- Bộ KH&ĐT Bộ Ngoại giao Bộ Tài chính NHNN
b. Nguyên nhân
2.3.2.4. Những tồn tại trong tiếp nhận và sử dụng ODA Nhật Bản tại Việt Nam và nguyên nhân
Nam và nguyên nhân
a. Tồn tại
Bên cạnh những mặt đã đạt được trong quá trình hợp tác phát triển giữa Nhật Bản và Việt Nam, thúc đẩy quan hệ hai nước, việc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA Nhật Bản ở Việt Nam vẫn còn những tồn tại cần nhanh chóng giải quyết nhằm phát huy hiệu quả từ nguồn lực này cho phát triển kinh tế đất nước.
- Thứ nhất, các chương trình và dự án ODA Nhật Bản chủ yếu được thực hiện theo định hướng ngành, lĩnh vực mà ít định hướng theo vùng, lãnh thổ. Các khu vực được đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng nhiều chủ yếu là vùng đồng bằng, duyên hải, các khu vực miền núi, vùng sâu, vùng xa ít được quan tâm hơn tạo sự cách biệt về vùng, miền.
- Thứ hai, nhiều dự án có tiến độ thi cơng của các dự án và số lượng các
dự án này tăng lên. Việc chậm tiến độ diễn ra ngay từ khâu thẩm định, phê duyệt, lựa chon tư vấn
- Thứ ba, tuy tỷ lệ giải ngân các dự án đã có nhiều biểu hiện tích cực, song nói chung tỷ lệ vốn giải ngân ở nước ta còn ở mức thấp. Hiệu quả đầu tư và chất lượng cơng trình trong nhiều dự án chưa cao
b. Nguyên nhân
* Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, Việt Nam chưa tạo được môi trường pháp lý hữu hiệu và hệ
thống các quy chế nhằm phù hợp với sự vận động của nguồn vốn ODA nói chung và ODA Nhật Bản nói riêng. Cơ chế chính sách để quản lý và sử dụng cịn nhiều bất cập, tạo kẽ hở trong quản lý nhà nước về ODA, gây cản trợ trong quá trình thực hiện dự án.
Sự tạo lập được mơi trường chính trị, kinh tế vĩ mô ổn định, môi trường luật pháp thơng thống đã tạo ra sức hấp dẫn thu hút đầu tư bên ngoài cũng như
Lê Thị Mai Anh – KTQT46 Luận văn tốt nghiệp
nâng cao khả năng hấp thụ ODA. Mặc dù vậy, một cách khách quan thì cơ cấu pháp luật vẫn chưa thực sự có sức hấp dẫn mạnh mẽ các nhà tài trợ. Cụ thể:
- Hệ thống chính sách có tính ổn định chưa cao, nhiều quy định chồng chéo, thiếu đồng bộ, tạo kẽ hở. Thêm vào đó, thời gian ban hành văn bản kéo dài, có độ trễ cao.
- Khâu đánh giá sau dự án để xác định tính hiệu quả và lợi ích kinh tế do dự án ODA mang lại cịn nhiều hạn chế, chưa có sự quan tâm đúng mức.
- Cơ chế tài chính chưa đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao. Thủ tục rườm rà, đặc biệt là trong chính sách về chi phí đền bù giải phóng mặt bằng, chính sách cho vay lại hay chi phí cho chuyên gia và ban quản lý dự án.
- Năng lực của Chính phủ trong việc điều phối và sử dụng nguồn vốn ODA còn hạn chế bởi cơ chế và bộ máy hành chính phức tạp của Việt Nam, những mặt yếu kém trong hoạt động đầu tư nước ngồi như hệ thống pháp lý cịn nhiều bất cập, văn bản dưới luật chưa ổn định và không đồng bộ, cơng tác quản lý cịn non yếu, thủ tục hành chính cịn rườm rà, cải tiến chậm, việc thực thi pháp luật, chính sách chưa nghiêm túc. Chính phủ đã cố gắng xây dựng khuôn khổ pháp lý, nhất là trong các lĩnh vực liên quan đến các dự án đầu tư, như quản lý tài chính, thủ tục đấu thầu, mua sắm thiết bị, giải phóng mặt bằng và tái định cư. Mặc dù nhằm đơn giản hoá và cải thiện quá trình thực hiện ODA, song những nỗ lực đó cũng phần nào làm chậm lại nhất thời việc triển khai dự án vì cả các nhà tài trợ cũng như các cơ quan chủ dự án đều cần phải có thời gian để làm quen với các quy định mới. Sự chậm trễ này trong một số trường hợp có thể trở nên trầm trọng hơn do việc giải thích các hướng dẫn thực hiện được triển khai chậm hơn rất nhiều so với việc ban hành các quy định mới. Tình trạng này có thể đã làm chậm trễ nhiều dự án đầu tư, đặc biệt là các dự án mới được triển khai.
