Chương 1 : TỔNG QUAN VỀ ĐỀ TÀI
4.2 Thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Cà Mau từ năm
4.2.4 Nội dung quản lý chi NSNN
4.2.4.1. Tổ chức kiểm soát chi NSNN
Việc kiểm sốt chi NSNN ở tỉnh Cà Mau thơng qua KBNN giai đoạn 2010 - 2014 đã được cơng nghệ hóa bằng internet để xử lý nhanh chóng các nhu cầu chi của đơn vị thụ hưởng. Quy trình nghiệp vụ được cải tiến từ khâu tiếp nhận, xử lý hồ sơ chứng từ và trả kết quả theo hướng nhanh gọn, thuận tiện, giảm đầu mối giao dịch giữa khách hàng với cơ quan KBNN, góp phần nâng cao năng lực, trình độ và trách nhiệm của cán bộ trong việc thực thi công vụ. Hồ sơ được kiểm tra sơ bộ và phân loại xử lý ngay từ đầu nên chứng từ được xử lý nhanh chóng, khách hàng
không phải đi lại nhiều lần. Đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN thuận lợi trong giao dịch, đảm bảo tính cơng khai, minh bạch trong quản lý và sử dụng kinh phí NSNN.
Song, về thủ tục chứng từ thì lại quá khắc khe gây ra những phiền hà không cần thiết trong kiểm soát chi ngân sách. Một mặt, do cơ quan kiểm sốt chi chưa thể có trình độ chuyên môn sâu để hiểu rõ nội hàm chi của các lĩnh vực; mặt khác, cơ chế các lĩnh vực, ngành, nghề còn thay đổi thường xuyên nên khối lượng công việc xử lý các nghiệp vụ kinh tế phát sinh ở KBNN tỉnh Cà Mau cũng như các KBNN khác cũng rất phức tạp và khó khăn. Chính vì vậy, việc kiểm sốt chi qua KBNN đôi khi cịn thiếu tính khách quan, bình đẳng giữa các đơn vị sử dụng ngân sách, giữa cơ quan tài chính và KBNN trong cơng tác quản lý chi ngân sách tại tỉnh Cà Mau.
- Đối với trường hợp rút dự toán: kiểm tra số dư tài khoản dự toán của đơn vị; kiểm tra tính đầy đủ, hợp lệ, hợp pháp của hồ sơ, chứng từ; kiểm soát nội dung chi phù hợp với tiêu chuẩn, định mức chế độ của cấp có thẩm quyền quy định hoặc Quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị; kiểm soát mẫu dấu, chữ ký trên giấy rút kinh phí; kiểm sốt đối tượng và nội dung chi bằng tiền mặt (đối với đề nghị chi bằng tiền mặt).
- Tiền gửi phí, lệ phí được để lại cho đơn vị sử dụng: KBNN kiểm soát chi tương tự như kiểm soát chi trong trường hợp rút dự toán.
- Tài khoản tiền gửi dự toán khác: KBNN kiểm soát Uỷ nhiệm chi chuyển tiền phù hợp với hợp đồng kinh tế về tên đơn vị thụ hưởng, ngân hàng nơi đơn vị thụ hưởng mở tài khoản, số tiền thanh toán, chủ tài khoản; kiểm soát mẫu dấu, chữ ký của đơn vị.
4.2.4.2. Tổ chức quản lý lập dự toán chi ngân sách
Hệ thống NSNN của nước ta có một đặc điểm khác biệt so với nhiều nước trên thế giới. Đó là tính “lồng ghép”. NSNN bao gồm NSTW và ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Cả 4 cấp ngân sách hợp chung thành hệ thống NSNN. Ngân sách cấp dưới là bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Ngân sách cấp trên không chỉ bao gồm ngân sách cấp mình mà cịn gồm cả ngân sách cấp dưới. Ngân sách xã được “lồng” vào ngân sách huỵên. Ngân sách huỵên được “lồng” vào ngân sách
tỉnh. Ngân sách tỉnh được “lồng” vào NSNN. Do tính chất lồng ghép của hệ thống NSNN mà nhiều chỉ tiêu thu và chi của ngân sách cấp dưới do cấp trên ấn định. Điều này đã khơng khuyến khích cấp dưới tự cân đối thu, chi, lập dự tốn tích cực, mà thường có xu hướng lập dự tốn thu thấp, dự tốn chi cao để được nhận trợ cấp nhiều hơn.
