2.2.3.1 Ngun nhân khách quan
Thứ nhất, đó là tình trạng phê duyệt quy hoạch các dự án đầu tư xây
dựng không hợp lý, hiệu quả thấp hoặc phải di dời gây lãng phí vốn đầu tư. Điển hình đó là việc quy hoạch chi tiết chưa phù hợp với quy hoạch tổng thể, chưa dựa trên quy hoạch tổng thể của ngành, khu vực. Quy hoạch vẫn cịn mang tính cục bộ của từng địa phương, nên dẫn tới địa phương nào cũng muốn có cảng biển, cảng hàng khơng mặc dù vị trí địa lí của các cảng này rất gần nhau, hoặc ở nơi khơng có nhu cầu khơng cao nên khơng phát huy hết cơng suất thiết kế, dẫn tới lãng phí vốn đầu tư và không mang lại hiệu quả kinh tế cũng như xã hội.
Thứ hai, nhiều dự án sai về chủ trương đầu tư, không đáp ứng được nhu
cầu của người sử dụng, khơng phù hợp với qui hoạch, có những dự án sau khi có quyết định đầu tư lại bị đình hỗn, giãn tiến độ thi cơng. Cơng tác tư vấn
phê duyệt thiết kế, tổng dự toán của các cấp có thẩm quyền chất lượng thấp, cịn tùy tiện ở nhiều nơi, đơn giản trong khâu phê duyệt chủ trương, nhiều hạng mục của dự án chỉ tạm tính để cho tổng mức đầu tư thấp.
Thứ ba, đó là việc lập dự tốn và bố trí kế hoạch vốn đầu tư XDCB thuộc
nguồn vốn NSNN cho các dự án đầu tư vẫn cịn rất phân tán và dàn trải. Điều đó dẫn tới nhiều dự án nhóm B có thời gian quy định phải hồn thành trong 4 năm, dự án nhóm C có thời gian quy định phải hoàn thành trong 2 năm, mà khơng có đủ vốn để thực hiện dự án, làm cho dự án phải kéo dài thời gian thi công. Cá biệt một số dự án suốt từ những năm 2001 tới nay vẫn chỉ ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư. Cơ chế điều hành kế hoạch hóa đầu tư trong thời gian qua đã có nhiều thay đổi cùng với cơng tác cải cách hành chính nhà nước, nhưng vẫn bộc lộ nhiều nhược điểm, như bố trí danh mục kế hoạch các dự án đầu tư quá phân tán và dàn trải, bố trí kế hoạch vốn đầu tư hàng năm vẫn cịn mang nhiều tính bình qn, bao cấp và khơng đồng bộ.
Thứ tư, đó là tình trạng chậm tiến độ, kéo dài thời gian của nhiều dự án
đầu tư do công tác chuẩn bị xây dựng và đền bù giải phóng mặt bằng khơng kịp thời. Do đó làm tăng lãi vay trong quá trình đầu tư ( nhất là các dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA), làm tăng chi phí vốn đầu tư do phải kéo dài thời gian triển khai dự án, chưa kể có thể phải điều chỉnh lại tổng mức đầu tư, tổng dự tốn cao hơn ban đầu.
Thứ năm, là cơng tác định giá và quản lý trong đầu tư. Công tác này ngày
càng được hoàn thiện cả về nội dung lẫn phương pháp. Tuy nhiên, thực tế lại cho thấy trong các hoạt động đầu tư XDCB, công tác định giá đang được thả nổi, nhiều nội dung cơng việc vẫn chưa có đơn giá, định mức cụ thể
Thứ sáu, đó là cơ chế đấu thầu hiện nay. Cơ chế đấu thầu được ban hành
cùng Nghị định số 88/1999/NĐ-CP, sau này là Luật Đấu thầu , đã chứng tỏ sự phù hợp với nền kinh tế thị trường, mang lại hiệu quả kinh tế, tiết kiệm chi
nhà thầu cả về năng lực tổ chức, cũng như điều hành. Nhưng cơ chế đấu thầu hiện nay vẫn tồn tại bên trong những lỗ hổng cho tiêu cực diễn ra. Nhiều trường hợp đấu thầu chỉ mang tính chất hình thức . Nhiều trường hợp thì nhận thầu bằng mọi giá, thậm chí bằng cách giảm giá thầu tới 50% so với dự tốn hoặc giá mời thầu. Sau đó khi thi cơng, nhà thầu tìm mọi cách để cắt xén vật liệu, thay đổi chủng loại vật tư, và phổ biến là làm tăng khối lượng phát sinh để trình duyệt đơn giá mới, hay chia nhỏ gói thầu để chỉ định thầu,.v.v....
