PHÁP GẮN LIỀN VỚI KHUÔN KHỔ CHI TIÊU TRUNG HẠN (MTEF)
Nhìn chung, thu-chi ngân sách của tỉnh Hậu Giang cũng có một số thành quả nhất định bên cạnh một số hạn chế nhƣ đã đƣợc nêu phắa trên. Phần lớn, trọng tâm phát triển KT-XH nói chung vẫn chƣa đạt đƣợc hiệu quả một cách tốt nhất, nhiều vấn đề bất cập vẫn còn tồn tại trong thu-chi ngân sách của tỉnh và nguyên nhân lớn nhất dẫn đến tình trạng trên chắnh là việc lập dự toán ngân sách chƣa thật sự hiệu quả. Vì vậy, để tìm ra đƣợc phƣơng thức lập dự tốn hoàn thiện cần phải cân nhắc nhiều giải pháp. Phƣơng thức lập dự toán ngân sách hiện nay rất đa dạng tùy theo mục tiêu và định hƣớng của mỗi tỉnh mà có phƣơng thức lập dự toán khác nhau. Nhƣ phân tắch phắa trên, dự toán NSNN tỉnh Hậu Giang đƣợc lập theo khoản mục và nó thật sự chƣa mang lại hiệu quả cao trong thu chi ngân sách- thu vƣợt dự toán và chi cũng vƣợt tốn trong giai đoạn nghiên cứu 2011- 2013. Vì vậy, theo nghiên cứu của tác giả, giải pháp hoàn thiện lập dự toán thu- chi ngân sách tỉnh Hậu Giang cần phải đƣợc điều chỉnh theo phƣơng thức lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTFF). Phƣơng thức này chƣa đƣợc nghiên cứu và đƣa vào ứng dụng tại tỉnh Hậu Giang trong giai đoạn vừa qua.
Phƣơng thức lập dự tốn MTEF gắn chặt q trình xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế vĩ xã hội với quy trình lập ngân sách, làm cho ngân sách gắn với thực tế và khi có thay đổi kinh tế, ngân sách cũng dễ đƣợc đánh giá và thay đổi cho phù hợp. Nếu thực hiện lập dự toán theo phƣơng thức MTEF sẽ giải quyết đƣợc các vấn đề cơ bản nhƣ: nguồn lực hạn chế và không tăng trong trung hạn; kiểm soát đƣợc nguồn thu nhờ hoạch định chi tiêu không bị lệch lạc, hạn chế đƣợc tham nhũng, thất thoát và bảo vệ ngƣời dân khỏi những khoản thu ngoài quy định của pháp luật; mọi khoản chi tiêu quá mức sẽ bị giữ lại để không vƣợt mức trần; sử dụng nguồn lực một cách hiệu quả; tránh tình trạng ứ động về vốn, đầu tƣ dàn trãi, không đúng định hƣớng và thiếu căn cứ khoa học; không tốn thời gian lập ngân sách hàng năm gây tốn hao và khắc phục cơ chế xin cho. Tóm lại, áp dụng phƣơng thức lập dự tốn MTEF sẽ tập trung giải quyết đƣợc các vấn đề:
+ Hạn chế lập ngân sách hàng năm: vì MTEF đƣợc lập trong trung hạn, 3
đến 5 năm, và hàng năm đƣợc cập nhật, điều chỉnh theo nguyên tắc cuốn chiếu, nên kịp thời phát hiện rủi ro và những biến động về kinh tế vĩ mô cũng nhƣ thay
đổi chắnh sách và ƣu tiên, từ đó giúp dự báo nguồn lực để điều chỉnh dự toán chi tiêu, đảm bảo kỷ luật tài khố tổng thể. MTEP tn thủ khn khổ lập trong trung trung hạn, dựa tin khuôn khổ vĩ mô trung hạn, dự báo thu chi trung hạn. Trong trƣờng hợp có biến động ở từng năm, có thể điều chỉnh tăng hoặc giảm dự toán chi tiêu thƣờng niên do thay đổi thứ tự ƣu tiên các chƣơng trình nhƣng vẫn đảm bản ổn định trong khuôn khổ trung hạn.
