NÂNG CAO HIỆU QUẢ THANHTRA TRÊN CƠ SỞ RỦI RO ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG CỦA NHTM
3.3 KIẾN NGHỊ, ĐỀ XUẤT 1 Về chuyên môn, nghiệp vụ
3.3.1 Về chuyên môn, nghiệp vụ
hợp theo hai Luật: Luật Thanh tra và Luật NHNN 2010, vấn đề quan trọng hiện nay là cần làm rõ cách thức kết hợp giữa thanh tra tuân thủ với thanh tra trên cơ sở rủi ro. Đây là bước quá độ chuyển từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro.
Các quy định của pháp luật về tiền tệ và ngân hàng là một phần quan trọng góp phần ngăn chặn, hạn chế rủi ro trong hoạt động của TCTD. Vì vậy, xem xét việc TCTD tuân thủ pháp luật về tiền tệ và ngân hàng là một nội dung bắt buộc trong phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro. Đồng thời với xem xét việc TCTD tuân thủ pháp luật, thanh tra trên cơ sở rủi ro còn yêu cầu Đoàn thanh tra phải xem xét việc tuân thủ các quy định nội bộ TCTD của lãnh đạo và nhân viên làm việc trong TCTD. Như vậy có thể hiểu thanh tra trên cơ sở rủi ro đã bao hàm thanh tra tuân thủ.
* Nội dung kết hợp thanh tra tuân thủ và thanh tra trên cơ sở rủi ro:
Trong thời kỳ đầu cần tập trung thanh tra về rủi ro tuân thủ bằng kỹ thuật thanh tra cổ truyền kết hợp với phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro đối với hoạt động quản lý rủi ro và những hoạt động kinh doanh của TCTD có chứa đựng nguy cơ rủi ro cao.
Tuy nhiên, có một số nội dung cần lưu ý khi tiến hành thanh tra:
Thứ nhất, về Kết luận thanh tra:
+ Theo quy định của Luật Thanh tra, Kết luận thanh tra là văn bản pháp lý do người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý nhà nước ký tên và đóng dấu. Kết luận thanh tra phải gồm 4 nội dung sau:
- Đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của đối tượng thanh tra;
- Kết luận về nội dung thanh tra;
- Xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của những người có liên quan;
- Biện pháp xử lý theo thẩm quyền và kiến nghị biện pháp xử lý. + Theo Điều 55, Luật NHNN nêu 5 nội dung thanh tra:
- Thanh tra việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, việc thực hiện các quy định trong giấy phép do NHNN cấp;
- Xem xét, đánh giá mức độ rủi ro, năng lực quản trị rủi ro và tình hình tài chính của đối tượng thanh tra ngân hàng;
- Kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung , hủy bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước về tiền tệ và ngân hàng;
- Kiến nghị, yêu cầu đối tượng thanh tra ngân hàng có biện pháp hạn chế, giảm thiểu và xử lý rủi ro để đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng và phòng ngừa, ngăn chặn hành động dẫn đến vi phạm pháp luật;
- Phát hiện, ngăn chặn và xử lý theo thẩm quyền; kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật về tiền tệ và ngân hàng.
Đối chiếu với Luật NHNN, Kết luận thanh tra theo quy định của Luật Thanh tra chưa quan tâm sâu sắc đến việc xem xét, đánh giá mức độ rủi ro, năng lực quản trị rủi ro và tình hình tài chính của đối tượng thanh tra ngân hàng, để qua đó, kiến nghị, yêu cầu đối tượng thanh tra ngân hàng có biện pháp hạn chế, giảm thiểu và xử lý rủi ro để đảm bảo an toàn hoạt động và phòng ngừa, ngăn chặn hành động dẫn đến vi phạm pháp luật.