Thứ bảy, là trách nhiệm quyết toán và phê duyệt quyết tốn của dự án
cơng trình hồn thành thuộc về Chủ đầu tư và các Bộ, các ngành và các địa phương. Tuy nhiên, thời gian qua cho thấy nhiều dự án cơng trình đã hồn thành nhưng vẫn chưa được phê duyệt quyết toán. Nguyên nhân cho việc chậm trễ phê duyệt quyết toán dự án chủ yếu do thiếu sự quan tâm chỉ đạo của các bộ, ngành, địa phương. Nhiều dự án và cơng trình sau khi hồn thanh, thì ban quản lý hoặc Chủ đầu tư đã giải thể, hoặc dự án bàn giao qua quá nhiều đơn vị làm Chủ đầu tư cũng gây khó khăn cho việc quyết tốn.
Thứ tám, q trình thực hiện các dự án cịn có quá nhiều sai phạm. Chủ
yếu là do Chủ đầu tư, ban quản lý năng lực hạn chế. Một số dự án đầu tư XDCB có khối lượng thực hiện nhưng chưa đủ thủ tục thanh toán do Chủ đầu tư và nhà thầu kí kết hợp đồng tổ chức thi cơng trước khi thiết kế kĩ thuật và tổng dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Một số dự án chưa đủ thủ tục khởi công xây dựng theo quy định nhưng Chủ đầu tư vẫn tổ chức khởi cơng xây dựng.
Thứ chín, đó là sự thay đổi thường xuyên và thiếu đồng bộ của cơ chế
chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB. Kể từ những năm 1980 tới nay, Chính phủ đã 12 lần sửa đổi, bổ sung các quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Mặc dù nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã ra đời để điều chình hoạt động này, nhưng vẫn chưa đày đủ và chưa có chế tài đủ mạnh để hạn chế các sai phạm
phạm pháp luật khá đại khái, chung chung, khơng cụ thể rõ ràng, có nhiều mâu thuẫn với nhau, làm cho đối tượng thực hiện gặp nhiều khó khăn.
2.2.3.2 Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, đó là chất lượng kiểm sốt thanh tốn vốn đầu tư XDCB chưa đồng đều. Trình độ đội ngũ cán bộ trong hệ thống KBNN còn nhiều bất cập. Nhất là các cán bộ các KBNN cấp dưới, trình độ hạn chế, số lượng lại ít. Do đó chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới, đặc biệt là trong việc cải cách thủ tục hành chính, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Một số khơng nhỏ các cán bộ cịn giải quyết công việc theo kinh nghiệm, chưa nắm bắt được cơ chế, chế độ mới, giải quyết cơng việc cịn trậm chễ so với quy định của quy trình kiểm sốt thanh tốn vốn đầu tư XDCB.
Thứ hai, các chương trình tin học kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tuy đã phát huy hiệu quả. Nhưng công việc đa phần vẫn được diễn ra thủ công, giải quyết thủ tục thông qua giấy tờ là chính. Dữ liệu số vẫn chưa có được giá trị pháp lý cao. Hơn nữa, một số lượng lớn cán bộ thanh tốn đều có tuổi, tiếp cận với cơng nghệ mới gặp nhiều khó khăn. Bên cạnh đó, các chương trình này mới chỉ hoạt động tốt trong các mạng nội bộ, vẫn chưa thể vươn ra toàn hệ thống KBNN. Ngồi ra các chương trình này vẫn chưa thể kết xuất ra những báo cáo tổng hợp quan trọng nhằm phục vụ cho cơng tác kiểm sốt vốn đầu tư XDCB.
Thứ ba, đó là cơng tác cán bộ. Bố trí cán bộ kiểm tra khơng tập trung, dàn trải ở nhiều nơi, chưa phát huy được vai trò, dẫn tới cùng một vấn đề có vướng mắc cần vận dụng linh hoạt cơ chế thì mỗi nơi lại có một cách giải quyết khác nhau.
