Theo nguyên lý chung của thuế khóa, việc đánh thuế các hàng hóa có cung, cầu kém co giãn theo giá (như phân bón) để tạo nguồn thu cho ngân sách Nhà nước sẽ gây ra ít tổn thất vơ ích cho xã hội hơn các hàng hóa có cung, cầu co giãn theo giá. Ngoài ra thuế GTGT được xem là một sắc thuế ưu việt vì tránh được hiện tượng đánh thuế trùng lắp, dễ áp dụng so với thuế thu nhập, thuế tài sản, thuế doanh thu. Mặc dù được cho là hiệu quả và khả thi, nhìn chung thuế GTGT có tính chất lũy thối khi đánh vào các hàng hóa, dịch vụ cơ bản – vốn chiếm một tỷ trọng khá lớn trong chi tiêu của những người nghèo trong xã hội. Bởi vậy trong những giai đoạn đầu của quá trình phát triển kinh tế các nước thường phải dựa vào loại thuế này để tạo nguồn thu, nhưng khi nền kinh tế đã phát triển cao hơn mức độ phụ thuộc vào thuế GTGT giảm dần vì sự nhấn mạnh vào tính cơng bằng so với hiệu quả và khả thi (Nguyễn Thị Ngọc Điệp, 2015). Sự chuyển đổi đó có tính chất xu hướng song thường được xét tới trong dài hạn, cịn trong ngắn hạn tính hiệu quả và khả thi của một sắc thuế tốt vẫn cần được cân nhắc.
a. Về tính hiệu quả kinh tế
Số liệu ở Bảng 4.7 cho biết so với phương án thuế suất thuế GTGT 5%, việc khơng đánh thuế sẽ làm phúc lợi xã hội rịng tăng lên từ 11 - 26 tỷ đồng, trong khi nếu để thuế suất thuế GTGT 0% thì phúc lợi xã hội rịng tăng lên tới 652 tỷ đồng. Như vậy theo thứ tự về tính hiệu quả kinh tế thì: phương án thuế suất GTGT 0% sẽ tốt hơn phương án không đánh thuế GTGT và phương án này lại tốt hơn phương án thuế suất 5%.
Mặt khác, cả kết quả thực nghiệm lẫn phân tích lý thuyết trong nghiên cứu của tác giả chỉ ra rằng trong điều kiện theo đuổi chính sách tăng cường sản xuất trong nước để thay thế nhập khẩu, phương án không đánh thuế GTGT sẽ “đắt đỏ” hơn về mặt phúc lợi xã hội so với phương án thuế suất GTGT 0%. Thực tế phát triển ngành phân bón Việt Nam trong khoảng hơn 10 năm trở lại đây và định hướng tới năm 2030 cho thấy chủ trương xuyên suốt của Chính phủ là hạn chế phân bón nhập khẩu, đẩy mạnh sản xuất nội địa, bảo hộ cho
các doanh nghiệp trong nước trước áp lực cạnh tranh từ phân bón ngoại bằng cả rào cản thuế quan và phi thuế quan. Trong tương lai, mức độ tự đảm bảo nguồn cung trong nước sẽ ngày càng được mở rộng tới những dòng sản phẩm mà trong nước hiện mới chỉ đáp ứng
một phần nhu cầu (phân DAP) hay đang phải nhập khẩu toàn bộ (phân SA).31
Điều này kéo theo khoảng cách chi phí về mặt phúc lợi xã hội sẽ càng doãng rộng ra nếu ngay từ bây giờ phương án không đánh thuế GTGT được lựa chọn thay vì phương án thuế suất 0%.
b. Về tính cơng bằng
Phân bón chủ yếu được các hộ nông dân sử dụng như một đầu vào của sản xuất nông nghiệp. So với những người thực hiện các khoản đầu tư ở lĩnh vực công nghiệp hay dịch vụ, điều kiện kinh tế của đại bộ phận người nơng dân là thấp hơn. Do đó việc bãi bỏ quy định đánh thuế GTGT 5% với phân bón sẽ có tác dụng cải thiện tính cơng bằng về mặt thu nhập giữa khu vực nông nghiệp và phi nơng nghiệp. Theo kết quả tính tốn của tác giả, khi dỡ bỏ thuế GTGT 5% với phân bón, người nơng dân được giảm gánh nặng thuế một khoản tương đương với 5,5% - 5,6% toàn bộ số tiền đã chi ra cho mặt hàng này trong năm 2014.
