6. Kết cấu của luận văn
2.1. Thực trạng các quy định pháp luật bảo hiểm tiền gửi dưới góc độ bảo vệ quyền
2.1.1. Quy định về chủ thể tham gia quan hệ bảo hiểm tiền gửi
2.1.1.1. Quy định về tổ chức bảo hiểm tiền gửi Việt Nam
Việc xác định mơ hình tổ chức BHTG giúp nhận diện rõ hơn vị trí, vai trị của tổ chức BHTG trong cơ cấu các định chế tài chính của nền kinh tế thị trường cũng như vai trị cơng cụ bảo đảm an tồn tài chính quốc gia, minh bạch hóa chính sách pháp luật của nhà nước và xác định cụ thể, chính xác cơ cấu tổ chức, chức
năng, nhiệm vụ quyền hạn của tổ chức BHTG, trách nhiệm và nội dung quản lý Nhà nước đối với tổ chức BHTG
Tổ chức BHTGVN là tổ chức hoạt động theo Luật BHTG năm 2012. Để đảm bảo triển khai chính sách BHTG hiệu quả vả tăng cường niềm tin của công chúng, Luật Ngân Hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010 đã quy định cụ thể nguyên tắc tổ chức BHTG hoạt động tương đối độc lập với hệ thống ngân hàng. Tổ chức BHTGVN là một mắc xích quan trọng trong cấu trúc mạng an tồn tài chính tại Việt Nam, bởi thực tế hoạt động ngân hàng là hoạt động kinh doanh trên cơ sở niềm tin. Chính vì vậy, tổ chức BHTGVN cần được thiết kế theo mơ hình đảm bảo để người dân yên tâm rằng đã có một tổ chức độc lập với hệ thống ngân hàng để đứng ra bảo vệ quyền lợi cho người gửi tiền. Đồng thời, tổ chức BHTGVN phải đóng góp tích cực cho quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng.
Hiện nay trên thế giới, tổ chức BHTG được thành lập dưới 3 mơ hình tổ chức chủ yếu là:
Thứ nhất, là định chế tài chính do Nhà nước thành lập, nhiệm vụ của những định chế này thường được quy định trong luật như Canada, Nhật Bản, Mỹ… Theo đó, mơ hình này địi hỏi nguồn vốn hoạt động lớn, tính độc lập khá cao, phù hợp với các quốc gia phát triển21
Thứ hai, là định chế tài chính tài chính phi lợi nhuận do các TCTD góp vốn thành lập và quản lý, chức năng và nhiệm vụ của những định chế này cũng thường được quy định trong luật như Anh, Pháp, Argentina, Brazil, Đức… Ngoài ra, tại một số quốc gia, tổ chức BHTG còn do các hiệp hội nghề nghiệp quản lý về mặt nghiệp vụ22.
Thứ ba, là định chế thuộc ngân hàng trung ương, Bộ Tài chính hoặc cơ quan giám sát. Mơ hình này đơn giản nhưng hoạt động phụ thuộc nhiều vào nguồn lực của cơ quan chủ quản. Hơn nữa, vì tập trung nhiều chức năng vào một cơ quan chủ quản (Bộ, cơ quan giám sát hay ngân hàng trung ương) nên có thể dẫn đến việc khó tách bạch các nhiệm vụ quan trọng khác với chức năng BHTG.
21 Phòng Giám sát II – DIV (2012), “DIV diện mạo mới sau Luật bảo hiểm tiền gửi”.
Tuy nhiên, dù được thành lập và tổ chức như thế nào thì nhiệm vụ của tổ chức BHTG phải được quy định rõ ràng trong Luật, được trao đầy đủ quyền hạn để thực thi nhiệm vụ được giao và độc lập trong hoạt động23
Ở Việt Nam, tổ chức BHTG được thành lập theo Quyết định số 218/1999/QĐ-TTg ngày 09/11/1999, về việc thành lập BHTGVN và chính thức đi vào hoạt động ngày 07/7/2000, BHTGVN vẫn là cơ quan duy nhất thực hiện chính sách BHTG tại việt Nam.