Thứ tư, là quy trình thanh tốn vốn đầu tư XDCB cịn nhiều bất cập, đồng thời chưa có điều chỉnh kịp thời khi có những thay đổi lớn trong cơ chế chính sách. Bên cạnh đó, một số cán bộ chưa chấp hành nghiêm chỉnh những
Thứ năm, đó là áp lực giải ngân vào những tháng cuối năm. Cuối năm cũng là thời điểm kết thúc niên độ ngân sách cho đầu tư XDCB. Do đặc thù riêng của chi đầu tư XDCB, nên hồ sơ thanh toán thường được các Chủ đầu tư đưa tới KBNN thanh toán vào thời điểm cuối cùng của niên độ với khối lượng lớn. Nguyên nhân dẫn tới hiện tượng này, một phần do khách quan gây ra, nhưng cũng có một phần do tâm lý chủ quan của Chủ đầu tư trong công tác này. Hơn nữa, trong những thời điểm này, khối lượng công việc thường nhiều, do đó cán bộ thanh tốn dễ bỏ xót sai phạm trong hồ sơ.
Chương 3
GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG VAI TRÒ CỦA KBNN TRONG CƠNG TÁC QUẢN KIỂM SỐT THANH TỐN
VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
3.1 Mục tiêu và định hướng hồn thiện cơng tác kiểm sốt chi đầu tư XDCB
3.1.1 Mục tiêu chung
Mục tiêu chung của tồn ngành Kho bạc, đó là xây dựng Kho bạc Nhà nước hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế, chính sách, hồn thiện tổ chức bộ máy, gắn với hiện đại hố cơng nghệ và phát triển nguồn nhân lực để thực hiện tốt các chức năng: quản lý quỹ ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính nhà nước; quản lý ngân quỹ và quản lý nợ Chính phủ; tăng cường năng lực, hiệu quả và tính cơng khai, minh bạch trong quản lý các nguồn lực tài chính của Nhà nước trên cơ sở thực hiện tổng kế toán nhà nước. Đến năm 2020, các hoạt động Kho bạc Nhà nước được thực hiện trên nền tảng công nghệ thơng tin hiện đại và hình thành Kho bạc điện tử.
3.1.2 Mục tiêu đối với hệ thống thanh tốn
Hiện đại hóa cơng tác thanh tốn của Kho bạc Nhà nước trên nền tảng công nghệ thông tin hiện đại, theo hướng tự động hóa và tăng tốc độ xử lý các giao dịch; bảo đảm dễ dàng kết nối, giao diện với các hệ thống ứng dụng khác; tham gia hệ thống thanh toán điện tử song phương, thanh toán điện tử liên ngân hàng, thanh toán bù trừ điện tử với các ngân hàng; ứng dụng có hiệu quả cơng nghệ, phương tiện và hình thức thanh tốn khơng dùng tiền mặt tiên tiến của quốc tế. Đến năm 2020, về cơ bản Kho bạc Nhà nước không thực hiện giao dịch bằng tiền mặt;
Nghiên cứu triển khai thực hiện mơ hình thanh tốn tập trung, theo hướng mọi giao dịch của ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính nhà nước đều được thực hiện qua tài khoản thanh toán tập trung.
3.1.3 Mục tiêu đối với cơng tác kiểm sốt thanh tốn vốn đầu tư XDCB
Nâng cao chất lượng, hiệu quả của cơng tác kiểm sốt trên cơ sở đổi mới nội dung, phương pháp và quy trình kiểm tra, kiểm sốt phù hợp với sự phát triển của công nghệ thơng tin và hiện đại hóa hoạt động Kho bạc Nhà nước; xây dựng hệ thống chỉ tiêu giám sát và hệ thống quản lý rủi ro nhằm cảnh báo sớm mọi rủi ro trong hoạt động Kho bạc Nhà nước, phát hiện và ngăn chặn kịp thời các hiện tượng vi phạm chính sách, chế độ của Nhà nước.
3.2 Giải pháp nhằm hồn thiện cơng tác kiểm sốt thanh tốn vốn đầu tưXDCB XDCB
3.2.1 Giải pháp trong quản lý giá xây dựng
Mục tiêu của đổi mới cơ chế định giá xây dựng là chuyển từ hệ thống định giá hành chính sang hệ thống định giá theo cơ chế thị trường, làm cho giá cả phản ảnh đúng đắn giá trị và quy luật cung cầu trên thị trường. Thực hiện đổi mới cơ chế quản lý giá xây dựng trên nguyên tắc Nhà nước thống nhất quản lý giá xây dựng thông qua việc ban hành các chính sách chế độ về giá, các nguyên tắc lập và quản lý đơn giá, dự toán, các chỉ tiêu kinh tế, kĩ thuật, định mức các loại chi phí sao cho phù hợp với từng thời kì, theo nhịp độ phát triển của nền kinh tế, làm căn cứ xác định tổng mức đầu tư, dự toán các hạng mục, giá xét thầu, giá chỉ định thầu
Do đó, cần thống nhất quản lý giá xây dựng vào một đầu mối và có phân cấp rõ ràng để tránh tình trạng chồng chéo lên nhau như hiện nay khi công bố các định mức đơn giá,…
Các cơ quan quản lý Nhà nước cần phối hợp nghiên cứu để ban hành đồng bộ các căn cứ pháp lý như suất vốn đầu tư, định mức đơn giá dự toán
toán, dự tốn các hạng mục cơng trình) cũng như các văn bản hướng dẫn phương pháp lập giá sản phẩm xây dựng đối với những cơng trình đầu tư, xây dựng sử dụng vốn NSNN.