Chính vì vậy, việc lập dự tốn chi NSNN ở tỉnh Cà Mau cũng tiến hành khó khăn, phức tạp và chưa được quan tâm đúng mức: UBND tỉnh hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp dưới lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý còn khá chung chung, chưa cụ thể hóa cho từng loại hình đơn vị, lĩnh vực KT-XH. Căn cứ lập dự tốn cịn nặng về hình thức, có phần chủ quan theo các chỉ tiêu phân bổ từ trên xuống, xem nhẹ nhu cầu chi tiêu dự toán từ dưới lên. Điều này đã làm cho các đơn vị dự toán và các doanh nghiệp Nhà nước lập dự toán ngân sách thuộc phạm vi, nhiệm vụ được giao chưa thực sự bám sát và phù hợp với điều kiện, đặc điểm và tình hình thực tế chi NSNN năm kế hoạch của từng đơn vị, lĩnh vực KT-XH.
Định mức phân bổ thường xuyên NSNN theo quyết định 59/2010/QĐ-TTg và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển bằng nguồn ngân sách nhà nước là căn cứ để xác định tổng mức chi NSĐP, số bổ sung và tỷ lệ % phân chia các khoản thu giữa NSTW và NSĐP. Từ đó, HĐND cấp tỉnh quyết định định mức phân bổ ngân sách cụ thể cho từng cấp chính quyền địa phương và các Sở phù hợp với tình hình thực tế thực hiện nhiệm vụ của các cấp, các ngành cũng như kế hoạch nhiệm vụ do địa phương quyết định tạo điều kiện cho các ngành chủ động trong chi phí hoạt động.
Ngồi những ưu điểm trên thì hệ thống định mức này cũng đã bộc lộ những tồn tại. Việc lập, quyết định, phân bổ, giao dự toán chi NSNN ở địa phương phần lớn do Sở Tài chính kết hợp với Sở Kế hoạch – Đầu tư làm tham mưu, thơng qua UBND, trình HĐND quyết định dự tốn, phương án phân bổ ngân sách và mức bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Điều này mang tính tập trung, áp đặt và dễ rơi vào tình trạng chủ quan của cơ quan tham mưu. Nghĩa là nếu như cơ quan tham mưu giỏi thì việc lập, quyết định, phân bổ, giao dự toán chi NSNN ở
địa phương sẽ đạt hiệu quả tốt và ngược lại thì dự tốn chi này sẽ có nhiều bất cập. Mặt khác, q trình lập dự tốn phụ thuộc rất lớn vào năng lực, trình độ và sự quan tâm của đại biểu HĐND địa phương.
Việc cơ quan tài chính các cấp ở địa phương kiểm tra nghị quyết về dự toán ngân sách của HĐND cấp dưới, trong trường hợp cần thiết báo cáo UBND cùng cấp yêu cầu HDND cấp dưới điều chỉnh lại dự tốn ngân sách theo trình tự, thủ tục quy định cũng dễ rơi vào tình trạng chủ quan của cơ quan chuyên môn.
Tất cả những bất cập đó buộc các cơ quan tài chính các cấp ở tỉnh Cà Mau phải có trách nhiệm quan tâm đầy đủ các căn cứ lập dự toán và thực hiện đầy đủ các bước trong quy trình theo luật định. Ngoài ra, cơ quan tài chính các cấp ở địa phương cịn có trách nhiệm quan tâm xem xét dự toán của các đơn vị cơ sở được tổng hợp từ dưới lên, đồng thời tham gia thảo luận, lắng nghe ý kiến giải trình, bảo vệ dự toán của các đơn vị thụ hưởng ngân sách để tham mưu cho UBND trình HĐND xét duyệt dự toán NSNN một cách phù hợp, khoa học, hạn chế tối thiểu những bất cập trong khâu lập dự toán NSNN ở địa phương. Điều này lãnh đạo các cấp tỉnh Cà Mau vẫn chưa thực sự quan tâm đúng mức.
Một bất cập nữa cũng đang diễn ra tại một số cơ quan, đơn vị tỉnh Cà Mau đó là khi lập dự tốn cho đơn vị mình, một số cơ quan đã tính tốn sao cho số chi nhiều hơn, số thu ít hơn khả năng thu của đơn vị mình. Số thu ít để nếu thu vượt thì NSĐP sẽ được bố trí tăng chi trên số thu vượt. Số chi nhiều để sau khi xem xét cơ quan cấp trên cắt bớt là vừa. Hoặc một số cơ quan, đơn vị trình độ lập dự tốn cịn hạn chế để có thể hướng dẫn và xét duyệt dự tốn hợp lý. Tình trạng này khơng chỉ diễn ra ở Cà Mau mà cịn xảy ra ở nhiều tỉnh, thành khác trong cả nước. Do đó, cơ quan tài chính các cấp phải có trách nhiệm quan tâm, theo dõi và sâu sát với tình hình thực tế của địa phương mình quản lý.
