đầu tƣ và doanh nghiệp vận tải nƣớc ngoài : Điều 7 Luật Hàng hải 2005 hạn chế quyền tiếp cận vận tải biển nội địa, Điều 115 Luật Hàng không dân dụng 2006 hạn chế quyền tiếp cận vận tải hàng không nội địa, ngay trong Nghị định 125/2003/NĐ-CP cũng chƣa đƣa quy định về việc có cho phép các doanh nghiệp đến từ các nƣớc ngoài khối ASEAN mà chƣa ký kêt hiệp định song phƣơng, đa phƣơng với Việt Nam về VTĐPT tham gia vào thị trƣờng VTĐPT
của Việt Nam hay không. Các quy định này rõ ràng sẽ làm giảm hoạt động cạnh tranh và khả năng cải thiện chất lƣợng dịch vụ thông qua cạnh tranh trên thị trƣờng VTĐPT trong nƣớc, hơn nữa nếu không hợp tác với nƣớc ngoài, các doanh nghiệp Việt Nam sẽ khó có cơ hội mở rộng mạng lƣới hoạt động ra nƣớc ngồi và nâng cao thêm trình độ, kinh nghiệm.
* Một vấn đề đáng chú ý nữa trong hệ thống luật chính là tính thiếu khả
thi của các quy định về VTĐPT trong Luật Hàng hải 2005. Các quy định về VTĐPT trong Luật Hàng hải 2005 đƣợc Quốc hội thơng qua có giá trị pháp lý cao hơn các quy định trong Nghị định 125/2003 của Chính phủ nhƣng lại thiếu đầy đủ (khơng có quy định về trách nhiệm ngƣời gửi hàng, về chứng từ VTĐPT, về các trƣờng hợp hàng hoá bị coi là chậm giao hoặc mất, về việc khiếu nại, khởi kiện...), mâu thuẫn và ra đời sau các quy định của Nghị định 125/2003. Tuy nhiên, trên thực tế điều chỉnh hoạt động VTĐPT hiện nay tại Việt Nam vẫn phải dựa chủ yếu vào Nghị định 125/2003, bởi hiện vẫn chƣa có một nghị định mới nào thay thế cho Nghị định 125/2003/NĐ-CP hƣớng dẫn thực hiện các quy định về VTĐPT của Luật Hàng hải 2005, còn nếu áp dụng trực tiếp các quy định về VTĐPT đó mà khơng có các văn bản hƣớng dẫn thì sẽ rất khó khăn vì các quy định này vẫn chƣa hề đầy đủ để giải quyết đƣợc mọi tình huống tranh chấp phát sinh. Điểm này cho thấy rõ tính khả thi của các quy định về VTĐPT trong Bộ luật Hàng hải 2005 còn rất yếu.
3.4. Tác động từ việc điều hành, thực thi chính sách và luật về Vận tải đa phƣơng thức tại Việt Nam.
Việc điều hành, thực thi các chính sách và luật về VTĐPT tại Việt Nam vẫn cịn là một khâu yếu gây khơng ít cản trở, hạn chế đối hoạt động của các doanh nghiệp VTĐPT ở Việt Nam hiện nay.