+ Đảm bảo tắnh minh bạch: MTEF thể hiện tắnh minh bạch và tạo ra mối
quan hệ phối hợp cao vì bản thân MTEF đƣợc xây dựng theo một quy trình tƣơng đối chặt chẽ, bởi nó đƣợc xây dựng trên các tài liệu công bố công khai, thông tin rõ ràng và MTEF liên quan chặt chẽ từ Quốc hội, Chắnh phủ, các Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chắnh, các Bộ ngành, địa phƣơng, ngồi ra đƣợc cơng bố cơng khai trƣớc dân. MTEF thể hiện tắnh ƣu việt trong việc cung cấp thông tin. Bản thân MTEF thể hiện mối quan hệ chặt chẽ giữa Chắnh phủ, các Bộ ngành Trung ƣơng với nhau, giữa Bộ ngành Trung ƣơng với các địa phƣơng và trong nội bộ địa phƣơng. Theo quy trình lập ngân sách dựa trên MTEF, thông tin từ Chắnh phủ tới các đơn vị chi tiêu ngân sách có thể truyền đạt nhanh và kịp thời và các đơn vị cũng phải báo cáo để Chắnh phủ nắm đƣợc từng chƣơng trình. Cách lập ngân sách theo MTEF giúp mọi ngƣời dân nắm bắt dễ dàng bởi nó đƣa thơng tin về các chƣơng trình rõ ràng, dễ hiểu. Vì vậy việc cung cấp thơng tin thuận lợi và nhu cầu nắm thông tin của mọi đối tƣợng cũng trở nên cần thiết hơn. Mọi ngƣời dân đều nắm đƣợc MTEF để cùng tham gia, họ biết tiền đóng thuế dùng để làm gì, đƣợc đầu tƣ vào chƣơng trình nào, có hiệu quả không, nếu cần họ sẽ tham gia trực tiếp vào quá trình cung cấp hàng hố dịch vụ thực hiện các chƣơng trình dự án nếu nhƣ việc cung cấp hàng hoá dịch vụ thực sự đạt hiệu quả tối ƣu hơn.
+ Tạo ra mối quan hệ phối hợp cao: MTEF là quy trình gắn bó chặt chẽ
giữa chắnh sách vĩ mô về kinh tế, tài chắnh với các đơn vị, vì vậy nó tạo ra sự phối hợp giữa các cơ quan. MTEF quản lý toàn diện và thống nhất mọi nguồn thu của quốc gia, gồm cả nguồn thu ngân sách, vay nợ viện trợ, kể cả ODA, các nguồn lực của bản thân từng đơn vị cũng đƣợc huy động. Tất cả các nguồn trên đƣợc quản lý thống nhất trong từng chƣơng trình. MTEP khơng phân biệt giữa chi đầu tƣ và chi thƣờng xuyên. Ngân sách truyền thống theo mục lục hiện nay sẽ đƣợc thay thế bằng mục lục ngân sách theo chƣơng trình, tiến tới hội nhập tiêu chuẩn quốc tế. MTEP thể hiện trách nhiệm rõ ràng của các đơn vị tham gia và tạo chủ động trong điều hành ở mọi tình huống: ngay trong quy trình MTEF đã thể hiện sự phân công cụ thể của từng cơ quan, trách nhiệm của đơn vị, của địa phƣơng, Bộ ngành, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ. Bộ Tài chắnh, Chắnh phủ, trong đó Bộ ngành địa phƣơng căn cứ vào ƣu tiên chiến lƣợc của Chắnh phủ, kế hoạch
phát triển quốc gia của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, mục tiêu phát triển quốc gia của Bộ Tài chắnh để lập ra kế hoạch phát triển ngành, địa phƣơng, các đơn vị xây dựng các chƣơng trình mục tiêu hƣớng vào kế hoạch phát triển ngành, địa phƣơng các mục tiêu kinh tế vĩ mô của Chắnh phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chắnh. Quốc hội là cơ quan quyết định ngân sách và giám sát quá trình ngân sách từ lúc bắt đầu lập dự toán tới lúc quyết toán ngân sách. Bản thân MTEP đƣợc cụ thể hố bằng các chƣơng trình và lập cuốn chiếu, khi duyệt căn cứ vào nguồn lực để sắp xếp theo thứ tự ƣu tiên vì vậy nếu chƣơng trình đƣợc đƣa vào dự tốn theo MTEP thì nó sẽ đƣợc hồn thành và đảm bảo tắnh linh hoạt trong trung hạn. Tuỳ theo mục tiêu ƣu tiên cả về nội dung chƣơng trình và thời gian trong trung hạn. Trong trƣờng hợp có những thay đổi sẽ đƣa ra những chƣơng trình ƣu tiên nếu thấy cần thiết và rút ngắn hay kéo dài tuỳ theo điều hành của Chắnh phủ, Bộ ngành và địa phƣơng.