4.2.4.3 Tổ chức quản lý việc chấp hành chi ngân sách
- Nhiệm vụ của chấp hành chi NSNN ở địa phương:
Căn cứ vào dự toán được duyệt cho các cấp NSĐP, cơ quan tài chính các cấp phải chủ động tổ chức và điều hành khâu chấp hành dự toán được duyệt của cấp mình quản lý thơng qua các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách theo đúng
quy định hiện hành. Ngân sách cấp trên có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc, hỗ trợ và tạo điều kiện cho ngân sách cấp dưới chấp hành dự toán được duyệt. Ngược lại, ngân sách cấp dưới phải đảm bảo chấp hành dự toán theo sự chỉ đạo của ngân sách cấp trên, đồng thời cung cấp thông tin một cách kịp thời và đầy đủ về những khó khăn, vướng mắc trong q trình thực hiện của đơn vị mình để cùng cấp trên phối hợp giải quyết. Do vậy, cơ quan tài chính các cấp ngân sách ở tỉnh Cà Mau cũng nên chú trọng và quan tâm nhiều hơn khía cạnh này.
Trong năm ngân sách, do nhu cầu chi mới của địa phương hoặc do mất nguồn thu đột xuất thì cơ quan tài chính địa phương sẽ xem xét, đề nghị Sở Tài chính trình UBND tỉnh phê duyệt chi bổ sung thêm cho ngân sách các cấp để cân đối thu, chi ngân sách đơn vị mình quản lý. Những năm qua, tỉnh Cà Mau đã xảy ra một số vấn đề gây khó khăn trong việc thực thi chấp hành dự tốn ngân sách mà cơ quan tài chính các cấp cần sớm vào cuộc để giải quyết. Do bị ràng buộc bởi một số quy định như “Thu đến đâu thì chi đến đó”, hay “Khơng được chi ngân sách lớn hơn số thu ngân sách” nên nhiều địa phương ở tỉnh đã phải vay mượn tiền của các tổ chức, cá nhân bên ngoài để chi tiêu, chậm trễ thanh toán, chi trả cho các đối tượng thụ hưởng, tạm chi tiền thu thuế chưa đăng nộp,…. Tình trạng này xảy ra rõ nhất khi nhiệm vụ chi của quý I hàng năm rất cao trong khi khả năng thu của quý I lại thấp. Do đó, cơ quan tài chính các cấp cần có những biện pháp xử lý thiếu hụt tạm thời một cách kịp thời thì mới mang lại hiệu quả cao trong cơng tác quản lý chi NSNN ở địa phương.
+ Quản lý chi đầu tư phát triển:
Giai đoạn 2010 – 2014, tỉnh Cà Mau đã thực hiện khá tốt các thủ tục, quy trình về cấp phát đầu tư xây dựng cơ bản và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước từ khâu lập dự toán, xét duyệt, phân bổ và quyết toán ngân sách theo luật định. Song, hiệu quả chi đầu tư phát triển lại chưa cao do chưa có mơ hình quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản hiệu quả, việc đầu tư còn dàn trải, chưa tập trung dẫn đến những tiêu cực trong quá trình đầu tư; việc hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước còn bị động và chưa minh bạch.
Những năm gần đây, cơ chế quản lý chi thường xuyên ở tỉnh Cà Mau cịn nặng tính bao cấp. Các đơn vị thụ hưởng thường rơi vào thế bị động, chưa tự chủ được nguồn tài chính, thường xun đối phó về hình thức do bị giám sát quá mức cần thiết,… Mặt khác, cơ chế quản lư nêu trên lại thông qua các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi của cơ quan quản lý có thẩm quyền ban hành mà các cơ quan này lại thiếu quan tâm, rà soát lại các định chế tài chính dẫn đến các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi quá lạc hậu và chưa bám sát với nhu cầu chi thực tế tại địa phương. Điều này dễ dẫn đến tiêu cực là các đơn vị thụ hưởng ngân sách thường hợp thức hóa các chứng từ thanh tốn để hồn thành nhiệm vụ chi theo kế hoạch. Ví dụ như chi hội thảo tổ chức 50 khách mời nhưng phải thanh toán theo danh sách 70 khách mời mới đủ chi hội thảo đã vơ tình xúi các đơn vị phải gian dối trong thanh toán.
