3.2. Giải pháp bảo đảm hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo
3.2.1. Nhóm giải pháp chung
Một là, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo; loại
bỏ những quy định trùng lặp, mâu thuẫn, lạc hậu, không nhất quán và bổ sung
những quy định còn thiếu
Trong xu thế hội nhập quốc tế, sự bùng nổ về thông tin, nhận thức về quyền khiếu nại, tố cáo của cơng dân cũng có sự thay đổi. Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân Việt Nam được Hiến pháp năm 2013 ghi nhận tại Điều 30. So với những bản Hiến pháp trước đây, chủ thể của quyền khiếu nại, tố cáo đã được mở rộng hơn, cá nhân là một chủ thể quan trọng của quyền này. Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo được ban hành trước Hiến pháp năm 2013, cho nên còn tồn tại một số điểm chưa hoàn toàn phù hợp với tinh thần của đạo luật gốc này. Các quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo là cơ sở quan trọng để bảo đảm công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo có hiệu quả. Do vậy, thời gian qua các CQNN đã có nhiều cố gắng trong việc sửa đổi, ban hành các văn bản pháp luật về khiếu nại, tố cáo phù hợp với thực tiễn nhằm bảo đảm cho các chủ thể thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo; góp phần quan trọng vào việc nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các cơ quan HCNN trong giải quyết khiếu nại, tố cáo.
* Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại
Đối với vấn đề khiếu nại, nhiều ý kiến cho rằng cần làm rõ những vấn đề hiện cịn tồn tại nhiều quy định bất tương thích trong nội tại Luật Khiếu nại và các
văn bản hướng dẫn thi hành, liên quan đến quy định về doanh nghiệp nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, QĐHC, HVHC… Luật Khiếu nại cũng cần phân định rõ ranh giới giữa quan hệ hành chính và quan hệ dân sự; về thời hiệu khiếu nại; về xử lý hành vi vi phạm trong giải quyết khiếu nại… Có ý kiến cho rằng, quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính chưa bảo đảm tính khách quan, ảnh hưởng đến kết quả giải quyết khiếu nại [34].
Để khắc phục những bất cập trong việc thực hiện pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, năm 2020 Chính phủ đã ban hành Nghị định 124/2020/NĐ-CP ngày 19/10/2020 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Khiếu nại. Những điểm mới của Nghị định này đã góp phần quan trọng trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người khiếu nại, thể hiện bản chất Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân, do dân và vì dân. Tuy nhiên cho đến hiện tại, các quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 vẫn còn rất chồng chéo dẫn đến việc khó khăn trong giải quyết cần phải sửa đổi, bổ sung, cụ thể như:
- Về đối tượng khiếu nại:
Cơ sở pháp lý vững chắc nhất để xác định các quyết định của cơ quan HCNN là hợp pháp, là khơng xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và được người dân chấp nhận dễ nhất là thông qua con đường giải quyết khiếu nại, nhất là đối với các hình thức văn bản phát sinh ngay trong chính q trình giải quyết khiếu nại, do cơ quan HCNN ban hành, tác động đến việc thực hiện “quyền khiếu nại” của người dân. Theo quy định hiện hành, cơng dân chỉ có quyền khiếu nại một QĐHC mang tính cá biệt mà khơng có quyền khiếu nại quyết định mang tính quy phạm của CQNN. Đây là một hạn chế đối với quyền khiếu nại của cơng dân vì trên thực tế, chính những quyết định này mới gây nhiều bức xúc trong nhân dân và thậm chí dẫn đến những khiếu nại nhiều người, vượt cấp. Quy định này được nhiều tác giả giải thích là do điều kiện kinh tế - xã hội và năng lực của thiết chế thực thi tại Việt Nam chưa cho phép. Tuy nhiên, thực tế đã cho thấy việc không quy định văn bản quy phạm là đối tượng của khiếu nại chưa chắc đã là một lựa chọn tốt, thậm chí, vấn đề
này đang ngày càng trở thành một vướng mắc rất lớn trong thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay. Các QĐHC quy phạm tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân ngày càng được phát hiện nhiều hơn và nhiều quy định đã trở thành nguyên nhân bùng phát các vụ việc khiếu nại đông người. Văn bản quy định khung giá đất là một ví dụ điển hình về đối tượng khiếu nại hành chính là văn bản quy phạm trong lĩnh vực đất đai. Nhiều quyết định quy phạm khác đã được phát hiện là hạn chế quyền tự do của cá nhân, tổ chức như: quy định của Bộ Y tế về chiều cao, cân nặng của người đi xe máy, quy định về cấm đăng ký từ hai xe máy trở lên đối với người có hộ khẩu trong các quận nội thành Hà Nội, v.v..