+ Kiểm soát được kết quả thực hiện: MTEF chú trọng tới kết quả vì vậy
giúp cho công tác kiểm tra, đánh giá, thanh quyết toán dễ dàng: Thay vì ngân sách truyền thống tắnh ngân sách theo phƣơng pháp tăng dần và dựa vào dòng mục ngân sách theo yếu tố đầu vào là MTBF với các chƣơng trình với đầu ra cụ thể, các đầu ra phải gắn với kết quả cụ thể có thể đo lƣờng đƣợc với thời hạn cụ thể. MTEP chỉ hoàn thành khi đầu ra với các kết quả cụ thể tác động nhƣ thế nào tới các kế hoạch phát triển quốc gia, kế hoạch phát triển ngành và địa phƣơng. MTEF đƣợc xây dựng dựa trên các chƣơng trình với đầu ra cụ thể, vì vậy sẽ dễ dàng thấy đƣợc kết quả khi so sánh với các mục tiêu đề ra.
Tác giả Phạm Quang Huy trong nghiên cứu về Ộmơ hình khn khổ chi tiêu trung hạn trong kế tốn cơng tại một số quốc gia và bài học kinh nghiệm cho Việt NamỢ đã đƣa ra 6 mục tiêu mà phƣơng thức lập dự toán gắn với chi tiêu trung hạn hƣớng đến nhƣ sau:
- Tăng cƣờng kỷ luật tài chắnh bằng việc ƣớc tắnh số dƣ thực chất hơn đối với kinh tế vĩ mô.
- Tắch hợp thứ tự ƣu tiên chắnh sách khác nhau vào ngân sách năm để đảm bảo tắnh thắch hợp.
- Giúp phân bổ nguồn lực giữa các ngành khác nhau và giữa các đơn vị trong cùng ngành.
- Tiên đoán ngân sách dài hơi hơn từng ngành bằng việc cung cấp tầm nhìn từ 3 đến 5 năm.
- Thúc đẩy hiệu quả cho quá trình hoạt động và làm cho chất lƣợng tăng cùng chi phi giảm.
- Nhấn mạnh đến trách nhiệm giải trình đối với các khoản chi tiêu cơng. Mơ hình này đã đƣa ra những hoạt động chắnh trong q trình lập dự tốn ngân sách theo một sơ đồ. Chắnh phủ các nƣớc cần nhận thức rằng, thực chất MTEF và quá trình lập dự tốn vừa là hai thành phần có tắnh chất tƣơng đối tách biệt nhƣng lại có quan hệ hỗ trợ nhau và kết hợp với nhau thành một chu trình thống nhất (Holmes & Evans, 2003). Nó giúp xây dựng khả năng, sự ƣu đãi, phát triển cơ chế phản hồi từ các cơ quan, bộ ngành, và phân biệt rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa cơ quan tài chắnh và các đơn vị cơng khác. Tuy nhiên, mơ hình MTEF chƣa đƣợc áp dụng ở các địa phƣơng mặc dù theo phân tắch nó sẽ mang lại hiệu quả cao hơn trong lập dự toán ngân sách. Theo kết quả điều tra của sở kế hoạch đầu tƣ ở Quảng Nam (http://www.dpiqnam.gov.vn) thì nguyên nhân chủ yếu là:
+ Đội ngũ cán bộ làm cơng tác kế hoạch nhìn chung chƣa đƣợc đào tạo một cách bài bản do vậy năng lực, trình độ chun mơn vẫn cịn hạn chế.
