- Tăng cường việc hướng dẫn, kiểm tra các cơ sở sản xuất kinh doanh, các trang
MỘT SỐ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO CÁC DỰ ÁN THEO HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ TẠI VIỆT NAM
TÁC CÔNG TƯ TẠI VIỆT NAM
Nguyễn Đức Thắng
Các dự án cung ứng dịch vụ cơng theo hình thức PPP cũng đã được triển khai ở nhiều nước trên thế giới. Các nghiên cứu trên thế giới cho thấy, để có được thành cơng trong cung ứng dịch vụ này theo hình thức PPP địi hỏi chính phủ những nước đó phải xây dựng được một khung pháp lý rõ ràng, nhất quán; các cách thức triển khai phải công bằng, công khai và minh bạch; môi trường đầu tư phải thơng thống, hấp dẫn,... [Bennett et al,1999; Massoud and Fadel, 2002; The Water Partnership Council of the USA, 2003; Lal, 2010; Rode, 2011; Saei, 2012; Merry, 2011; European Commission, 2003]. Cụ thể một số kinh nghiệm quốc tế như sau:
1) Phải có khung chính sách rõ ràng, nhất quán.
- Kinh nghiệm thế giới cho thấy ở những nước có khung chính sách rõ ràng, nhất quán là những nơi có sự thành cơng hơn trong triển khai các dự án theo hình thức PPP. Các khung chính sách này càng bám sát các điều kiện nảy sinh trong thực tế thì cơ hội thành công càng lớn [Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2010; Nguyễn Trung Dũng và Nguyễn Tuấn Anh, 2008; Đinh Văn Ân và cs, 2008].
PPP, nhiều quy định xung đột với nhau hoặc chồng chéo giữa các cấp chính quyền và giữa các cơ quan khác nhau. Điều này tạo ra sự nhầm lẫn giữa cộng đồng đầu tư và các cơ quan nhà nước, hậu quả là nó vẫn tiếp tục ngăn chặn việc triển khai PPP trong thực tế. Hơn nữa, quy trình cấp phép đầu tư theo hình thức PPP quá cồng kềnh, yêu cầu hơn 40 giấy phép và chứng chỉ từ một loạt các cơ quan chính phủ. Việc phân cấp quá sâu cho chính quyền địa phương cũng gặp phải nhiều khó khăn khi triển khai PPP. Ví dụ, các cơ quan nhiếp chính ở cấp tỉnh có thể trì hỗn việc phê duyệt giấy phép tác động môi trường ngay cả khi yêu cầu đã được hoàn thành, trong khi các cơ quan ở cấp quốc gia khơng có quyền địi hỏi quyết định như vậy [Lin, n.d].
2) Cam kết và lộ trình thực hiện cam kết rõ ràng của chính phủ.
- Các cam kết bao gồm cả về mặt thể chế (như ban hành các văn bản quy định các cơ chế triển khai PPP, thành lập các cơ quan chuyên trách giải quyết các vấn đề liên quan), các khuyến khích đầu tư và đảm bảo một môi trường cạnh tranh lành mạnh, về sở hữu trí tuệ,... [Guo et al, 2007; Seibert, 2006,; Department of Corrections of Newzeland, 2012; Farquharson, 2008; WB, 2014a; Spira, 2008; Duffiel, n.d.].
- Sự thất bại của Indonesia là một ví dụ điển hình cho sự mất niềm tin của nhà đầu tư vào chính phủ. Do tác động của khủng hoảng tài chính năm 1997, Chính phủ Indonesia đã phải chấm dứt hoặc đàm phán lại hợp đồng, ảnh hưởng đến lòng tin của các nhà đầu tư lẫn cơ quan chính phủ trong việc theo đuổi chương trình PPP. Nhằm nối lại chương trình PPP, năm 2005, Chính phủ Indonesia đã ban hành Luật về PPP, tuy nhiên nước này chưa thu được nhiều thành công, do thiếu sự cam kết, ủng hộ mạnh về chính trị, cũng như thiếu sự điều phối giữa các cơ quan [Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2010; Lin, n.d].
