Chương 1 : TỔNG QUAN VỀ ĐỀ TÀI
5.2 Một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước ở địa
ở địa phương giai đoạn 2015 - 2020
5.2.1 Cần tiếp cận cơ bản về quản lý ngân sách theo đầu ra
Trước sức ép về phát triển kinh tế trong bối cảnh hội nhập, nhu cầu của xã hội về nâng cao chất lượng hàng hóa cơng, xuất phát từ thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về lập, chấp hành và quyết toán NSNN ở nước ta hiện nay, đòi hỏi Nhà nước phải đổi mới quản lý NSNN mang tính chiến lược là xây dựng và thực hiện phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra.
Quản lý ngân sách theo đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển của Chính phủ. Quản lý ngân sách theo đầu ra bao hàm một chiến lược tổng thể nhằm đạt được những thay đổi quan trọng trong việc quản lý và đo lường công việc thực hiện của các cơ quan nhà nước so với mục tiêu đề ra. Nó bao gồm nhiều cơng đoạn như: thiết lập mục tiêu, lựa chọn các chỉ số và kết quả nhắm tới, giám sát công việc thực hiện, phân tích và báo cáo những kết quả này so với mục tiêu đề ra.
Khi thực hiện phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra thì ngân sách lập theo tính chất “mở”- cơng khai, minh bạch; Các nguồn lực tài chính của Nhà nước được tổng hợp tồn bộ vào trong dự tốn ngân sách; Ngân sách được lập theo thời gian trung hạn; Ngân sách được lập dựa vào nhu cầu và mục tiêu phát triển KT-XH; Ngân sách hợp nhất chặt chẽ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư; Ngân sách lập dựa trên cơ sở nguồn lực khơng thay đổi trong trung hạn và do vậy, địi hỏi phải có cam kết chặt chẽ; Phân bổ ngân sách dựa theo thứ tự ưu tiên chiến lược; Phi tập trung hóa trong quản lý ngân sách, người quản lý được trao quyền chủ động trong chi tiêu.
Quản lý ngân sách theo đầu ra cần đáp ứng được yêu cầu: Đánh giá mọi nguồn lực sẵn có, ước tính chi phí thực tế của việc thực hiện chính sách; Tập trung tất cả nguồn lực nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược; Phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của chính sách một cách minh bạch. Quản lý ngân sách theo đầu ra hướng đạt được mục tiêu: Khắc phục phương pháp soạn lập ngân sách tăng thêm, cắt giảm tuỳ tiện, tách biệt ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư, thiếu minh bạch trong phân bổ nguồn lực. Việc lập kế hoạch ngân sách trung hạn không thể thay thế chu kỳ lập ngân sách hàng năm, nhưng đem lại nền tảng cho chính sách tài chính trong quy trình ngân sách hàng năm.
Đối với Việt Nam, từ phương thức quản lý ngân sách theo khoản mục chuyển sang phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra cần tập trung vào việc xây dựng nội dung các khuôn khổ chủ yếu sau đây:
Một là, thay đổi quy trình chiến lược soạn lập ngân sách để thiết lập mối quan
hệ giữa kết quả, đầu ra và đầu vào.
Hai là, thay đổi quy trình soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chiến lược trung
hạn. Trong khn khổ đó cần gắn kết: giữa soạn lập ngân sách với việc thiết lập mục tiêu ưu tiên của chiến lược phát triển; giữa chi đầu tư và chi thường xuyên; các nguồn lực trong quá trình soạn lập ngân sách; giữa soạn lập ngân sách với kiểm tra và báo cáo thực hiện; giữa đo lường công việc thực hiện và các kết quả đầu ra; và giữa hệ thống kế toán trong việc cung cấp thông tin quản lý với hệ thống đo lường thực hiện.
Ba là, thiết lập hệ thống thông tin của phương thức quản lý ngân sách theo kết
quả đầu ra. Khuôn khổ thông tin của quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra sẽ củng cố mối quan hệ giữa sự quản lý của cơ quan nhà nước và chính sách của Chính phủ bằng việc yêu cầu các cơ quan nhà nước chuẩn bị những dữ liệu cần thiết để minh hoạ mối liên hệ giữa các đầu ra mà họ cung cấp và những ảnh hưởng hay tác động của các đầu ra đó đến các mục tiêu mong muốn của Chính phủ, cũng như nêu bật mối quan hệ giữa các đầu ra và nguồn lực cần thiết để tạo ra các đầu ra.
Bốn là, thay đổi hệ thống báo cáo. Các báo cáo phải chuyển tải đựơc những nội
dung chủ yếu: mục tiêu chiến lược, kết quả thực hiện, mối quan hệ tác động giữa các nhân tố đầu vào và đầu ra.
Năm là, cải cách hệ thống luật pháp, đơn giản hóa thủ tục hành chính, thực hiện
pháp chế hồi tố để tăng cường trách nhiệm của người quản lý và xử phạt nghiêm minh những vi phạm trong quản lý chi tiêu công.
5.2.2. Thiết kế lại hệ thống ngân sách nhà nước khơng có tính lồng ghép với nhau nhau
Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định. Với mơ hình khơng lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong cơng tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính cơng khai, minh bạch của NSNN. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay thì Việt Nam chưa thể thực hiện ngay được mơ hình khơng lồng ghép các cấp ngân sách do việc phân cấp KT-XH giữa các cấp chính quyền ở địa phương vẫn chưa thống nhất, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam đang thí điểm khơng tổ chức HĐND ở một số quận, huyện, phường theo Nghị quyết Trung ương 5 khóa X, theo đó sẽ khơng có ngân sách ở một số quận, huyện, phường, và sẽ rất phức tạp khi thiết kế nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương. Hơn nữa, khơng thể bỏ hẳn cơ chế này vì làm vậy thì trái
với Hiến pháp (quy định rằng Quốc hội quyết định NSNN). Chính vì thế, cần phải có một bước chuyển tiếp.
