1.2. Khái quát pháp luật về điều kiện kinh doanh trong lĩnh vực du
2.1.1.2. Một số hạn chế của pháp luật về điều kiện kinh doanh trong lĩnh
lĩnh vực lữ hành du lịch
Trải qua hơn 10 năm thực hiện Luật Du lịch 2005 và hơn hai năm Luật Du lịch 2017 có hiệu lực thi hành, đến nay, Việt Nam đã có hơn 2.600 doanh nghiệp được cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ lữ hành quốc tế và hàng ngàn doanh nghiệp lữ hành nội địa. Chính sách, thể chế tạo nền tảng thúc đẩy du lịch phát triển đã được hình thành và đổi mới phù hợp với điều kiện và xu hướng phát triển du lịch thế giới.
Nếu như năm 1990, ngành du lịch Việt Nam mới chỉ đón được 250 nghìn lượt khách quốc tế, cả nước chỉ có 04 doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế, thì đến năm 2005, lượng khách quốc tế đến Việt Nam đạt gần 3,5 triệu và số doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế là 428. Đến hết năm 2019, cả nước đã có 2.667 doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế, gấp 6,2 lần so với năm 2005, trong bối cảnh lượng khách quốc tế đến Việt Nam đạt trên 18 triệu lượt. Tổng thu từ khách du lịch đạt 726 nghìn tỷ đồng. Tốc độ tăng trưởng bình quân giai đoạn 2015-2019 đạt khoảng 22,7%/năm.
Số lượng doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ lữ hành quốc tế tăng dần hàng năm với tốc độ tăng trưởng dao động trong khoảng 7% - 9%. Trong số các doanh nghiệp được cấp phép kinh doanh dịch vụ lữ hành quốc tế, có 65,7% doanh nghiệp trách nhiệm hữu hạn; 32,6% doanh nghiệp cổ phần; 0,8% doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi; 0,3% doanh nghiệp có vốn nhà nước và 0,6% doanh nghiệp tư nhân. Trong số các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế, các doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ chiếm tỷ lệ khá cao 84,4%, các doanh nghiệp vừa chiếm 12% và còn lại là các doanh nghiệp lớn, chiếm tỷ trọng 3,6%.
Cùng với các doanh nghiệp lữ hành quốc tế, đội ngũ doanh nghiệp lữ hành nội địa cũng dần phát triển, góp phần phục vụ một lượng khách nội địa ngày càng lớn. Tính đến hết năm 2019, cả nước đã có hơn 500 doanh nghiệp được cấp giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa. Nếu như năm 1990 mới có 01 triệu lượt khách du lịch nội địa, thì đến năm 2019 con số đó đã là 85 triệu
lượt. Du lịch nội địa đã trở thành một động lực quan trọng cho sự tăng trưởng và phát triển của ngành du lịch Việt Nam.
Tuy nhiên, quá trình thực thi pháp luật về du lịch đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập về điều kiện kinh doanh dịch vụ lữ hành du lịch, cụ thể:
Thứ nhất, theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 31 Luật Du lịch 2017,
các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ lữ hành phải thực hiện ký quỹ tại ngân hàng thương mại, ngân hàng hợp tác xã hoặc chi nhánh ngân hàng nước ngoài thành lập và hoạt động tại Việt Nam. Có thể hiểu khoản tiền ký quỹ được sử dụng nhằm mục đích bảo vệ quyền lợi của khách du lịch, tuy nhiên Luật Du lịch 2017 không quy định rõ ràng những trường hợp như thế nào thì được dùng tiền ký quỹ và ai là người có quyền quyết định rút số tiền này. Trên thực tế chưa có trường hợp nào sử dụng đến khoản tiền ký quỹ. Mặt khác, xét theo góc độ thị trường thì yêu cầu doanh nghiệp phải ký quỹ tại ngân hàng đồng nghĩa với việc một khoản tiền của doanh nghiệp sẽ bị "đóng băng", khơng sử dụng trong quá trình hoạt động. Đối với các doanh nghiệp kinh doanh, đặc biệt là các doanh nghiệp vừa và nhỏ, có ít tiềm lực về mặt tài chính, thì việc phải giữ khoản tiền "chết" này từ khi gia nhập vào thị trường sẽ ảnh hưởng đáng kể đến tính cạnh tranh của doanh nghiệp trên thị trường.