3) Hình thành cơ quan đầu mối về phát triển PPP.
- Như một phần trong cam kết của chính phủ thúc đẩy triển khai hình thức PPP, việc thành lập cơ quan đầu mối đảm nhận tất cả các công việc liên quan đến phần tham gia của nhà nước hoặc hỗ trợ triển khai dự án PPP,... được hầu hết các nước có chính sách thúc đẩy PPP thành lập. Cơ quan này thường có nhiệm vụ hỗ trợ phát triển thị trường PPP cạnh tranh lành mạnh, là cơ quan đầu mối triển khai các dự án PPP. Nhân sự của cơ quan này với nòng cốt là các chuyên gia kinh tế, tài chính, pháp luật, đấu thầu và các chuyên ngành kỹ thuật khác. Ngoài ra, việc thành lập cơ quan chuyên trách, cũng như quy định rõ ràng về vai trò và chức năng nhiệm vụ, cơ chế điều phối về PPP là một trong những yếu tố dẫn đến thành công của các dự án PPP [Partnerships UK, 2009; PPP Knowledge Centre, n.d.].
- Cơ quan điều phối PPP phải có thực quyền, và có sự điều phối tốt. Trường hợp ở Indonesia, mặc dù Ban thư ký của Ủy ban xúc tiến cơ sở hạ tầng Indonesia đều là các thành viên của Bộ Kinh tế, Bộ Kế hoạch, tuy nhiên, Ban này khơng có quyền quyết định về
cơ chế tham gia tài chính của nhà nước trong các dự án PPP mà phải phụ thuộc vào Bộ Tài chính duyệt được triển khai hay khơng [Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2010]. Điều này dẫn đến sự trì trệ cho việc triển khai PPP ở Indonesia.
4) Phải lập kế hoạch rõ ràng để ngăn sự thất bại của các dự án PPP.
- Kinh nghiệm thế giới cho thấy một kế hoạch rõ ràng là hết sức quan trọng, đảm bảo sự thành công của các dự án PPP, trong đó vai trị to lớn của các cơ quan lập kế hoạch ở các cấp. Ngoài ra, để một dự án PPP thành cơng thì chính quyền địa phương phải xây dựng được bản thuyết minh dự án một cách rõ ràng, chi tiết, giải thích phạm vi dịch vụ cần thiết cũng như các điều khoản kèm theo (thực hiện dịch vụ, bồi thường thiệt hại cho nhà thầu, chi phí cho khách hàng, thời gian của hợp đồng, yêu cầu bảo hiểm,… [Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2010; Merry, 2011].
- Phần lớn các dự án PPP thất bại là do khơng có báo cáo tiền khả thi hoặc có báo cáo nhưng sơ sài, thiếu dự báo nhu cầu của thị trường như thông tin dự báo lượng phát thải chất thải, khả năng chi trả của người sử dụng dịch vụ (nhà nước và người dân). Nếu thiếu thông tin thị trường, nhà nước khơng thể dự đốn tổng giá trị tài chính của dự án theo các kịch bản khác nhau, khơng có cơ sở để đàm phán hợp đồng [Cuttaree, 2008; Lee, 2007].
5) Việc lựa chọn dự án, nhà đầu tư dự án và thương thảo hợp đồng tốt sẽ đảm bảo
thành công hay thất bại của một dự án PPP.
- Kinh nghiệm ở Mỹ cho thấy, trong các dự án PPP việc lựa chọn dự án và nhà đầu tư dự án là hết sức quan trọng, đảm bảo thành cơng hay thất bại của dự án. Theo đó, quy trình lựa chọn này phải cơng khai minh bạch và phải có sự tham gia của các chuyên gia thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau [Merry, 2011]. Sự nóng vội trong khâu tuyển chọn nhà đầu tư, sự lỏng lẻo trong hợp đồng nhượng quyền, và đặc biệt là thực hiện chỉ định thầu cho các dự án PPP đã dẫn đến thất bại ở nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là Mỹ La tinh [Kennedy School of Government, 2000].