Để đảm bảo kết luận cuộc thanh tra khi thực hiện kết hợp thanh tra tuân thủ và thanh tra trên cơ sở rủi ro trong hoạt động của TCTD phù hợp với Luật Thanh tra, có thể lựa chọn một trong hai cách trình bày như sau:
Cách 1: Kết luận trình bày đầy đủ bốn nội dung theo quy định của Luật Thanh tra:
cách thức quản lý rủi ro, việc nhận dạng, đo lường, giám sát và kiểm soát giảm thiểu rủi ro và việc tuân thủ các quy định nội bộ của TCTD;
- Trong nội dung (iii): có nhiều trường hợp khó có khả năng tách riêng hành vi vi phạm quy định của pháp luật nhà nước và vi phạm quy định của nội bộ TCTD vì có nhiều quy định nội bộ của TCTD đã bao hàm các quy định của pháp luật. Một nhân viên của TCTD nếu vi phạm quy định nội bộ thì cũng vi phạm quy định của pháp luật. Do đó, phần kết luận này sẽ trình bày chung cho các hành vi vi phạm pháp luật nhà nước và vi phạm quy định nội bộ của TCTD;
- Trong nội dung (iv): cần tách thành hai phần, bao gồm:
+ Biện pháp xử lý theo thẩm quyền và kiến nghị xử lý những hành vi vi phạm các quy định của pháp luật.
+ Kiến nghị TCTD xử lý các vi phạm quy định nội bộ; khuyến cáo TCTD các nguy cơ về rủi ro và biện pháp tăng cường quản lý rủi ro.
Với cách trình bày kết luận nêu trên, nhược điểm đáng quan tâm là: theo quy định của Luật Thanh tra, kết luận thanh tra là văn bản pháp lý được người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý nhà nước ký, đóng dấu, đối tượng thanh tra phải chấp hành và có quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại. Điều này có thể thực hiện được trong hoạt động thanh tra tuân thủ vì thước đo là các quy định của pháp luật. Khi áp dụng phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro trong hoạt động của TCTD, thước đo cơ bản để đánh giá năng lực quản lý rủi ro là từ các thông lệ quốc tế để quan sát các quy định nội bộ của TCTD có phù hợp với quy mô, độ phức tạp trong hoạt động ngân hàng của TCTD. Những đánh giá này phần nhiều mang tính định tính của những chuyên gia có kiến thức, kinh nghiệm cao về quản trị ngân hàng với hàm ý khuyến cáo hoạt động có nguy cơ rủi ro đối với các TCTD, khi đó, việc thực hiện hay không thực hiện các khuyến cáo đã được đưa ra là không bắt buộc. Một TCTD có thể thực hiện
hoặc không thực hiện các khuyến cáo đó, do đó, không có bồi thường thiệt hại. Chính điều này đã làm ảnh hưởng đến tính hiệu lực của Kết luận thanh tra.
Để tháo gỡ những nhược điểm nêu trên, Kết luận thanh tra có thể được trình bày theo cách thứ hai nêu dưới đây.
Cách 2:
Cùng với Kết luận thanh tra theo bốn nội dung quy định của Luật Thanh tra, người ban hành kết luận thanh tra còn có văn bản gửi TCTD khuyến cáo về rủi ro và quản lý rủi ro của TCTD, trong đó có thông báo về điều chỉnh xếp loại ngân hàng qua thanh tra tại chỗ và “kiến nghị, yêu cầu đối tượng thanh tra ngân hàng có biện pháp hạn chế, giảm thiểu và xử lý rủi ro để đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng và phòng ngừa, ngăn chặn hành động dẫn đến vi phạm pháp luật” theo quy định tại khoản 4 Điều 55 Luật NHNN. Căn cứ Kết luận thanh tra, văn bản khuyến cáo đối với TCTD, NHNN sẽ tiến hành xử lý TCTD theo quy định của Điều 59 Luật NHNN.
Tóm lại, về kết luận thanh tra, ba nội dung đầu của bản Kết luận thanh tra được giữ nguyên như trình bày ở cách 1. Riêng nội dung thứ tư của Kết luận thanh tra chỉ nêu biện pháp xử lý theo thẩm quyền và kiến nghị các biện pháp xử lý đối với các hành vi vi phạm các quy định của pháp luật. Còn phần tiếp theo, kiến nghị TCTD xử lý các vi phạm quy định nội bộ; khuyến cáo TCTD các nguy cơ về rủi ro và biện pháp tăng cường quản lý rủi ro được thể hiện trong văn bản khuyến cáo TCTD.