Bên cạnh đó, nếu coi việc giảm gánh nặng thuế cho người nông dân càng nhiều đồng nghĩa với sự cải thiện cơng bằng càng lớn thì tính cơng bằng của phương án thuế GTGT
0% sẽ cao hơn so với không đánh thuế,32
đặc biệt trong xu thế các nhà sản xuất trong nước tiếp tục gia tăng sản lượng để thay thế hàng nhập khẩu (khoảng cách gánh nặng thuế đối với người mua giữa không đánh thuế và thuế suất GTGT 0% càng lớn khi giảm tỷ lệ nhập khẩu).
Hộp 4.1 bên dưới liệt kê một số hàng hóa, dịch vụ khơng chịu thuế GTGT và được áp dụng thuế suất thuế GTGT 0% ở Anh. Theo đó có nhiều sản phẩm, dịch vụ được tiêu dùng nội địa cũng thuộc đối tượng chịu thuế GTGT 0% - cho thấy tính hiệu quả, cơng bằng trong hệ thống thuế GTGT của nước này.
Hộp 4.1 – Một số quy định về thuế GTGT ở Anh
- Thuế suất thuế GTGT phổ thơng: 5%
- Một số hàng hóa, dịch vụ chịu thuế suất thuế GTGT 0%:
31 Xem thêm Quyết định 343/2005/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch phát triển ngành công nghiệp hóa chất Việt Nam đến năm 2010 (có tính đến năm 2020) (TTCP, 2005), Quyết định 1621/2013/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch phát triển ngành cơng nghiệp hóa chất Việt Nam đến năm 2020 (có tính đến năm 2030) (TTCP, 2013), bài báo “Thị trường phân bón trong nước từng bước chủ động được nguồn cung” (Bộ Công thương, 2013). 32 Nhận định tương tự được rút ra từ trang 5 - (IMF, 1991).
+ Hàng xuất khẩu ra bên ngoài khối EU hoặc gửi cho cá nhân ở một nước EU
+ Thực phẩm, đồ uống dành cho người (trừ đồ uống có cồn & đồ ăn nhanh, nhiều đường) + Thức ăn chăn nuôi, cây trồng, hạt giống, một số loại thịt động vật
+ Dịch vụ quảng cáo dành riêng cho hoạt động từ thiện
+ Một số sản phẩm được bán ra để gây quỹ từ thiện tại các sự kiện + Xây dựng và bán nhà mới cho mục đích từ thiện
+ Thiết bị hỗ trợ người khiếm thị, khuyết tật khác + Dịch vụ vệ sinh, làm sạch
+ Nước sạch cung cấp cho các hộ gia đình
+ Bán một phần tịa nhà thương mại để chuyển đổi thành giếng trời hoặc phục vụ cho mục đích cơng cộng
+ Sửa chữa, bảo dưỡng tàu bay, tàu biển
+ Dịch vụ vận tải hành khách từ 10 người trở lên…
- Một số hàng hóa, dịch vụ khơng chịu thuế GTGT:
+ Giáo dục thể chất và các hoạt động thể thao + Hoạt động cá cược, sổ xố
+ Vé tham quan bảo tàng, triển lãm nghệ thuật, vườn thú, tham dự hoạt động biểu diễn + Đồ cổ (cơng trình nghệ thuật, tài sản của các ngôi nhà lịch sử)
+ Tổ chức sự kiện gây quỹ từ thiện + Dịch vụ mai táng
+ Dịch vụ chăm sóc, điều trị y tế + Giáo dục dạy nghề…
Nguồn: UK HM Revenue & Customs (2014) c. Về tính khả thi