Trước mắt sẽ vẫn giữ hệ thống NSNN như quy định hiện hành, chỉ sửa đổi một số nội dung cho phù hợp với thực tế. Chẳng hạn, Quốc hội chỉ quyết định tổng thu, chi, số bội chi, những định hướng cơ bản của ngân sách chứ không đi vào con số cụ thể. Về chi NSNN, Quốc hội chỉ quyết định tổng chi NSNN, bao gồm chi NSTƯ và chi NSĐP. Đối với NSĐP, không quyết định chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phịng ngân sách, và không quyết định rằng trong chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên phải có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… Việc sửa đổi này sẽ tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, nhưng sẽ có thể dẫn đến việc phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… không đảm bảo tỷ lệ đề ra. Để tăng tính khả thi, hiệu quả của luật thì cần làm rõ xem Quốc hội quyết định những vấn đề gì trong NSNN.
5.2.3. Phân định và hạch toán các khoản thu NSNN từ phí, lệ phí, thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất kiến thiết và tiền sử dụng đất
Cần phân định các khoản thu phí, lệ phí gắn với mục tiêu, tính chất và đặc điểm của từng loại phí, lệ phí cũng như gắn với từng loại hình cơ quan, đơn vị để xác định khoản thu nào nộp NSNN, khoản thu nào để lại cho đơn vị. Cụ thể: Phí, lệ phí do cơ quan hành chính Nhà nước thu thì nộp tồn bộ số thu vào NSNN, cịn chi phí thực hiện nhiệm vụ thu của các cơ quan này sẽ được NSNN đảm bảo theo đúng định mức tiêu chuẩn chi ngân sách được pháp luật quy định. Đối với các khoản phí, lệ phí do các đơn vị sự nghiệp cơng lập thực hiện thu thì căn cứ lộ trình đổi mới cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính của các đơn vị sự nghiệp cơng lập, khi chuyển đổi phương thức quản lý đối với các đơn vị sự nghiệp cơng lập, phí, lệ phí của đơn vị sự nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực dịch vụ (giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội…) được coi là nguồn thu của đơn vị. Nhà nước giao toàn bộ cho đơn vị sự nghiệp quản lý, sử dụng, kế tốn, quyết tốn và cơng bố cơng khai theo quy định của pháp luật, khơng hạch tốn vào NSNN. Đây cũng giống như một doanh nghiệp công, những
khoản thu được chính là doanh thu. Tuy nhiên, có đặc trưng là cơ quan Nhà nước nên vẫn sẽ được hỗ trợ một phần từ ngân sách, chỉ quản lý phần ngân sách hỗ trợ đó. Việc kiểm sốt sẽ được thực hiện bằng chính sách, quyết định thu cái gì, thu như thế nào chứ không quy định con số thu cụ thể hay nói cách khác là khơng ghi thu.
Về khoản thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất, hai khoản thu này đều là thu ngân sách cần phải phản ánh đầy đủ vào thu NSNN. Hướng giải quyết vấn đề này là: Phản ánh cả hai khoản thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất vào cân đối NSNN; đồng thời, quy định nguồn thu xổ số kiến thiến và tiền sử dụng đất khơng sử dụng để tính tỷ lệ điều tiết giữa NSTƯ và NSĐP hoặc tính số bổ sung cân đối từ NSTƯ và NSĐP. Thực hiện phương án này vừa đảm bảo nguyên tắc tập trung đầy đủ các khoản thu vào NSNN, vừa đảm bảo được mục tiêu sử dụng các khoản thu này theo quyết định của cấp có thẩm quyền.
5.2.4. Về các khoản thu phân chia cho các cấp ngân sách
Chỉ nên quy định về các khoản thu phải phân cấp cho xã, còn việc quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia đối với các khoản thu cho ngân sách xã do HĐND cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế của địa phương.
Đối với khoản thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước nên thực hiện phân chia nguồn thu thuế giá trị gia tăng cho các cấp ngân sách, trong đó, phần phân chia cho các địa phương chủ yếu căn cứ vào tiêu chí dân số.
Nên quy định cụ thể tỷ lệ % phân chia tổng số thu thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước trong cả nước giữa NSTƯ và ngân sách của các địa phương. Sau đó, thực hiện phân chia tổng số thuế ngân sách các địa phương hưởng cho từng địa phương theo các tiêu chí về dân số, sức mua (thu nhập bình quân đầu người)… Thực hiện phương án này là phân chia nguồn lực hai khoản thuế gián thu trên đồng đều trên cả nước, hàng năm, các địa phương cùng được hưởng số tăng thu, khắc phục tình trạng chênh lệch ngày càng lớn giữa địa phương có doanh nghiệp lớn đóng trụ sở với các địa phương khác.
5.2.5. Phân định rõ quyền hạn của HĐND và UBND
Để thực hiện đúng nguyên tắc HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân…; UBND là cơ quan chấp hành của HĐND; Tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương điều hành ngân sách linh hoạt vì lợi ích chung… cần quy định cụ thể UBND được quyền điều chỉnh dự toán ngân sách trong trường hợp khơng làm mất cân đối dự tốn HĐND đã quyết định. Trường hợp biến động, làm thay đổi dự toán HĐND đã quyết định nên giao cho UBND cấp trên trực tiếp thống nhất với Thường trực HĐND cùng cấp trước khi quyết định và báo cáo với HĐND tại kỳ họp gần nhất. Như vậy, sẽ tạo ra sự thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về dự tốn NSĐP, đồng thời HĐND có cơ sở để tổ chức giám sát việc sử dụng NSNN theo quy định.