Thu thập thông tin và sử dụng các thơng tin về giá được tích lũy qua các dự án đầu tư xây dựng qua những năm qua. Đây là nguồn tài liệu khá quan trọng trong việc hoàn thành hệ thống định mức đơn giá xây dựng.
3.2.2 Cải tiến mơ hình giao dịch một của trong kiểm sốt thanh tốn vốn đầu tư xây dựng cơ bản hiện nay
Mục tiêu của kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB cũng như NSNN qua KBNN theo quy trình một cửa đó là giảm phiền hà cho các đơn vị sử dụng NSNN khi giao dịch với KBNN. Đồng thời giải quyết nhanh chóng các yêu cầu của khách hàng tới giao dịch. Tuy nhiên cũng phải kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN để đảm bảo hồ sơ đầy đủ, cũng như hợp pháp hợp lệ, đủ điều kiện để thanh toán. Đây cũng là mục tiêu cuối cùng của công tác cái cách thủ tục hành chính hiện nay. Đó là tạo sự thuận lợi cho các khách hàng tới giao dịch, chấp hành đúng chính sách chế độ, phịng ngừa ngăn chặn các hiện tượng cửa quyền, gây phiền hà, sách nhiễu đối với khách giao dịch; thực hiện công khai, minh bạch, phát huy dân chủ, giám sát của người dân, khách hàng đối với hoạt động của KBNN.
Quy chuẩn giao dịch một cửa theo quy định của Chính phủ là khách hàng chỉ giao dịch tại một nơi, tách bạch giữa người nhận hồ sơ, trả kết quả với người trực tiếp xử lý công việc. Việc tách bạch người nhận hồ sơ và người xử lý cơng việc nhằm mục đích thực hiện cơng khai, minh bạch, ngăn chặn, phịng ngừa cửa quyền, tham nhũng trong q trình thực thi nghiệp vụ. Quy chuẩn này đã được triển khai tại một số cơ quan hành chính Trung ương và địa phương trong nhiều lĩnh vực và đã đem lại một số kết quả khả quan như: cấp chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy phép xây dựng, giấy đăng kí kinh
đánh giá cao là có chuyển biến tích cực về thủ tục hành chính. Mơ hình này cũng phù hợp với các cơng việc đã được chuẩn hóa về chế độ, chính sách, các điều kiện về hồ sơ, mẫu biểu, tờ khai và các thông tin khác liên quan, cũng như cách thực hiện giải quyết cơng việc đều được chuẩn hóa trên các hồ sơ đó. Do vậy người trực tiếp giải quyết cơng việc không nhất thiết phải trao đổi trực tiếp với khách hàng giao dịch, mà chỉ cần chủ động dựa vào hồ sơ mà giải quyết theo các trình tư đã được quy định. Do đó có thể khẳng định giao dịch một cửa là một chủ trương cần thiết cho cải cách thủ tục hành chính.
Nhưng vấn đề hiện nay trong kiểm sốt chi đầu tư XDCB, đó là giao dịch một cửa yêu cầu có sự tách bạch giữa 2 bộ phận giao nhận hồ sơ và xử lý nghiệp vụ. Với đặc thù kiểm soát thanh toán đa dạng của KBNN, hệ thống chính sách lại chưa đồng bộ, liên tục thay đổi theo thời gian. Do đó, nhiều đơn vị cịn chưa nắm được các quy định, điều kiện, thủ tục kiểm soát thanh toán nên thường nảy sinh vướng mắc. Các vướng mắc này có thể được giải quyết nhanh chóng thơng qua việc trao đổi hướng dẫn của cán bộ nghiệp vụ. Nếu tách bạch hai bộ phận này, tất yếu sẽ dẫn tới tao thêm một trung gian giữa khách hàng giao dịch và cán bộ thanh toán, tạo thêm một khâu trung gian cho quy trình xử lý nghiệp vụ, trờ thành rào cản cho việc thực hiện chủ trương