Trước hết, tính khả thi khi bãi bỏ thuế suất GTGT 5% đối với phân bón có thể được nhìn nhận từ xu hướng thay đổi cơ cấu thuế trực thu – gián thu của cả hệ thống thuế. Trong tương lai tỷ trọng nguồn thu ngân sách từ thuế gián thu (bao gồm cả thuế GTGT) trong tổng thu ngân sách của Việt Nam sẽ có xu hướng giảm dần để thay bằng thuế TNCN và thuế tài sản. Đây là hướng đi có tính chất quy luật của các nền kinh tế và đã được kiểm chứng bằng thực tiễn ở hai nhóm nước có trình độ phát triển khác nhau trong khu vực Đơng Nam Á. Theo đó, ở các nước Singapore, Malaysia tỷ trọng thuế trực thu và thuế tài sản trong tổng nguồn thu cao hơn so với tỷ trọng thuế gián thu – trái ngược với điều xảy ra ở Thái Lan, Indonesia và Việt Nam (Nguyễn Thị Ngọc Điệp, 2015). Như vậy, số thu ngân sách Nhà nước bị giảm do giảm dần các đối tượng chịu thuế suất GTGT 5% sẽ được bù lại bằng số tăng thu từ thuế TNCN và thuế tài sản khi trình độ nền kinh tế đạt được những phát triển nhất định.
Phân tích sâu hơn trên phương diện hẹp là bản thân chính sách thuế GTGT đối với phân bón, kinh nghiệm chung cho thấy thực hiện phương án không đánh thuế GTGT là tốt hơn hai phương án cịn lại vì một mặt giảm được nguy cơ khấu trừ hoặc hoàn khống thuế GTGT đầu vào; mặt khác đơn giản hóa việc ghi chép, theo dõi và kiểm tra chứng từ, sổ sách kế tốn. Điều đó có nghĩa là về lý thuyết, chi phí tn thủ của phương án khơng đánh thuế GTGT sẽ nhỏ hơn so với đặt thuế suất 5% hay 0%. Tuy vậy sự khác biệt này có thể khơng q lớn ở ngành phân bón nếu Nhà nước đặt ra các điều kiện và thay đổi nhất định để hạn chế khả năng trục lời tiền hoàn thuế GTGT. Thực tế cho thấy trong 320 doanh nghiệp sản xuất phân bón trên cả nước (Ca Linh, 2016), chỉ có khoảng 20 cơng ty quy mơ lớn với công suất từ 150.000 tấn/năm trở lên (chiếm trên 90% sản lượng tồn ngành). Các cơng ty phân phối cấp vùng – miền kiêm đầu mối nhập khẩu cũng chỉ có khơng q 10 cơng ty (FPT Securities, 2015). So với nhóm các doanh nghiệp thường xảy ra gian lận thuế - doanh nghiệp nhỏ hoạt động trong lĩnh vực thương mại, xuất khẩu quy mơ nhỏ, khơng có trụ sở cố định lâu dài, khơng cần phải đăng ký vốn pháp định, khơng bắt buộc có chứng chỉ hành nghề, không sản xuất kinh doanh trên thực tế mà chỉ thành lập nhằm mục đích hợp thức hóa việc phát hành hóa đơn để giả mạo hồ sơ xin hoàn hay khấu trừ khống thuế GTGT (Lê Xuân Trường & đ.t.g, 2013) – các cơng ty sản xuất lớn ít có động cơ trục lợi tiền thuế GTGT đầu vào hơn vì trong trường hợp sai phạm sẽ dễ bị phát hiện và việc xử lý có thể ảnh hưởng tới hoạt động kinh doanh bình thường. Nếu luật quy định sản phẩm phân bón chịu thuế GTGT 0% đồng thời đặt ra ngưỡng doanh thu hay sản lượng phải có để được hồn thuế GTGT đầu vào sao cho chỉ nhóm cơng ty thật lớn mới đáp ứng được thì nguồn lực kiểm tra của cơ quan Thuế chỉ cần tập trung vào nhóm quy mơ lớn này.