Thứ hai, việc quy định "hợp đồng lữ hành phải được lập thành văn
bản" theo khoản 2 Điều 39 Luật Du lịch 2017 là chưa phù hợp, bởi trên thực
tế, việc giao kết hợp đồng lữ hành được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như fax, email hoặc bằng lời nói, đây là những hình thức phù hợp với giao dịch được pháp luật dân sự và thương mại ghi nhận. Vì vậy việc quy định hợp đồng lữ hành phải được lập thành văn bản là chưa phù hợp với thực tế và chưa thống nhất với hệ thống pháp luật liên quan dẫn tới việc khó khăn trong q trình thực hiện.
Thứ ba, các quy định về điều kiện thành lập và hoạt động của doanh
nghiệp lữ hành có vốn đầu tư nước ngoài chưa thực sự chặt chẽ. Cùng với việc Việt Nam ngày càng hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế thế giới và khu vực, các đơn vị kinh doanh lữ hành có vốn đầu tư nước ngoài đã và đang được thành lập ngày một nhiều ở Việt Nam. Tuy nhiên pháp luật du lịch hiện hành cần bổ sung chi tiết hơn về hồ sơ, thủ tục cấp, đổi, cấp lại giấy phép kinh doanh lữ hành đối với khách du lịch nước ngoài vào Việt Nam của đơn vị
kinh doanh lữ hành có vốn đầu tư nước ngồi, đồng thời cần có những quy định cụ thể để đảm bảo việc thực thi pháp luật theo đúng quy định. Bởi hiện nay cịn có trường hợp đơn vị kinh doanh lữ hành có vốn đầu tư nước ngồi tìm cách lách luật để kinh doanh thêm mảng du lịch ra nước ngoài, tổ chức chương trình tham quan nước ngồi cho khách du lịch Việt Nam. Điều này là trái luật, ảnh hưởng đến chất lượng sản phẩm, quyền lợi của khách du lịch cũng như các hệ lụy liên quan do né tránh sự kiểm soát của các cơ quan chức năng.
Thứ tư, việc giám sát, thanh tra, kiểm tra điều kiện hoạt động của các
doanh nghiệp lữ hành còn chưa thường xuyên, sát sao. Thực tế nhiều trường hợp cho đến khi khách du lịch gặp sự cố thì mới phát hiện sai phạm của doanh nghiệp. Ví dụ vào tháng 7/2017, Cơng ty cổ phần Giáo dục ứng dụng EPAC không đủ điều kiện kinh doanh lữ hành đưa khách ra nước ngoài nhưng vẫn hoạt động chui, gây ảnh hưởng đến khách hàng và hướng dẫn viên, để xảy ra vụ việc 17 khách du lịch Việt Nam bị bỏ rơi và 02 hướng dẫn viên bị bắt vì tổ chức đưa người sang nước ngồi du lịch trái phép; hay vụ việc 700 du khách Việt Nam của công ty Herblife bị bỏ rơi tại Thái Lan vào năm 2013 do công ty lữ hành Travel Life khơng thanh tốn chi phí cho đối tác nên du khách phải tự bỏ tiền túi thanh toán một số dịch vụ ăn uống, vận chuyển trong thời gian còn lại của chuyến đi mặc dù họ đã mua dịch vụ tour trọn gói. Theo thơng tin từ Sở du lịch Thành phố Hồ Chí Minh, cơng ty Travel Life khơng có giấy phép tổ chức lữ hành quốc tế. Hai ví dụ trên cho thấy việc kiểm tra điều kiện kinh doanh cũng như giám sát hoạt động của các doanh nghiệp lữ hành du lịch còn bộc lộ nhiều hạn chế.
2.1.2. Điều kiện kinh doanh dịch vụ lưu trú du lịch
2.1.2.1. Thực trạng quy định pháp luật về điều kiện kinh doanh dịch vụ lưu trú du lịch vụ lưu trú du lịch
Lưu trú du lịch là một trong những nhu cầu chính của khách du lịch trong thời gian tham quan, tìm hiểu giá trị văn hóa, giải trí hay nghỉ dưỡng tại điểm đến. Cũng như các ngành, nghề khác trong lĩnh vực du lịch, việc kinh doanh trong lĩnh vực lưu trú du lịch phải đảm bảo quyền và lợi ích kinh tế khơng chỉ của đơn vị kinh doanh mà còn của khách du lịch về các vấn đề kinh
tế, an ninh, trật tự xã hội, tài ngun và mơi trường, chính vì vậy, việc đăng ký kinh doanh lưu trú du lịch cần phải tuân thủ các quy định của pháp luật.