* Vận tải đa phƣơng thức là phƣơng pháp vận tải có sự kết hợp của
nhiều phƣơng thức vận tải khác nhau, khung pháp lý điều chỉnh VTĐPT không chỉ bao gồm các nguồn luật điều chỉnh trực tiếp mà cả các nguồn luật
có liên quan, vì vậy cần thiết phải có một cơ quan cụ thể chịu trách nhiệm quản lý Nhà nƣớc chuyên ngành về hoạt động VTĐPT, điều phối và thực thi các chính sách về VTĐPT để đảm bảo sự nhất quán, phù hợp. Thế nhƣng tới nay vẫn chƣa có một cơ quan chuyên trách nào nhƣ thế trong Bộ Giao thông vận tải, trong khi đã có hàng loạt các cơ quan phụ trách quản lý Nhà nƣớc về từng phƣơng thức vận tải cụ thể: Cục đƣờng bộ Việt Nam (VRA), Cục đƣờng sắt Việt Nam (VNRA), Cục đƣờng sông Việt Nam (VIWA), Cục hàng không dân dụng Việt Nam (VCAA), Cục hàng hải Việt Nam (VINAMARINE). Hiện nay, theo Thông tƣ 10/2004/TT-BGTVT, Bộ Giao thông vận tải giao cho Vụ Vận tải chịu trách nhiệm kiểm tra Nhà nƣớc về hoạt động của các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ VTĐPT tại Việt Nam. Tuy nhiên, theo Nghị định 86/2002/NĐ-CP ban hành ngày 5/11/2002 “Điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ”, Vụ đƣợc tổ chức để tham mƣu giúp Bộ trƣởng quản lý Nhà nƣớc về ngành, lĩnh vực, trong khi đó nhiệm vụ quản lý Nhà nƣớc về các tổ chức, cá nhân hoạt động liên quan đến chuyên ngành thì thuộc chức năng của Cục. Vì vậy trong trƣờng hợp ở đây, việc Bộ GTVT giao cho nhiệm vụ kiểm tra, quản lý hoạt động của các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ VTĐPT cho một cơ quan chuyên trách về VTĐPT (ví dụ: thành lập Cục quản lý VTĐPT) sẽ là thích hợp hơn.
* Vấn đề thứ hai trong việc điều hành, thực thi chính sách và luật liên
quan đến Vận tải đa phƣơng thức là còn thiếu sự tƣơng tác giữa các doanh nghiệp, các ngành, Bộ và Chính phủ trong việc xây dựng luật. Thông thƣờng những ngƣời phải trực tiếp chịu ảnh hƣởng của những thay đổi trong chính sách, quy chế, quy định (trƣờng hợp này là các doanh nghiệp) lại ít đƣợc tham gia đóng góp ý kiến trong q trình hình thành ra các chính sách, quy chế và quy định đó. Các Bộ, ngành cũng có xu hƣớng xây dựng luật độc lập với nhau, khơng có nhiều sự tham vấn giữa các Bộ, ngành và Chính phủ. Từ các điểm đó dẫn đến tình trạng luật đƣợc ban hành ra nhƣng đôi khi lại mâu thuẫn
với nhau, hoặc không phù hợp gây trở ngại cho hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp VTĐPT. Ví dụ dễ thấy nhất là:
- Sự không đồng bộ trong các quy định về Vận tải đa phƣơng thức giữa Luật Hàng hải Việt Nam 2005 và Nghị định 125/2003/NĐ-CP (sự khác biệt về cách hiểu thế nào là VTĐPT, cách quy định trách nhiệm và giới hạn trách nhiệm của ngƣời kinh doanh VTĐPT...);
- Các Quyết định hạn chế về tải trọng, kích thƣớc xe container trong ngành vận tải đƣờng bộ (Quyết định 2112/QĐ-BGTVT, Quyết định 2074/QĐ-BGTVT) nhằm đảm bảo an toàn giao thơng nhƣng vơ tình lại gây khó khăn cho lĩnh vực VTĐPT khi mà các xe tải chuyên chở container đóng một vai trị vơ cùng quan trọng trong dây chuyền VTĐPT;
- Các quy định hạn chế quyền tiếp cận vận tải nội địa trong Luật Hàng hải 2005 (Điều 7), Luật Hàng không dân dụng 2006 (Điều 115) đã gây khơng ít khó khăn cho các doanh nghiệp VTĐPT đồng thời là các hãng tàu hoặc hãng hàng khơng nƣớc ngồi khơng thể dùng tàu biển hoặc máy bay của chính hãng mình vào dây chuyền VTĐPT...