Luật BHTG năm 2012 quy định “Tổ chức bảo hiểm tiền gửi là tổ chức tài chính nhà nước do Thủ tướng Chính phủ thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ , tổ chức bảo hiểm tiền gửi có tư cách pháp nhân, hoạt động khơng vì mục tiêu lợi nhuận, bảo đảm an tồn vốn và tự bù đắp chi phí”24
. Bên cạnh đó, Luật cũng đã xác định rõ ràng trách nhiệm quản lý nhà nước đối với BHTG. Theo đó, “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về bảo hiểm tiền gửi; Ngân hàng nhà nước Việt Nam chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về bảo hiểm tiền gửi”25. Đồng thời, luật cũng bổ sung một điều riêng về trách nhiệm quản lý nhà nước về BHTG của NHNN, ngoài ra, Luật còn quy định “Bộ, cơ quan ngang Bộ khác trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp với Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong việc quản lý nhà nước về bảo hiểm tiền gửi, và Ủy ban nhân dân các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý nhà nước về bảo hiểm tiền gửi tại địa phương”26. Quy định này nhằm tạo điều kiện giúp các TCTD hạn chế khả năng xảy ra khủng hoảng, bảo đảm sự ổn định và an toàn cho hệ thống các TCTD, giảm thiểu các nguy cơ về tổn thất các quỹ tín dụng
Dưới góc độ của nhà nghiên cứu lập pháp, Tiến sỹ Đinh Xuân Thảo - Viện trưởng viện nghiên cứu lập pháp của Quốc hội nhận định rằng :
23 Phòng Giám sát II – DIV (2012), tlđd , tr.36
24 Xem Điều 29 Luật BHTG năm 2012
25 Xem Điều 8 Luật BHTG năm 2008
26
Với quy định này, tổ chức BHTG được xác định không phải là cơ quan quản lý nhà nước như một Bộ. Vì thế, theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, BHTGVN khơng được trình chính sách, ban hành chính sách vì thẩm quyền này là của cơ quan quản lý hành chính Nhà nước (cấp Bộ hoặc tương đương). Do đó, việc trình chính sách hoặc ban hành chính sách phải do NHNN – cơ quan có trách nhiệm quản lý nhà nước trong lĩnh vực BHTG ban hành hoặc trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành nhưng người khởi thảo các văn bản đó chủ yếu phải là BHTGVN. Vì vậy, BHTGVN có trách nhiệm và thẩm quyền làm việc đó. Hơn nữa, BHTGVN là cơ quan trực thuộc Chính phủ và chịu sự quản lý của Thủ tướng Chính phủ để đảm bảo tính độc lập tương đối, đảm bảo khách quan. Nếu BHTG “nằm trong” NHNN khơng đảm bảo tính khách quan. Tóm lại, tổ chức BHTG là thiết chế độc lập nhưng trình chính sách phải qua NHNN.
Tóm lại, với quy định tại Điều 29 Luật BHTG năm 2012 đã tiếp tục quy định tổ chức BHTGVN vẫn là tổ chức tài chính Nhà nước. Tuy nhiên, như đã đề cập ở trên, quy định tổ chức BHTGVN là tổ chức tài chính Nhà nước là chưa thể khẳng định được hình thức pháp lý của tổ chức này. Việc khơng xác định rõ hình thức của tổ chức BHTG là cơ quan Nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập hay doanh nghiệp sẽ dẫn tới khó khăn trong việc xác định cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức BHTG, khó khăn trong việc xác định trách nhiệm và nội dung quản lý nhà nước đối với tổ chức BHTG
Việc nhận thức một cách toàn diện, đầy đủ và sâu sắc chức năng, vai trò của BHTGVN có một ý nghĩa to lớn không những cho việc lựa chọn cho nó một mơ hình tổ chức bộ máy phù hợp, mà quan trọng hơn nhiều là làm cho toàn xã hội, cho mỗi người dân thực sự yên tâm khi gửi tiền vào các TCTD. Vì thế, Luật BHTG năm 2012 cần thiết phải tiếp tục xem xét vấn đề này để có những quy định phù hợp với điều kiện của Việt Nam hiện tại.