Thứ hai, về quy trình thanh tra:
Quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro được trình bày trong Chương I bao gồm sáu bước là một quy trình được đánh giá là một quy trình tốt để thực hiện việc kết hợp thanh tra trên cơ sở rủi ro và thanh tra tuân thủ.
Như đã trình bày trong phần đầu tiên, phương pháp thanh tra trên cơ sở rủi ro chỉ rõ không thể tách rời hoạt động giám sát từ xa với hoạt động thanh tra tại chỗ và điểm bắt đầu của quy trình thanh tra trên cơ sở rủi ro là từ việc phân
tích các báo cáo giám sát rủi ro trong hoạt động của TCTD (bước 1). Việc xây dựng kế hoạch thanh tra đối với một TCTD (bước 2) phải trên cơ sở xem xét những rủi ro trọng yếu của TCTD được mô tả trong bảng ma trận rủi ro ở tài liệu giám sát để đưa ra các nội dung cần thanh tra, yêu cầu về người tham gia đoàn thanh tra có đủ kỹ năng thanh tra theo nội dung thanh tra và thời gian cần thiết cho cuộc thanh tra. Việc xây dựng kế hoạch thanh tra nếu giao cho Trưởng đoàn thanh tra xây dựng có thể dẫn đến tình trạng không tập trung thanh tra vào những rủi ro trọng yếu, lựa chọn thành viên đoàn thanh tra theo ý kiến cá nhân và thường dự kiến thời gian thanh tra dài hơn mức cần thiết.
Như vậy, để đảm bảo tính khách quan, việc xây dựng kế hoạch thanh tra phải giao cho một bộ phận thực hiện trước khi có quyết định cuộc thanh tra. Trên cơ sở kế hoạch thanh tra, tính cấp thiết về thứ tự ưu tiên trong số các TCTD cần thanh tra, năng lực thực tế của đội ngũ cán bộ thanh tra, giám sát người ra quyết định thanh tra sẽ ban hành Quyết định thanh tra (đây là nội dung bước 3). Căn cứ quyết định thanh tra, kế hoạch thanh tra, trưởng đoàn thanh tra tiếp tục xây dựng bản phạm vi thanh tra để phân công công việc cụ thể cho từng thành viên trong đoàn thanh tra, quy mô cần kiểm tra, cách thức tiến hành thanh tra và thời gian cụ thể cho từng công việc.
Trên cơ sở đó, hàng ngày từng đoàn viên trong đoàn thanh tra phải lập một bản báo cáo về những công việc đã làm trong ngày, kí tên và trình trưởng đoàn thanh tra. Điều này thể hiện được trách nhiệm trong công việc, mức độ hoàn thành công việc do đó những báo cáo này có thể thay thế nhật ký đoàn thanh tra.
* Việc thực hiện nguyên tắc thanh tra, giám sát toàn bộ: để kết hợp được một cách tốt nhất giữa thanh tra tuân thủ và thanh tra trên cơ sở rủi ro cần thiết phải thực hiện phương pháp thanh tra, giám sát toàn bộ.
Hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng phải giám sát tập trung, thống nhất đối với toàn bộ hoạt động của một TCTD gồm hội sở chính, các chi nhánh, các công ty con có hoạt động ngân hàng.
Và để quan sát được đầy đủ hoạt động của một tập đoàn tài chính qua đó giám sát an toàn tập đoàn, an toàn cả hệ thống tài chính quốc gia, Cơ quan TTGS ngân hàng phải phối hợp với các cơ quan giám sát liên quan trong việc giám sát các công ty con, công ty liên kết của TCTD hoạt động trong lĩnh vực tài chính ngân hàng.