+ Việc xây dựng kế hoạch hiện tại nặng tắnh đối phó với tình hình thực tế của từng ngành, chƣa có tầm nhìn chiến lƣợc lâu dài và đã trở thành thói quen khó khắc phục. Kế hoạch xây dựng dựa theo định mức chung, chƣa tắnh đến việc triển khai thực tế của từng địa phƣơng.
+ Là tỉnh nghèo nên nguồn lực tài chắnh hạn chế, chƣa tự cân cân đối đƣợc thu chi ngân sách do vậy khó xác định, phân bổ cho các nhiệm vụ ƣu tiên giữa các ngành và các địa phƣơng, trở ngại trong việc thực hiện các mục tiêu.
+ Hệ thống cơ sở dữ liệu, số liệu tuy tƣơng đối đầy đủ nhƣng chƣa hệ thống hóa; việc trao đổi thông tin giữa các cơ quan ban ngành trong tỉnh đơi lúc cịn trở ngại. Cơ sở vật chất phục vụ cho áp dụng thắ điểm MTEF chƣa đƣợc đầu tƣ đồng bộ.
+ Nguồn lực chƣa đƣợc khai thác đúng mức, có hiệu quả.
+ Việc nắm bắt, tiếp cận MTEF cịn mới mẽ. Chƣa có các công cụ, phƣơng pháp và hỗ trợ kỹ thuật.
Đi sâu vào nội dung của lý thuyết MTEF trên thế giới, mơ hình này đã đƣa ra những hoạt động chắnh trong q trình lập dự tốn ngân sách theo một sơ đồ, MTEF và quá trình lập dự tốn vừa là hai thành phần có tắnh chất tƣơng đối tách biệt nhƣng lại có quan hệ hỗ trợ nhau và kết hợp với nhau thành một chu trình thống nhất (Holmes & Evans, 2003). Nó giúp xây dựng khả năng, sự ƣu đãi, phát triển cơ chế phản hồi từ các cơ quan, bộ ngành, và phân biệt rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa cơ quan tài chắnh và các đơn vị công khác
(Phạm Quang Huy, 2014).
Nguồn: (Phạm Quang Huy, 2014)
Hình 0.1: Mơ hình khn khổ chi tiêu trung hạn
Từ mơ hình khn khổ chi tiêu trung hạn đƣợc áp dụng ở các nƣớc trên thế giới và ở tầm cỡ quốc gia. Bên cạnh đó, tác giả tham khảo thêm một số tài liệu để xem xét sự phù hợp của mơ hình MTEF khi áp dụng ở mức độ địa phƣơng. Mơ hình lập dự tốn MTEF đƣợc đề xuất ở địa phƣơng nhƣ sau:
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF)
Thiết lập các mục tiêu tài chắnh Phân bổ các nguồn lực ƣu tiên trong chiến lƣợc của quốc gia
Cập nhật tình hình tài chắnh cơng và kinh tế
Báo cáo khuôn khổ về tài chắnh Báo cáo chắnh sách về ngân sách nhà nƣớc Kế hoạch tổ chức Nội bộ trong chắnh phủ Các Bộ, ngành, trung ƣơng Bộ trƣởng
Hình 0.2: Các bƣớc lập dự toán theo phƣơng pháp MTEF ở địa phƣơng
Bước 1: Định hình khn khổ kinh tế vĩ mơ 3 năm
Xây dựng chắnh sách tài khóa trong khn khổ 3 năm, cần phải phân tắch các chỉ số kinh tế vĩ mô chủ yếu dựa trên số liệu của hai năm gần nhất với thời điểm phân tắch. Từ những phân tắch đó có thể dự báo đƣợc khả năng nguồn lực dựa trên khả năng tăng trƣờng kinh tế. Các chỉ số kinh tế vĩ mô cần phân tắch nhƣ: tăng trƣởng kinh tế (GDP); Mức lạm phát; Tỷ lệ thất nghiệp; Tỷ giá VNĐ/USD (cuối kỳ); thu ngân sách (%GDP); chi ngân sách (%GDP); Kết dƣ ngân sách (%GDP); Thâm hụt tài khoản vãng lai; đầu tƣ nƣớc ngoài (FDI); Viện trợ khơng hồn lại (ODA); tổng dự trữ ngoại tệ.