Thứ hai, việc tổ chức quản lý và điều hành quá trình huy động và sử dụng
ODA chưa hợp lý, kéo dài thời gian thực hiện, khiến tốc độ giải ngân chậm, giảm thời gian ân hạn và hiệu quả đầu tư.
- Công tác chuẩn bị dự án thiếu kỹ lưỡng về quy mô, công suất thiết kế… dẫn tới phải điều chỉnh nhiều lần. Ví dụ như dự án lưới điện Hà Nội – Hải Phòng – Nam Định giải ngân với tốc độ quá chậm là do khâu duyệt thiết kế kỹ thuật quá lâu và tổ chức đấu thầu triển khai chậm. Thực tế, quá trình chuẩn bị lập duyệt dự án thường kéo dài 1-3 năm, có dự án lâu hơn do sau khi ký hiệp định lại thay đổi quy trình cơng nghệ như dự án Phú Mỹ, thay đổi cả mục tiêu dự án như dự án cầu Bính Lợi…
- Thời gian thẩm định, phê duyệt dự án kéo dài, chất lượng thẩm định chưa cao, có khi độ trễ quá lớn, dự án thẩm định phê duyệt xong đã lạc hậu với tình hình mới như dự án thốt nước Hà Nội; dự án thuỷ lợi kế hoạch giải ngân năm
Lê Thị Mai Anh – KTQT46 Luận văn tốt nghiệp
1999 là 35 triệu USD song chỉ giải ngân được 17 triệu USD do cơng tác giải phóng mặt bằng mất quá nhiều thời gian. Nguyên nhân chủ yếu do trình độ chun mơn của cơ quan thẩm định cịn hạn chế, chưa có sự phối hợp tốt giữa các cơ quan thẩm định.
- Cơng tác giải phóng mặt bằng, tái định cư được coi là vấn đề nổi cộm với phần lớn các chương trình dự án xây dựng cơ sở hạ tầng. Do có sự khác biệt giữa chính sách đền bù giải phóng mặt bằng đối với các công trình giao thơng của phía Việt Nam và phía nhà tài trợ dẫn tới kéo dài thời gian đàm phán điều chỉnh để đi tới thống nhất hoặc do việc triển khai kế hoạch đền bù tiến hành chậm. Ví dụ như dự án cải tạo quốc lộ 5, dự án cải tạo quốc lô 18 phải xử lý 15 điểm ở Quảng Ninh, dự án nhà máy nhiệt điện Phả Lại có 100 hộ dân không chịu di dời…
- Vấn đề vốn đối ứng thiếu và không kịp thời (các dự án ODA đã và đang thực hiện ở Việt Nam, thông thường Nhật Bản góp 85%, Việt Nam góp 15% tổng giá trị dự án). Vốn mà Nhật Bản cho Việt Nam vay trong thực tế không phụ thuộc vào vốn cam kết mà hoàn toàn phụ thuộc vào việc triển khai các dự án vay vốn phía Việt Nam. Theo phân tích, phía Việt Nam cịn thiếu quy hoạch, yếu về năng lực điều phối và quản lý các nguồn vốn ODA. Tình trạng thiếu vốn đối ứng cho từng dự án là cản trở cơ bản trong việc triển khai các dự án.
Thứ ba, trình độ và năng lực chun mơn của các cán bộ tham gia quản lý,
điều hành và thực hiện dự án còn hạn chế.