- Việc thương thảo hợp đồng dự án PPP là khâu khó khăn và mất nhiều thời gian nhất, vì nó liên quan đến phân bổ rủi ro và lợi ích, đảm bảo dung hịa sự khác biệt giữa các quan điểm, mục đích cũng như thời gian đặt ra của của các bên liên quan. Ngoài ra, yếu tố nhà nước cũng ảnh hưởng đến quá trình thương thảo hợp đồng, liên quan đến sự trì hỗn đàm phán do thay đổi nhân sự (lãnh đạo) của cơ quan nhà nước [Lee, 2007].
6) Tài chính rõ ràng, minh bạch và sự hỗ trợ vốn của nhà nước đảm bảo sự thành
công của các dự án PPP.
- Do đặc thù các dự án PPP chủ yếu liên quan đến cung ứng dịch vụ công, cho nên nhiều dự án khơng đảm bảo tính khả thi về mặt tài chính, hoặc thời gian thu hồi vốn quá
dài nên các nhà đầu tư tư nhân sẽ không mặn mà tham gia, mặc dù dự án sẽ mang lại hiệu quả kinh tế cho bên thứ ba. Vì vậy, chính phủ các nước trên thế giới thường có cơ chế trực tiếp tham gia, hoặc hỗ trợ cho dự án dưới nhiều hình thức khác nhau để tăng tính khả thi, rút ngắn thời gian thu hồi vốn của dự án [Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2011; UNESCAP, 2011]. Vì có sự tham gia của nhà nước, do đó hồ sơ tài chính dự án PPP cần phải rõ ràng và minh bạch.
- Mức hỗ trợ của chính phủ cho các dự án PPP ở các nước trên thế giới là không giống nhau, tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng nước, cũng như phụ thuộc vào vào mục đích chính trị của họ. Nếu như mức hỗ trợ trung bình mỗi dự án PPP của Colombia là 54% tổng vốn đầu tư của dự án, thì Mexico là 39%, và của Ấn Độ là 20% [WB, 2012].
7) Cần nhận dạng và chia sẻ rủi ro, lợi ích cho các bên một cách rõ ràng theo cơ chế
đồng thuận.
- Cũng như dự án xây dựng khác thuộc hệ thống mua sắm truyền thống, các dự án
PPP cũng tồn tại nhiều rủi ro trong vòng đời dự án. Do dự án có vịng đời dài, phức tạp và đặc trưng bởi nhiều yếu tố không chắc chắn. Giai đoạn kinh doanh của các dự án cung cấp dịch vụ công thường là lạ lẫm với hầu hết các tổ chức khu vực tư nhân và làm tăng thêm nhiều rủi ro, thậm chí phải chấm dứt một dịch vụ hoặc xử lý một tài sản. Do đó, việc nhận dạng và thống nhất phương án phân bổ và giải quyết các rủi ro, lợi ích giữa các bên liên quan là yếu tố then chốt quyết định sự thành công của dự án PPP [Li
et al, 2004; Guo et al, 2007; ADB, 2008].
- Kinh nghiệm ở Singapore và Philippines cũng cho thấy sự thành công của các dự án PPP là phải linh hoạt và đảm bảo dung hịa lợi ích giữa các bên theo cơ chế đồng thuận, các bên cùng có lợi, với các cơ chế lựa chọn đối tác thật khắt khe, các rủi ro phải được định hình trong hợp đồng giữa các bên [Lovells Lee and Lee, 2009; Fong, 2014; UNDP, 2008].
8) Cơ chế giá phải minh bạch và công bằng.