Hiện nay, nhiệm vụ kiểm soát các văn bản quy phạm pháp luật đã được giao cho bộ phận chuyên trách thuộc Bộ Tư pháp. Tuy nhiên, thực tế hoạt động của bộ phận này khơng thể rà sốt và loại bỏ được hết nguy cơ văn bản quy phạm gây thiệt hại đến quyền và lợi ích của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Trong bối cảnh đó, việc quy định quyền khiếu nại đối với văn bản quy phạm chắc chắn sẽ là một kênh kiểm soát hiệu quả đối với các cơ quan HCNN, giúp hạn chế kịp thời mọi nguy cơ xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Quy định văn bản quy phạm là đối tượng của khiếu nại hành chính địi hỏi phải có những điều kiện về mặt pháp lý về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đặc biệt là thẩm quyền phán quyết của Toà án khi vụ việc khiếu nại được đưa ra giải quyết tại Toà án. Lúc này, để đưa ra phán quyết đối với một văn bản pháp quy bị kiện, Toà án phải được trao quyền giải thích Hiến pháp và Luật. Đây là một vấn đề pháp lý rất lớn cần được nghiên cứu và giải quyết ở tầm Hiến pháp.
Từ những phân tích trên nhận thấy cần có sự nghiên cứu, điều chỉnh Luật cho phù hợp với tình hình thực tế chung và một số trường hợp cụ thể khi các QĐHC trong đó có quyết định quy phạm, xâm phạm đến quyền và lợi ích của cơng dân, của các tổ chức, cá nhân. Vận dụng, đối chiếu với quy định tại Điều 124 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, cần thiết bổ sung thêm những văn bản hành chính được khiếu nại và giải quyết khiếu nại như: Thông báo không thụ lý, Biên bản làm việc, Văn
bản trả lời đơn... đồng thời giải thích chi tiết hơn về định nghĩa “Quyết định hành chính”. Từ định nghĩa cụ thể, chi tiết hơn về QĐHC và việc mở rộng phạm vi khiếu nại đối với các loại văn bản hành chính khác của cơ quan HCNN sẽ bảo đảm được việc thực hiện quyền khiếu nại và nhu cầu, quyền lợi của công dân, của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong giải quyết khiếu nại.
- Về chủ thể thực hiện quyền khiếu nại:
Mọi chủ thể trong xã hội chịu sự quản lý phải chấp hành các quyết định của cơ quan quản lý và ngược lại, họ có quyền phản đối khi cho rằng quyết định đó là khơng đúng. Trong mối quan hệ đó, mọi chủ thể đều bình đẳng và có quyền thực hiện việc khiếu nại của mình theo trình tự, thủ tục mà pháp luật quy định bất kể họ là ai. Trong giai đoạn phát triển nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế hiện nay, có một số lượng khơng nhỏ cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài đang đầu tư, kinh doanh, sinh sống, làm việc và học tập tại Việt Nam. Họ có nghĩa vụ chấp hành những quy định của pháp luật Việt Nam và ngược lại, họ cũng có quyền được pháp luật bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình mà một trong số đó là quyền khiếu nại các QĐHC, HVHC tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Trong pháp luật về quyền khiếu nại, chủ thể của quyền khiếu nại còn chưa thống nhất, đầy đủ trong Luật Khiếu nại năm 2011. Theo khoản 1, khoản 2, Điều 2 của Luật Khiếu nại năm 2011 thì người nước ngồi và người khơng quốc tịch sống trên lãnh thổ Việt Nam khơng được có quyền khiếu nại. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1, Điều 3 của Luật Khiếu nại năm 2011: “Khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp Điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” thì cá nhân nước ngồi vẫn có quyền khiếu nại và vẫn thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Khiếu nại năm 2011. Trong Luật Khiếu nại năm 2011 chưa quy định chủ thể khiếu nại là cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, trong khi đây cũng là đối tượng sử dụng đất theo Luật Đất đai, có liên quan đến các QĐHC, HVHC nên cũng có thể phát sinh khiếu nại trong q trình quản lý.
Do đó, đề nghị bổ sung đối tượng (chủ thể) vào khái niệm “Khiếu nại” như sau: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức trong nước hoặc nước ngoài...”. Điều này cũng phù hợp với quy định tại khoản 1, Điều 30 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo
với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.”
- Về hình thức khiếu nại, trình tự khiếu nại:
Để bảo đảm sự đồng bộ trong hệ thống pháp luật nói chung và góp phần nâng cao trách nhiệm của công dân khi lựa chọn hình thức khiếu nại hay khởi kiện cũng như giải quyết triệt để những bất cập trong hình thức khiếu nại hiện nay, đề nghị bổ sung thêm quy định “cam kết khơng khởi kiện tại Tịa án nhân dân đối với vụ việc đang khiếu nại” trong nội dung đơn khiếu nại (tương tự như quy định tại điểm g, khoản 1, Điều 118 Luật Tố tụng hành chính năm 2015: “Cam đoan về việc
khơng đồng thời khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại”) và đối
chiếu các quy định về thủ tục khởi kiện tại Điều 117 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 để bổ sung, điều chỉnh các quy định về hình thức khiếu nại phù hợp thực tiễn và khả thi. Ngoài ra, Luật Khiếu nại năm 2011 cần thiết phải xây dựng quy định về việc nhập hoặc tách vụ việc khiếu nại.