Theo Luật Du lịch 2005, tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ lưu trú du lịch cần đáp ứng các điều kiện tại Điều 64 như sau:
“1. Các điều kiện chung bao gồm:
a) Có đăng ký kinh doanh lưu trú du lịch;
b) Có biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự, vệ sinh môi trường, an tồn, phịng cháy, chữa cháy theo quy định của pháp luật đối với cơ sở lưu trú du lịch;
2. Các điều kiện cụ thể bao gồm:
a) Đối với khách sạn, làng du lịch phải bảo đảm yêu cầu tối thiểu về xây dựng, trang thiết bị, dịch vụ, trình độ chun mơn, ngoại ngữ của người quản lý và nhân viên phục vụ theo tiêu chuẩn xếp hạng tương ứng đối với mỗi loại, hạng;
b) Đối với biệt thự du lịch và căn hộ du lịch phải bảo đảm yêu cầu tối thiểu về trang thiết bị và mức độ phục vụ theo tiêu chuẩn xếp hạng tương ứng đối với mỗi loại, hạng;
c) Đối với bãi cắm trại du lịch, nhà nghỉ du lịch, nhà ở có phịng cho khách du lịch thuê, cơ sở lưu trú du lịch khác phải bảo đảm trang thiết bị tối thiểu đạt tiêu chuẩn kinh doanh lưu trú du lịch”.
Đối với điều kiện chung về đăng ký kinh doanh dịch vụ lưu trú du lịch và các biện pháp đảm bảo an ninh, trật tự, vệ sinh mơi trường, an tồn phịng cháy, chữa cháy theo quy định của pháp luật, Luật Du lịch 2017 tiếp tục kế thừa quy định này của Luật du lịch 2005. Tổ chức hoặc cá nhân khi có đăng ký kinh doanh như doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh có thể hoạt động kinh doanh dịch vụ lưu trú du lịch. Các điều kiện về an ninh, trật tự, vệ sinh mơi trường, an tồn phịng cháy chữa cháy,... pháp luật Việt Nam hiện hành đã có những quy định cụ thể như đã phân tích ở chương 1. Việc quy định rõ ràng, chặt chẽ như vậy tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ sở kinh doanh khi chuẩn bị các điều kiện để phục vụ hoạt động kinh doanh lưu trú, đồng thời đảm bảo quyền và lợi ích của khách du lịch.
Để đáp ứng nhu cầu về du lịch đồng thời tận dụng tối đa điều kiện cơ sở vật chất sẵn có, đồng thời đảm bảo phục vụ nhu cầu thiết yếu của khách du
lịch, Luật Du lịch 2005 quy định các loại hình cơ sở lưu trú du lịch và các điều kiện tối thiểu về cơ sở vật chất kỹ thuật, dịch vụ đối với các loại hình đó từ những địa điểm lưu trú đơn giản nhất như bãi cắm trại du lịch, nhà ở có phịng cho khách du lịch thuê, nhà nghỉ du lịch, căn hộ du lịch cho đến các loại hình cao cấp hơn như khách sạn, biệt thự du lịch. Mỗi loại hình lưu trú được áp dụng một loại tiêu chuẩn riêng, cụ thể theo Quyết định số 217/QĐ- TCDL ngày 15/6/2009 của Tổng cục trưởng Tổng cục du lịch về Tiêu chuẩn quốc gia về phân loại, xếp hạng cơ sở lưu trú thì xếp hạng khách sạn áp dụng TCVN 4391:2009, tiêu chuẩn nhà nghỉ du lịch áp dụng TCVN 7799:2009, tiêu chuẩn nhà ở có phịng cho khách du lịch th áp dụng TCVN 7800:2009. Tuy nhiên những cơ sở lưu trú không bị bắt buộc đăng ký để xếp hạng cơ sở lưu trú du lịch mà việc xếp hạng cơ sở lưu trú dựa trên nguyên tắc tự nguyện của doanh nghiệp kinh doanh.
Luật Du lịch 2017 không liệt kê các quy định về điều kiện cơ sở vật chất như Luật Du lịch 2005, mà quy định chung thành “đáp ứng điều kiện tối thiểu về cơ sở vật chất kỹ thuật và dịch vụ phục vụ khách du lịch”. Các điều kiện về cơ sở vật chất này được quy định chi tiết, rõ ràng, cụ thể tại Nghị định
số 168/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017. Quy định này nhằm bảo vệ quyền lợi
của khách du lịch, đảm bảo chất lượng dịch vụ lưu trú phải bằng hoặc cao hơn mức độ tối thiểu nào đó. Mặt khác, với việc công nhận, thẩm định hạng sao cho cơ sở lưu trú, Luật Du lịch 2017 quy định việc cấp sao xếp hạng thành tự nguyện để điều tiết theo cơ chế thị trường, nhưng cấm các cơ sở tự phong sao hoặc sử dụng ngôn ngữ tương tự để ám chỉ chất lượng cơ sở của mình, khi các cơ sở kinh doanh lưu trú muốn được xếp hạng phải đăng ký với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc xếp sao tự nguyện theo yêu cầu của doanh nghiệp không chỉ tạo điều kiện kinh doanh thuận lợi hơn mà còn xuất phát từ nhu cầu khẳng định chất lượng, thương hiệu để thu hút khách du lịch, giúp các doanh nghiệp lưu trú xác định hướng đi rõ ràng trước khi đăng ký, đồng thời giúp khách du lịch nhận diện và yên tâm lựa chọn cơ sở lưu trú nhanh chóng, phù hợp với nhu cầu, điều kiện của bản thân.