Đối với các doanh nghiệp sản xuất nhỏ hơn có thể thực hiện khơng đánh thuế GTGT nhưng cho hưởng thuế TNDN ưu đãi hơn để đơn giản hóa hoạt động quản lý và vẫn đảm bảo sự công bằng so với doanh nghiệp lớn. Đối với các doanh nghiệp phân phối, nhập khẩu phân bón: khi thuế suất GTGT là 0%, thuế GTGT đầu vào sẽ giảm đáng kể so với trường
hợp thuế suất 5% vì giá vốn hàng mua vào lúc này khơng có thuế GTGT,33
chỉ phát sinh thuế GTGT đầu vào gắn với chi phí hoạt động của doanh nghiệp. Vì thế quy mơ hồn thuế GTGT đầu vào cho các doanh nghiệp phân phối, nhập khẩu phân bón ở kịch bản thuế suất 0% giảm rất nhiều so với số tiền thuế GTGT đầu vào được khấu trừ ở kịch bản thuế suất
33
Giá vốn hàng mua chiếm khoảng 95% doanh thu bán hàng của các công ty phân phối – chi tiết xem Phụ lục 7 và 8.
5%. Như vậy, so với phương án thuế suất 5% và khơng đánh thuế, chi phí tuân thủ thuế thực tế ở phương án thuế suất 0% cho ngành phân bón khi có những điều chỉnh luật nhất định nhằm tập trung quản lý các doanh nghiệp sản xuất lớn ở đầu nguồn cung ứng sẽ không thực sự chênh lệch nhiều.
Cuối cùng, khi xét cả hệ thống thuế GTGT của Việt Nam, việc khơng đánh thuế GTGT phân bón đi ngược lại với định hướng cải cách chung. Hiện tại hệ thống này duy trì ba mức thuế suất là 10% (áp dụng đối với đại bộ phận hàng hóa, dịch vụ), 5% (áp dụng với khoảng 15 lĩnh vực thiết yếu bao gồm nước sạch, phân bón, thức ăn chăn ni, đường ăn, máy móc dịch vụ nông nghiệp, vật tư y tế…), 0% (áp dụng với sản phẩm xuất khẩu). Ngoài ba mức thuế suất kể trên, Luật thuế GTGT số 13/2008 cịn quy định 26 nhóm hàng hóa, dịch vụ khơng chịu thuế GTGT. Theo Ngân hàng thế giới, việc duy trì nhiều mức thuế suất và một danh sách dài những nhóm hàng hóa, dịch vụ khơng chịu thuế như của Việt Nam dễ dẫn đến những phức tạp trong quản lý gian lận thuế. Kinh nghiệm về thuế GTGT của nhiều nước đã chỉ ra rằng chỉ nên duy trì một tỷ lệ thuế suất phổ biến > 0% và một mức thuế suất 0%, đồng thời cần giảm đáng kể các hàng hóa, dịch vụ thuộc danh mục không chịu thuế (Shukla & đ.t.g, 2011). Tương tự như khuyến nghị của Ngân hàng thế giới, Chiến lược cải cách hệ thống thuế Việt Nam giai đoạn 2011 – 2020 (TTCP, 2011)
cũng đưa ra mục tiêu về thuế GTGT: “Sửa đổi, bổ sung theo hướng giảm bớt số lượng
nhóm hàng hóa dịch vụ khơng chịu thuế giá trị gia tăng; giảm bớt nhóm hàng hóa, dịch vụ chịu thuế suất 5%; bổ sung quy định để xác định đúng cơ chế thu đối với một số loại hàng hóa, dịch vụ mới phát sinh theo sự phát triển của kinh tế thị trường; nghiên cứu đến năm 2020 áp dụng cơ bản một mức thuế suất (không kể mức thuế suất 0% áp dụng đối với hàng hóa, dịch vụ xuất khẩu); hồn thiện phương pháp tính thuế, tiến tới cơ bản thực hiện phương pháp khấu trừ thuế; quy định về ngưỡng doanh thu để áp dụng hình thức kê khai thuế giá trị gia tăng phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước và thông lệ quốc tế”. Đặt việc thay đổi chính sách thuế GTGT đối với phân bón trong bối
cảnh cải cách thuế của Việt Nam, việc chuyển mặt hàng này từ đối tượng chịu thuế GTGT với thuế suất 5% sang thuế suất 0% thay vì khơng đánh thuế sẽ khơng làm dài thêm danh sách các hàng hóa dịch vụ khơng chịu thuế và như vậy phù hợp hơn với định hướng cải cách hệ thống thuế GTGT của Chính phủ.