+ Về rút đơn khiếu nại: Bổ sung thêm hình thức “ghi nhận việc rút đơn tại
Biên bản làm việc”. Qua trao đổi, giải thích trong buổi làm việc, cơng dân rút đơn và khơng đề nghị giải quyết nữa, nội dung này có thể được thể hiện ngay trong Biên bản làm việc để giảm thiểu tối đa các bước trong quy trình xử lý đơn và quy trình giải quyết khiếu nại.
+ Đối chiếu với quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 tại Điều 141 - Tạm đình chỉ giải quyết vụ án và Điều 143 - Đình chỉ giải quyết vụ án cho thấy có cơ sở vận dụng và xây dựng các quy định về tạm đình chỉ và đình chỉ việc giải quyết khiếu nại để bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống quy phạm pháp luật nói chung và tính tồn diện của pháp luật khiếu nại hành chính nói riêng.
+ Quy định cụ thể và bảo đảm sự đồng bộ về thời hiệu khiếu nại lần đầu và thời hiệu khiếu nại lần hai đối với khiếu nại QĐHC, HVHC và khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Quy định cụ thể cơ chế phục vụ hiệu quả việc thực hiện quyền “được biết, đọc, sao chép, sao chụp và xem các tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập” theo hướng mở “Giao Chính phủ quy định chi tiết cụ thể về cách thức thực hiện”.
- Về chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại:
Về quy định người giải quyết khiếu nại cũng còn nhiều bất cập, theo khoản 6, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại”. Bên cạnh đó khoản 1, Điều 7 của Luật khiếu nại năm 2011 quy định: “Khi có căn cứ cho rằng QĐHC, HVHC là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại lần đầu đến người đã ra QĐHC hoặc cơ quan có người có HVHC hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính”. Quy định này khơng phù hợp, có sự mâu thuẫn với thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định từ Điều 17 đến Điều 26 Luật Khiếu nại năm 2011 bởi thẩm quyền giải quyết khiếu nại bao giờ cũng thuộc về cá nhân chứ không thuộc về cơ quan, tổ chức. Bên cạnh đó, theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của mình và của cán bộ, cơng chức do mình quản lý trực tiếp. Nếu phát hiện QĐHC, HVHC trái pháp luật thì người khiếu nại phải khiếu nại đến người đứng đầu cơ quan, tổ chức chứ không khiếu nại đến người đã ra QĐHC, càng khơng phải là cơ quan có người có HVHC trái pháp luật.
Với quy định không rõ ràng tại khoản 1, Điều 7 Luật Khiếu nại năm 2011 thì trong nhiều trường hợp người khiếu nại gửi đơn khiếu nại lịng vịng, khơng đúng người có thẩm quyền giải quyết và mất quyền khiếu nại khi thời hiệu khiếu nại đã hết. Do đó, việc quy định như vậy là chưa đầy đủ và đồng bộ, có thể cần phải bỏ quy định: người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức.
- Tiếp tục rà soát các quy định của pháp luật hiện hành về tố cáo và giải quyết tố cáo. Nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền tố cáo, tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan HCNN trong việc giải quyết tố cáo có hiệu quả, trong thời gian qua, Nhà nước đã ban hành Luật Tố cáo năm 2018, các văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo. Hệ thống các quy định pháp luật này đã góp phần quan trọng vào việc giải quyết có hiệu quả các tố cáo phát sinh trong thực tế. Tuy nhiên, quá trình thực hiện cho thấy các quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập. Để khắc phục kịp thời các hạn chế này cần phải tiến hành việc rà soát các quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo để phát hiện các khó khăn, hạn chế đang tồn tại trong pháp luật, kịp thời phát hiện để loại bỏ những quy định đã hết hiệu lực hoặc khơng cịn phù hợp với thực tiễn; sửa chữa, bổ sung các quy định chưa rõ ràng, hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật.
- Hoàn thiện quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo thông qua việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tố cáo năm 2018. Q trình hồn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo phải bảo đảm tính tồn diện, đồng bộ, phù hợp, đơn giản, cụ thể và dễ thực hiện. Chú trọng hoàn thiện các quy định về vấn đề xử lý hành vi VPPL bị tố cáo. Việc xử lý hành vi vi phạm các quy định pháp luật về tố cáo theo quy định tại Điều 63, 64 và Điều 65 Luật Tố cáo năm 2018 cịn gặp nhiều khó khăn. Pháp luật hiện nay cịn thiếu các quy định cụ thể về chế tài xử lý, xử phạt vi phạm