Như đã trình bày ở phần trước, hiện nay trên thế giới tồn tại 3 mơ hình hoạt động BHTG là mơ hình chi trả, mơ hình chi trả với quyền hạn mở rộng và mơ hình gỉảm thiểu rủi ro.
Ngồi chức năng thu phí BHTG, chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền, tham gia quản lý, thanh lý tài sản của tổ chức tham gia BHTG bị phá sản, tổ chức BHTGVN cịn có chức năng là theo dõi, giám sát và kiểm tra việc chấp hành các quy định pháp luật về BHTG và các quy định về an toàn trong hoạt động của các tổ chức tham gia BHTG. Bên cạnh đó, BHTGVN cịn có chức năng hỗ trợ đối với các tổ chức tham gia BHTG mất khả năng chi trả, chức năng can thiệp vào các công việc nội bộ của tổ chức tham gia BHTG thông qua quyền yêu cầu tổ chức tham gia BHTG thực hiện các biện pháp chấn chỉnh kịp thời.
Như vậy, trên cơ sở quy định pháp luật trên về BHTG, căn cứ vào phân loại của Hiệp hội BHTG Quốc tế (IADA), hệ thống BHTG của Việt Nam được phân loại vào mơ hình giảm thiểu rủi ro. Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng, theo NHNNVN, việc áp dụng mơ hình giảm thiểu rủi ro chưa phù hợp với điều kiện, hồn cảnh của Việt Nam, vì các lý do sau:
Một là, chức năng thanh tra, giám sát các TCTD được trao cho NHNNVN và BHTGVN. Việc có hai cơ quan cùng thực hiện thanh tra sẽ gây tốn kém chi phí xã hội, quy định này sẽ tạo gánh nặng cho các TCTD khi phải chịu sự thanh tra của hai cơ quan khác nhau, và hơn hết là gây khó khăn cho TCTD trong trường hợp các kết luận thanh tra không thống nhất27
Hai là, cơ chế phối hợp và chia sẻ thông tin giữa các cơ quan trong hệ thống BHTG theo mơ hình giảm thiểu rủi ro địi hỏi tính phức tạp cao trong khi điều kiện và hoàn cảnh kinh tế ở Việt Nam chưa đáp ứng được. Bên cạnh đó, sự phối hợp giữa các cơ quan như NHNNVN, Bộ Tài chính và BHTGVN trong hệ thống BHTG giảm thiểu rủi ro cũng rất phức tạp, các cơ quan này phải có sự phân định quyền hạn và trách nhiệm, cơ chế phối hợp rỏ ràng thì hệ thống BHTG mới có thể hoạt động hiệu quả. Trong hoàn cảnh kinh tế ở Việt Nam, BHTGVN chưa thể có điều kiện thực hiện được những công việc phức tạp như vậy
Ba là, thông lệ chung của thế giới, ngân hàng Trung ương luôn là người hỗ trợ tài chính, người cho vay cuối cùng của các TCTD lâm vào tình trạng khó khăn
27
về thanh khoản. Pháp luật lại quy định cho BHTGVN thực hiện chức năng này lại là sự chồng chéo, như vậy các ngân hàng sẽ nhận được cả sự hỗ trợ này. Nếu sự hỗ trợ của BHTGVN khơng giúp được ngân hàng thì rỏ ràng nguồn quỹ đó sẽ bị thất thốt, ảnh hưởng đến khả năng chi trả của chính tổ chức này. Khi khơng đủ khả năng chi trả tiền bảo hiểm, BHTGVN sẽ cần lại sự hỗ trợ NHNN, nguồn tiền sẽ xoay vòng và chỉ để phục vụ những mục đích nhất định