- Cơ chế giá trong các dự án PPP là một trong những yếu tố quan trọng. Đặc biệt là phải đề ra được các tiêu chuẩn định giá sản phẩm/dịch vụ đảm bảo tính đúng, tính đủ và cơng bằng. Tuy nhiên, vấn đề này là hết sức phức tạp, địi hỏi phải có thời gian vì các dịch vụ công này vốn chỉ được các cơ quan nhà nước cung ứng, do đó mà giá hoặc khơng được đặt ra, hoặc đặt ra một cách duy ý chí, và thường dựa vào ý chí chính trị nhằm đảm bảo sự hài lòng của người dân.
- Ngồi ra, sự khơng cơng bằng trong các cơ chế giá dẫn đến sự thất bại của dự án PPP. Trường hợp dự án cấp nước ở thành phố Cancún, Mexico bị thất bại sau 32 tháng triển khai liên quan đến cơ chế giá không minh bạch và khơng cơng bằng là ví dụ điển hình. Dự án đã thu phí nước thải theo phần trăm hóa đơn sử dụng nước, khiến cho các khách hàng
sử dụng nước (phần lớn là các nhà hàng, khác sạn ở thành phố du lịch Cancún, Mexico) phản đối. Vì họ đã phải trả giá nước sạch cao hơn rất nhiều so với mức trung bình của giá nước (giá tăng lũy tiến theo mức sử dụng), và phải trả phí nước thải cao hơn mức trung bình, do phí nước thải tính theo 20% hóa đơn sử dụng nước [Kennedy School of Government, 2000; Guo et al, 2007; Merry, 2011].
9) Cần tham vấn các bên liên quan khi thực hiện dự án theo hình thức PPP và vai trị to lớn của truyền thông.
Kinh nghiệm thực tiễn triển khai ở một số nước cho thấy vai trò tham vấn các bên thứ ba trong các dự án PPP về cơ sở hạ tầng môi trường đô thị là hết sức quan trọng. Các bên thứ ba bao gồm các nhà tài trợ, cộng đồng, NGO, nhóm nghiên cứu. Các dự án PPP nhiều khi rất nhạy cảm về mặt chính trị hoặc xã hội, đặc biệt là dịch vụ thu gom và xử lý nước thải, chất thải rắn ở các đô thị. Chẳng hạn, xây dựng khu xử lý chất thải rắn, liên quan đến giải phóng mặt bằng, ơ nhiễm mơi trường của các khu xử lý chất thải đến cộng đồng địa phương. Việc thiếu tham vấn sẽ dẫn đến xung đột trong suốt quá trình xây dựng, vận hành dự án do cộng đồng phản đối vì ơ nhiễm mơi trường, vì khơng cơng bằng, hay khơng tơn trọng họ khi không hỏi ý kiến họ [Lal, 2006; ADB, 2008].
Theo kết quả nghiên cứu của Daniele C. cho thấy các dự án PPP bị thất bại có thể là do thiếu sự hiểu biết về các động lực chính trị - xã hội và giá trị của truyền thơng. Ơng cũng chỉ ra các dự án PPP thất bại trên thế giới có liên quan đến việc khơng tiến hành truyền thơng, hoặc truyền thông thiếu chiến lược, thiếu kế hoạch rõ ràng. Vì vậy cần có một chiến lược truyền thơng về PPP cũng như kế hoạch truyền thông cho mỗi một dự án PPP nhằm tránh được sự hiểu nhầm với vấn đề tư nhân hóa, đảm bảo sự bền vững về mặt xã hội, chính trị và sự thành cơng của các dự án [Daniele, 2008].