Thực trạng quản lý chi NSNN đối với các cơ quan chức năng ở tỉnh Cà Mau trong thời gian quan được thực hiện khá tốt. Việc quản lý chi NSNN ở tỉnh do cơ quan tài chính phối hợp với KBNN trực tiếp quản lý, đồng thời dưới sự kiểm soát của cơ quan chủ quản, Thanh tra Nhà nước, Kiểm toán Nhà nước, Uỷ ban kiểm tra Đảng, Cảnh sát điều tra,… Song quá trình phối hợp giữa các cơ quan chức năng lại chưa đồng bộ, nhiều quan điểm, kết luận trái chiều gây ra những khó khăn, phiền hà trong việc thực hiện chấp hành chi NSNN ở địa phương.
- Chấp hành kế hoạch chi NSNN ở địa phương:
Căn cứ vào dự tốn NSNN được duyệt, cơ quan tài chính các cấp triển khai thực hiện theo tiến độ của năm báo cáo, chia dự toán theo quý, tháng để hướng dẫn, chỉ đạo quá trình thực hiện. Các đơn vị thụ hưởng căn cứ vào nhu cầu chi tiêu từng quý, tháng để xin kinh phí hoạt động. Cơ quan tài chính sẽ xem xét chấp nhận hoặc điều chỉnh mức kinh phí của các đơn vị thụ hưởng gởi KBNN thực hiện giám sát và kiểm soát chi. Việc điều chỉnh thay đổi dự tốn này dễ dẫn đến tình trạng bị động và phải xử lý những tình huống khơng cần thiết của các cơ quan chức năng có liên quan trong q trình thực hiện nhiệm vụ chi NSNN ở địa phương.
Quản lý chi NSNN ở tỉnh Cà Mau giai đoạn 2010 – 2014 qua hình thức cấp phát kinh phí được thực hiện và phối hợp khá nhịp nhàng giữa ba hình thức quản lý chi NSĐP:
+ Quản lý theo ngành KT-XH: bên cạnh việc quản lý kinh phí hoạt động theo ngành phù hợp với phân cấp quản lý nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách thì hình thức quản lý này vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế như cơ quan tài chính quản lý các đơn vị dự tốn cấp II, III, IV ở địa phương ít quan tâm, khơng sâu sát và bng lỏng trong công tác kiểm tra, quản lý dẫn đến những tiêu cực, thất thoát trong quá trình cấp phát kinh phí. Đồng thời, thủ tục cấp phát kinh phí phải qua khâu trung gian là Sở chun ngành nên đơi khi dẫn đến tình trạng thanh tốn chậm trễ trong việc cấp kinh phí hoạt động cho ngành.
+ Quản lý chi theo từng đối tượng thụ hưởng ngân sách: Cơ quan tài chính trực tiếp cấp phát kinh phí theo dự tốn được duyệt cho đơn vị dự toán cấp I. Các đơn vị này có trách nhiệm quản lý sử dụng và quyết tốn với cơ quan tài chính cùng cấp. Hình thức quản lý này tuy có khắc phục những nhược điểm của hình thức quản lý chi theo ngành KT-XH nhưng lại dẫn tới một hạn chế khác là cùng một nhiệm vụ chi nhưng ở mỗi cấp chính quyền địa phương khác nhau lại quyết định những mức chi khác nhau, khơng đảm bảo tính thống nhất trong quản lý chi tiêu ngân sách.
+ Quản lý chi theo chương trình mục tiêu, dự án: Nguồn kinh phí thực hiện chương trình mục tiêu, dự án thuộc cấp ngân sách nào thì cấp ngân sách đó thực hiện quản lý cấp phát và quyết tốn mức kinh phí. Nếu đơn vị thụ hưởng kinh phí chương trình mục tiêu, dự án thuộc ngân sách cấp dưới quản lý thì ngân sách cấp trên ủy quyền cho ngân sách cấp dưới quản lý cấp phát theo chương trình mục tiêu, dự án được duyệt, đồng thời ngân sách cấp trên sẽ chuyển số kinh phí ủy quyền cho ngân sách cấp dưới quản lý. Trong trường hợp này, cơ quan tài chính được ủy quyền lại thiếu sự quan tâm quản lý nguồn kinh phí do cấp trên chuyển xuống dẫn đến việc quản lý chi theo hình thức này cũng chưa đạt hiệu quả cao.
Việc cấp phát kinh phí theo dự tốn, theo hình thức lệnh chi tiền, theo kinh phí ủy quyền, … ở tỉnh Cà Mau trong thời gian qua cũng được tiến hành khá tốt, phù