Ở nhiều quốc gia trên thế giới, việc lạm dụng phân bón hóa học để tăng năng suất cây trồng từ lâu đã được cho là nguyên nhân gây ra hiện tượng thối hóa đất nơng nghiệp, ơ nhiễm mơi trường và phá hỏng bầu khí quyển, điển hình trong số đó có Trung Quốc. Có khoảng trên 19% mẫu đất nông nghiệp ở nước này được kiểm tra có hàm lượng kim loại nặng hoặc chất độc hóa học vượt mức cho phép do việc dùng quá nhiều phân bón và thuốc trừ sâu (Patton, 2014). Theo tính tốn của tác giả từ số liệu do Hiệp hội Phân bón và Tổ
chức Nơng lương Quốc tế cơng bố, bình qn mức độ sử dụng N+P2O5+K2O/1ha đất canh
tác của Trung Quốc cho giai đoạn 2010 - 2013 là 425 kg/ha . Con số này cao gấp 1,7 lần ngưỡng sử dụng phân bón thân thiện với môi trường do Bộ Bảo vệ Môi trường Trung Quốc đưa ra (là 250 kg/ha theo Liu, Giesy, & Li (2014)). Chính phủ Trung Quốc đã đưa ra chương trình kiểm sốt việc sử dụng phân bón, thuốc trừ sâu với mục tiêu giảm 8% phân Urê trong 3 năm kể từ 2014 và đạt ngưỡng dừng tăng trưởng các sản phẩm này vào 2020. Trong ngắn hạn nước này sẽ tìm cách nhập khẩu lương thực thay vì tự túc sản xuất để giảm áp lực phải tiêu thụ nhiều phân bón (Patton, 2014).
Ở Việt Nam, trong Báo cáo môi trường quốc gia 2014 - mục Mơi trường nơng thơn có nêu thực trạng tác hại của việc sử dụng phân bón hóa học tràn lan, khơng đúng cách làm ơ nhiễm đất đai: do giá rẻ và tác động nhanh lên năng suất cây trồng nên phân bón được sử
dụng phổ biến trong nông nghiệp.34
Mức độ sử dụng tại một số vùng chuyên canh tăng vụ thường cao hơn nhiều mức trung bình cả nước. Kết quả khảo sát ở Lâm Đồng cho thấy chênh lệch giữa con số thực tế với mức bình quân đối với các loại phân bón là từ 30 – 40%, riêng với phân NPK thì lượng dùng thực tế lớn hơn mức trung bình tới 60%. Việc sử dụng phân bón mất cân đối (quá nhiều phân Đạm so với Lân và Kali) dễ dẫn tới thối hóa đất. “Ước tính nguy cơ trên 50% lượng Đạm, 50% Kali và xấp xỉ 80% lượng Lân dư thừa từ việc áp dụng phân bón khơng đúng kỹ thuật trực tiếp hay gián tiếp gây ô nhiễm môi trường đất” (Bộ Tài nguyên – Môi trường, 2014).
Như vậy, việc sử dụng phân bón ở một số nơi chuyên canh các loại cây trồng cho thu nhập cao tại Việt Nam là có lớn hơn so với mức bình qn và mức khuyến cáo. Tuy vậy tính trung bình trên tổng diện tích canh tác khoảng 10,231 triệu ha thì mật độ các chất dinh