10) Trong các dự án PPP thì vai trị giám sát và quyền kiểm sốt nên thuộc về nhà nước. Thời gian dự án PPP khá dài, thường từ 20 -30 năm, do đó việc giám sát thực hiện
một dự án PPP phải thuộc về một cơ quan nhà nước chuyên trách, bao gồm cả đánh giá chi phí, lợi nhuận, và cơng khai các kết quả giám sát, quản lý để đảm bảo chất lượng và số lượng của các dịch vụ công được cung cấp bởi các nhà đầu tư tư nhân theo các điều khoản đã ký kết, trong đó có vai trị to lớn của bộ tài chính, cơ quan kiểm tra, kiểm tốn của nhà nước [Guo et al, 2007; ADB, 2008; Merry, 2011].
Tài liệu tiếng nước ngoài
1. ADB (2008), Public - Private Partnership handbook.
2. ADB (2010), Municipal Solid Waste Treatment: Case Study of Public–Private
Partnerships (PPPs) in Wenzhou, ABD Urban Inovations and Best Practiies,
November 2010.
Partnerships in Viet Nam Constraints and Opportunities.
4. Bennett E., P. Grohmann and B. Gentry (1999), Public-Private Partnerships for the
Urban Environment Options and Issues, PPPUE Working Paper Series Volume I.
5. Cuttaree V. (2008), Key Success Factors for PPP projects Based on International
Experience, The World Bank Europe & Central Asia Region.
6. Duffiel, C.F (n.d.), PPPs in Australia.
7. European Commission (2003), Guidelines for Successful Public – Private
Partnerships.
8. Farquharson E. (2008), Lessons Learned from PPP Project Preparation and
Implementation.
9. Fong H. L. (2014), Sharing of Singapore’s Experience in PPP in water infrastructure
projects.
10. FTA/NCPPP (2009), PPPs and Use of Availability Payments.
11. General Statistical Office (2011), Population Projections For Vietnam 2009-2049, Statistics Publishing House.
12. Guo L., H. Ma and L. Zeng (2007), Review of BOT Project in Marketization
Innovation in the Urban Water Sector in China, Master Thesis, Roskilde University,
Denmark.
13. www.kapa21.or.kr/data/data_download.php?did=3346, (15/6/2011).
14. Kumar G., L. Ira, and M. Yogita (2010), Access to Finance in Output-Based Aid, OBA Working Paper Series Paper, Paper No. 11, October 2010.
15. Lal N.B. (2006), Prospects and Constraints of Public Private Partnership for Urban
Waste Management, Economic Policy Network, Policy Paper 15.
16. Lee S. (2007), Entry Decision for Unsolicited Build – Operate – Transfer (BOT)
Highway Projects: Real Options Approach.
17. Massoud M. and M.E. Fadel (2002) “Public–Private Partnerships for Solid Waste Management Services”, Environmental Management, Vol. 30, No. 5, pp 621–630. 18. Merry W. (2011), Public Private Partnerships (PPP) Local Government Role in
Public Services Experiences Of PPP in USA, CSD Intersessional Conference on
Building Partnerships for Moving Towards Zero Waste, Tokyo, Japan.
19. Ministry of Municipal Affairs, British Columbia-Canada (1999), Public Private
Partnership: A Guide for Local Government.
20. Planning Commission, Government of India (2004), Report of the PPP Sub-group on
Social Sector.
21. Rode S. (2011), Public private partnership in solid waste management in municipal
corporations of Mumbai metropolitan region, Munich Personal RePEc Archive,
Paper No. 34530, posted 5. November 2011 04:34 UTC.
22. Saei H. (2012), Application of Public Private Partnership in Sustainable Solid Waste
Management, Case of Delhi and Manila Metropolises, Master Thesis, Aalborg
University, Denmark.
23. Spira D.M. (2008), PPP Case Study: Long-Term Concession for Bourgas Long-Term
Development.
24. Svarstad H., P.L. Kjerulf, R. Dale, S. Henk, F. Watzold (2007), “Discursive Biases of the Environmental Research Framework DPSIR”, ScienceDirect, Land Use Policy (25), Issue 1, pp. 116-125.
25. UNDP (2008), “Public Market, Mandaluyong City, Philippines”, Sharing Innovative