- Hạn chế về chuyên môn – kỹ thuật được thể hiện rõ nhất trong khâu thẩm định. Thực tế một số dự án tín dụng ưu đãi Nhật Bản sau hai bước tiền thẩm định đến thẩm định phải thay đổi thiết kế. Sự thiếu chuyên môn dẫn tới các quyết định đầu tư trùng lặp, thiếu đồng bộ.
- Ban quản lý dự án chịu trách nhiệm chính trong quản lý nguồn vốn phân bổ, lựa chọn nhà thầu, thực hiện mua sắm, nghiệm thu cơng việc hồn thành và quyết định thanh tốn cho nhà thầu. Do vậy, địi hỏi cán bộ quản lý dự án phải có chuyên môn tốt, ngoại ngữ tốt,…
Thứ tư, đối với các dự án chỉ sử dụng vốn vay ODA song phương, khó
khăn chủ yếu lại do khâu đàm phán hợp đồng tư vấn, thiết kế và thương mại. Một số dự án quy mô lớn (Phụ lục 4) nhưng triển khai chậm làm ảnh hưởng đến tình hình giải ngân chung. Ví dụ như dự án cảng Hải Phịng, do nhà thầu cung cấp thiết bị là một cơng ty Thái Lan đang gặp khó khăn về tài chính nên giao hàng chậm. Dự án nhà máy nhiệt điện Phú Mỹ, dự án nhà máy thủy điện Hàm Thuận - Đa Mi do đàm phán thực hiện các hợp đồng thi công kéo dài và thay đổi nhà thầu cung cấp thiêt bị. Dự án cảng Cái Lân (Quảng Ninh) thì chưa tổ chức đấu thầu do điều chỉnh kế hoạch. Dự án đường hầm qua đèo Hải Vân lại không
Lê Thị Mai Anh – KTQT46 Luận văn tốt nghiệp
thống nhất được phương án thiết kế. Ngoài ra, một số dự án khác như dự án hạ tầng cơ sở nội thành Hà Nội giai đoạn I, dự án hệ thống viễn thông dọc bờ biển (miền Trung), dự án cấp nước cho các tỉnh Đồng Nai, Bà Rịa-Vũng Tàu... đàm phán hợp đồng tư vấn chậm.
* Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, việc các nhà tài trợ đưa ra các quy định tài trợ phức tạp, nhiều
khoản vay bị ràng buộc về phương thức mua sắm, đấu thầu. Các nhà tài trợ Nhật Bản khi cung cấp ODA đều kèm them điều kiện phải sử dụng nhà thầu, thiết bị và tư vấn của phía Nhật Bản theo phương thức chỉ định thầu hoặc đấu thậu hạn chế làm giảm hiệu quả sử dụng vốn ODA.
Thứ hai, sự biến động của nền kinh tế Nhật Bản và nền kinh tế thế giới, sự
thay đổi tỷ giá đồng đô la so với đồng Yên, khủng ảnh hưởng của các cuộc khủng hoảng… gây ảnh hưởng tới nguồn vốn ODA trên thế giới nói chung và của Nhật Bản nói riêng, giảm nguồn cung ODA cho các nước và cho Việt Nam
Tóm lại, những trở ngại mang tính chất căn bản đối với quá trình thực hiện các dự án đầu tư, ví dụ như các vấn đề về giải phóng mặt bằng, tái định cư, đấu thầu và mua sắm thiết bị, có lẽ sẽ tiếp tục ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện. Trong khi có thể cịn có những điểm khác biệt trong việc nhìn nhận những nguyên nhân gây ra các khó khăn trên, cả Chính phủ Việt Nam và phía Nhật Bản đã đẩy mạnh những nỗ lực tìm kiếm giải pháp cho vấn đề này và đã bắt đầu quá trình xem xét, kiểm điểm các vấn đề thực hiện chung, xác định những khâu ách tắc và các biện pháp tháo gỡ.
Có thể nói, tương lai ODA của Nhật Bản cho Việt Nam ra sao phụ thuộc rất lớn vào việc giải quyết những tồn tại nói trên. Nếu khơng khắc phục được những yếu kém đó, việc thu hút và sử dụng ODA khơng những khơng có hiệu quả mà cịn trở thành gánh nặng cho thế hệ mai sau.