* Bên cạnh đó, việc phổ biến và thực thi chính sách, luật từ cấp trên
xuống dƣới chƣa đƣợc nhất quán cũng tác động xấu đến sự phát triển của hoạt động Vận tải đa phƣơng thức. Ví dụ:
- Trong giao thông đƣờng bộ, do chú trọng đến vấn đề an tồn giao thơng và điều kiện đƣờng sá nên một số luật và quy định đƣa ra hạn chế đối với xe tải chở container hạng nặng, vậy là dẫn đến tình trạng cảnh sát giao thông ở nhiều địa phƣơng thi nhau chặn, dừng kiểm tra và phạt trái phép đối với các xe tải chở hàng thậm chí cả thu giữ xe dài ngày, mỗi địa phƣơng lại tự ý đƣa ra hạn chế về thời gian xe đƣợc phép lƣu thông, khiến các doanh nghiệp VTĐPT gặp rất nhiều khó khăn trong việc đảm bảo đúng kế hoạch phối hợp các phƣơng thức vận tải trong dây chuyền vận chuyển, tránh san tải hàng hoá
dọc đƣờng cho phù hợp với quy định, khó khăn trong cả việc đảm bảo chất lƣợng dịch vụ cũng nhƣ giữ chi phí vận tải đƣợc ổn định.
- Theo quy định của Bộ giao thông vận tải, các hãng tàu nƣớc ngồi khơng đƣợc phép vận chuyển nội địa (Điều 7, Bộ luật Hàng hải) nhƣng không cấm việc chuyên chở container chuyển tải từ cảng quốc tế này sang cảng quốc tế khác của Việt Nam (cảng Hải Phòng, cảng Đà Nẵng, Cảng Sài Gòn), tuy nhiên khi quy định xuống các Cảng vụ thì nhiều Cảng vụ ở các địa phƣơng lại cho rằng việc này bắt buộc phải do các hãng tàu trong nƣớc thực hiện, từ đó gây khó khăn cho các doanh nghiệp kinh doanh vận tải biển nƣớc ngoài muốn tham gia cung cấp dịch vụ VTĐPT tại Việt Nam.
Ngồi ra cịn tình trạng thủ tục hành chính rắc rối ở một số cảng vụ nhƣ đã nêu trong chƣơng I: sau cải cách hành chính mà tàu vẫn bị yêu cầu phải nộp 9 loại giấy tờ, xuất trình 11 loại giấy tờ khi vào cảng, khi rời cảng thì nộp 6 loại giấy tờ, khơng chỉ thế tàu ra vào cảng tuy khơng cịn phải qua nhiều cửa mà chỉ tập trung làm thủ tục tại cơ quan cảng vụ nhƣng thủ tục vẫn theo kiểu
cơ chế “xin – cho”...rất khó khăn cho các tàu vào làm hàng (18). Với sự cải
cách hành chính nhƣ vậy thì có lẽ nỗ lực giúp các tàu cập cảng Việt Nam làm hàng một cách thuận tiện, dễ dàng đã khơng có hiệu quả.
* Tình trạng thiếu vắng một hệ thống EDI hỗ trợ cho việc theo dõi và
kiểm sốt hoạt động chun chở, giải phóng hàng hố tại Việt Nam cũng nhƣ hỗ trợ cho việc liên kết, tƣơng tác giữa các cơ quan quản lý với nhau và với doanh nghiệp đã góp phần làm giảm hiệu quả hoạt động vận tải đa phƣơng thức ở Việt Nam.
- Ngành Hải quan vẫn chƣa tiến hành tin học hố các thủ tục giải phóng hàng, hạn chế trong ứng dụng công nghệ thông tin IT vào việc kiểm tra hải
18
Nguồn; Minh Tuấn, Cải cách hành chính tại cảng biển: Triển khai áp dụng trên toàn quốc,Http://www.dddn.com.vn/desktop.aspx/tintuc/sukien-
quan và mới chỉ đang áp dụng thí điểm thủ tục khai báo Hải quan điện tử tại một số cửa khẩu mà trƣớc hết là đối với hàng hoá chuyên chở bằng đƣờng biển qua Hải quan Hải Phịng và TP Hồ Chí Minh, điều này cũng làm chậm lại tốc độ thông quan cho hàng hoá. Kể cả đối với hàng chuyên chở bằng VTĐPT mặc dù đã đƣợc miễn kiểm tra hải quan, nhƣng nếu thủ tục giấy tờ hải quan đều đƣợc tiến hành thông qua Hệ thống trao đổi dữ liệu điện tử từ doanh nghiệp đến cơ quan Hải quan thì sẽ tiết kiệm đƣợc rất nhiều thời gian