Bước 2 Định các mức trần khuôn khổ 3 năm
Xây dựng mức trần cần phân bổ nguồn lực cho các đơn vị, tắnh toán tất cả các chi phắ cho các chắnh sách, chƣơng trình để đƣa ra đƣợc mức trần hợp lý cho các lĩnh vực sao cho phù hợp với tình hình kinh tế xã hội địa phƣơng đảm bảo sự phát triển ổn định và bền vững. Bên cạnh đó, cần xem xét mức độ ƣu tiên cho các chƣơng trình trọng điểm của địa phƣơng.
Bước 3 Dự toán nhu cầu nguồn lực tổng thể ở từng đơn vị thụ hưởng ngân sách
Đây là bƣớc quan trọng trong quy trình lập dự tốn ngân sách theo phƣơng
Bƣớc 1 Định hình khn khổ kinh tế vĩ mô 3 năm Bƣớc 2 Định các mức trần khn khổ 3 năm Bƣớc 3 Dự tốn nhu cầu nguồn lực tổng thể ở từng đơn vị thụ hƣởng ngân sách Bƣớc 6 Hồn chỉnh dự tốn ngân sách thống nhất trong 3 năm Bƣớc 4
Ƣu tiên hóa các hoạt động Bƣớc 5 Thảo luận chắnh sách và các mức trần chắnh thức Bƣớc 7 Thảo luận, đánh giá, hồn thiện và thơng qua dự án ngân sách 3 năm
xác định nhiệm vụ, mục tiêu, đầu ra, hoạt động đầu vào sao cho đảm bảo nguồn lực mà các đơn vị thụ hƣởng sẽ đƣợc sử dụng để phục vụ các lĩnh vực ƣu tiên. Các đơn vị sẽ phải xác định đƣợc các vấn đề liên quan đến đơn vị nhƣ sau:
+ Đơn vị phải xác định đƣợc tình hình nội tại của đơn vị: điểm mạnh, điểm yếu, co hội, đe dọa bằng cách sử dụng công cụ SWOT để phân tắch.
+ Xác định nhiệm vụ của đơn vị là gì, mục tiêu đon vị hƣớng đến và ƣu tiên nào đƣợc đơn vị thực hiện trƣớc.
+ Xác định nhóm mục tiêu mà đơn vị cần phải hồn thành: mục tiêu năng suất; mục tiêu tăng trƣởng; mục tiêu lợi nhuận; mục tiêu hiệu quả; mục tiêu phục vụ cộng đồng. Tuy nhiên, các đơn vị cần xem xét việc đặt nhiều mục tiêu cùng một lúc nhƣ thế nào cho phù hợp, tránh trƣờng hợp các mục tiêu đối lập đi cùng nhau, chẳng hạn nhƣ mục tiêu lợi nhuận đi đôi với mục tiêu phục vụ cộng đồng (phi lợi nhuận).
+ Xác định đầu ra của các mục tiêu theo nguyên tắc SMART: cụ thể; có thể đo lƣờng đƣợc; khả thi; thực tế; có thời gian.
+ Xác định các hoạt động đầu ra: hoạt động hành chắnh; hoạt động đầu tƣ; hoạt động hành chắnh hay dịch vụ bổ sung.
+ Xác định đầu vào của các hoạt động: nhân sự, nguyên vật liệu, cơng cụ, hàng hóa.
Tóm lại, nội dung chắnh của bƣớc 3 là dự toán nhu cầu nguồn lực tổng thể của đơn vị theo các đầu ra đƣợc gắn với những mục tiêu mong đợi.
Bước 4 Ưu tiên hóa các hoạt động
Một chƣơng trình dự tốn sẽ có rất nhiều các hoạt động diễn ra. Vì vậy, cần