2.1.2.2. Một số hạn chế của pháp luật về điều kiện kinh doanh trong lĩnh vực lưu trú du lịch lĩnh vực lưu trú du lịch
nguồn động lực chủ yếu gia tăng giá trị và kích thích đầu tư vào các cơ sở lưu trú du lịch, phát triển hệ thống hạ tầng, hệ thống sản phẩm, dịch vụ, mạng lưới phân phối, mang lại nguồn thu, gia tăng xuất khẩu, tạo việc làm... và tác động lan tỏa đến tất cả các ngành, lĩnh vực liên quan. Du lịch đã trở thành điểm sáng của nền kinh tế, đóng góp đáng kể vào GDP của nền kinh tế.
Loại hình cơ sở lưu trú du lịch tại Việt Nam ngày càng phong phú. Ngoài khách sạn và nhà nghỉ du lịch là hai loại hình chủ yếu, đã xuất hiện những loại hình: căn hộ du lịch, biệt thự du lịch, làng du lịch, tàu thủy lưu trú du lịch, nhà ở có phịng cho khách du lịch th, bãi cắm trại du lịch... Sự tăng trưởng của khách du lịch quốc tế và nội địa đã tạo nhu cầu cao về cơ sở lưu trú du lịch. Nếu như năm 2000, trên cả nước mới có 3.267 cơ sở lưu trú với 72.000 phịng, thì đến năm 2019 cả nước đã có khoảng 30.000 cơ sở lưu trú với 650.000 phòng. Chất lượng các loại hình cơ sở lưu trú cũng được nâng cao, năm 2013 trên cả nước có 223 khách sạn 4-5 sao, cung cấp 35.655 phịng, thì đến năm 2019, con số này đã tăng lên 466 cơ sở với 97.098 phòng. Bên cạnh những kết quả đạt được về sự tăng trưởng và hiệu quả, thực tiễn áp dụng pháp luật về điều kiện kinh doanh dịch vụ lưu trú du lịch vẫn còn một số hạn chế, vướng mắc như sau:
Thứ nhất, mặc dù số lượng cơ sở lưu trú và số lượng buồng, phòng tăng
nhanh nhưng các cơ sở được xây dựng không theo quy hoạch thống nhất, quy mô khách sạn hầu hết thuộc loại nhỏ, hoạt động thiếu tính chuyên nghiệp, việc áp dụng công nghệ tiên tiến còn hạn chế, nhiều cán bộ quản lý cơ sở lưu trú chưa qua đào tạo chuyên nghiệp, kỹ thuật, tay nghề, ngoại ngữ chưa cao, điều này ảnh hưởng lớn đến chất lượng dịch vụ. Mặt khác, có nhiều tổ chức, cá nhân kinh doanh tự phát, chưa thực hiện việc đăng ký kinh doanh dịch vụ lưu trú du lịch theo quy định khiến cho việc quản lý của Nhà nước gặp nhiều khó khăn.
Thứ hai, bên cạnh các loại hình cơ sở lưu trú quen thuộc như nhà nghỉ,
khách sạn, biệt thự du lịch, làng du lịch.... thì hiện nay xuất hiện loại hình
kinh doanh lưu trú mới như homestay, capsule hotel... Homestay là loại hình
du lịch mà khách du lịch sẽ nghỉ, ngủ tại nhà người dân địa phương, có thể sẽ sống chung và sinh hoạt như thành viên trong gia đình. Capsule hotel là loại khách sạn kết hợp giữa homestay và hostel, cho thuê các khoang ngủ giống
như hình hộp (hoặc hình con nhộng) được xếp chồng lên nhau hoặc đặt cạnh nhau, kích thước nhỏ khoảng 1,8 x 0,9 x 0,9 mét. Pháp luật du lịch hiện hành chưa có quy định cụ thể về điều kiện kinh doanh các loại hình cơ sở lưu trú mới này, đã tạo nên sự hình thành tự phát, tràn lan, thiếu sự quản lý của cơ quan chức năng.
Thứ ba, pháp luật quy định để kinh doanh dịch vụ lưu trú du lịch, các