Khó khăn lớn nhất khi thực hiện nguyên tắc giám sát toàn bộ là do mô hình tổ chức hiện nay còn sự phân cấp. Do đó, một số đề xuất được đưa ra để thực hiện việc giám sát toàn bộ hoạt động của TCTD:
Theo “Đề án cải cách tổ chức và hoạt động thanh tra ngân hàng” (ban hành kèm theo Quyết định số 1976/QĐ-NHNN), mô hình tổ chức thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng được mô tả như sau: Cơ quan TTGS ngân hàng được tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống nhất thành hệ thống từ Trung ương đến địa phương.
Trước mắt, các đơn vị Thanh tra, giám sát ngân hàng thuộc tổ chức bộ máy của NHNN Chi nhánh chịu sự hướng dẫn, chỉ đạo về chuyên môn nghiệp vụ của Cơ quan TTGS ngân hàng và chịu sự quản lý hành chính của NHNN Chi nhánh... Về nhiệm vụ, phạm vi và nội dung quản lý, thanh tra, giám sát của đơn vị Thanh tra, giám sát ngân hàng phải phù hợp với yêu cầu thống nhất thực hiện các nhiệm vụ cấp, thu hồi một số loại giấy phép; thanh tra tại chỗ, giám sát từ xa; xử lý rủi ro và vi phạm. Theo đó, đơn vị Thanh tra, giám sát ngân hàng là đầu mối thực hiện quản lý, thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng trên địa bàn.
Về lâu dài, các đơn vị Thanh tra, giám sát ngân hàng độc lập với NHNN Chi nhánh và chịu sự quản lý, chỉ đạo và hướng dẫn về công tác tổ chức, cán bộ và chuyên môn nghiệp vụ của Cơ quan TTGS ngân hàng”.
Như vậy, mô hình tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng cần được sắp xếp từng bước phù hợp với tiến trình cải cách nền hành chính quốc gia. Tuy nhiên, không thể chờ có một mô hình tổ chức mới thì mới thực hiện nguyên tắc giám sát toàn bộ.
Với mô hình tổ chức hiện tại, trên cơ sở phân công lại nhiệm vụ, NHNN vẫn có thể thực hiện được việc giám sát toàn bộ hoạt động của TCTD thông qua những nội dung cơ bản về ủy quyền của Thống đốc NHNN trong hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng:
(1) Cơ quan TTGS ngân hàng thực hiện giám sát tập trung hệ thống các TCTD và từng TCTD;
(2) Đơn vị Thanh tra, giám sát NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố có trách nhiệm giám sát đối với QTD nhân dân cơ sở, các tổ chức tài chính vi mô, các công ty tài chính, công ty CTTC, các công ty con có hoạt động ngân hàng của TCTD và các tổ chức khác không phải là TCTD có hoạt động ngân hàng;
(3) Cơ quan TTGS ngân hàng xây dựng và tổ chức, hướng dẫn các đơn vị Thanh tra, giám sát NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố triển khai thực hiện chương trình, kế hoạch thanh tra, giám sát toàn bộ được Thống đốc NHNN phê duyệt. Trên cơ sở kế hoạch chung, các đơn vị Thanh tra, giám sát xây dựng kế hoạch thanh tra, giám sát đối với các đối tượng thuộc trách nhiệm của chi nhánh;
(4) Khi Cơ quan TTGS ngân hàng tổ chức thanh tra toàn bộ một TCTD, có quyền trưng tập cán bộ thanh tra, giám sát ngân hàng trong cả nước;
(5) Nếu đơn vị Thanh tra, giám sát ngân hàng được giao chủ trì tiến hành thanh tra toàn bộ một TCTD, thì đơn vị Thanh tra, giám sát ngân hàng chủ trì phải phối hợp với đơn vị Thanh tra, giám sát ngân hàng có liên quan để tiến hành thanh tra theo kế hoạch và chỉ đạo của Cơ quan TTGS ngân hàng.
(6) Việc thanh tra chi nhánh của TCTD chỉ được thực hiện với hình thức thanh tra đột xuất khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc theo chỉ đạo của người có thẩm quyền.
Trên đây là một số đề xuất cụ thể để tiến dần đến các tiêu chuẩn, thông lệ quốc tế trong hoạt động ngân hàng, thanh tra giám sát ngân hàng.