Như vậy, trên cơ sở đánh giá ưu, nhược điểm nói trên của các mơ hình hoạt động BHTG, mơ hình chi trả với quyền hạn mở rộng được xác định là phù hợp với năng lực của tổ chức BHTGVN và điều kiện phát triển kinh tế của nước ta hiện nay cũng như phù hợp với đặc thù trong điều hành chính sách tiền tệ quốc gia và yêu cầu đảm bảo an tồn hệ thống tài chính quốc gia tại Việt Nam
Xuất phát từ tình hình thực tế khách quan nêu trên, Luật BHTG năm 2012 quy định, tổ chức BHTGVN được xác định theo mơ hình BHTG chi trả với quyền hạn mở rộng. Theo đó, Luật tiếp tục trao cho tổ chức BHTG chức năng giám sát từ xa trên cơ sở các thông tin nhận được từ NHNN và tổ chức tham gia BHTG nhằm phát hiện và báo cáo NHNN xử lý kịp thời những rủi ro gây mất an toàn trong hệ thống ngân hàng, những vi phạm quy định về an toàn hoạt động ngân hàng; tổ chức BHTG được tham gia vào quá trình kiểm sốt đặc biệt đối với tổ chức tham gia BHTG theo quy định của NHNN hay tham gia quản lý, thanh lý tài sản của tổ chức tham gia BHTG theo quy định của Chính phủ. Quy định này đảm bảo cho tổ chức BHTG thực hiện tốt chức năng bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền và xác định rõ giới hạn của tổ chức BHTG trong việc bảo đảm an tồn hệ thống tài chính tiền tệ quốc gia28.
Quy định này cũng đảm bảo kế thừa được bộ máy tổ chức và nhân sự vốn có về thanh tra, giám sát của BHTGVN, đồng thời đảm bảo việc hạn chế tối đa việc gánh chịu chi phí của cả lĩnh vực công và lĩnh vực tư, cũng như mang lại hiệu quả
28 Kiểm soát đặc biệt là việc TCTD bị đặt dưới sự kiểm sốt trực triếp của NHNNVN do có nguy cơ mất khả năng chi trả, mất khả năng thanh toán hoặc vi phạm nghiêm trọng pháp luật dẫn đến nguy cơ mất an toàn hoạt động (theo Khoản 1 Điều 3 Thông tư số 07/2013/TT-NHNN ngày 14 tháng 3 năm 2013 của NHNN quy định về việc kiểm soát đặc biệt đối với TCTD).
tốt nhất cho hoạt động thanh tra, giám sát an toàn hoạt động ngân hàng, đảm bảo hệ thống ngân hàng hoạt động lành mạnh và ổn định. Đồng thời, việc trao đổi cho tổ chức BHTG thực hiện chức năng giám sát từ xa việc thực hiện các quy định về an toàn hoạt động ngân hàng của tổ chức tham gia BHTG theo hướng tổ chức BHTG có chức năng tổng hợp, phân tích và xử lý thông tin về tổ chức tham gia BHTG nhận được từ NHNNVN nhằm phát hiện và báo cáo NHNNVN xử lý kịp thời những rủi ro gây mất an toàn trong hệ thống ngân hàng, những vi phạm quy định về an tồn hoạt động ngân hàng cũng phù hợp với thơng lệ quốc tế về một hệ thống BHTG hiệu quả
Thông qua các nghiệp vụ kiểm tra, giám sát rủi ro các TCTD, BHTG đã góp phần bảo đảm an tồn cho tiền gửi của người gửi tiền. Bởi vì bằng các nghiệp vụ đó, BHTG có thể cảnh báo đến cơ quan chức năng hoặc TCTD về tình hình hoạt động của TCTD có vấn đề để từ đó giúp các cơ quan chức năng hoặc TCTD có vấn đề có những hành động điều chỉnh kịp thời nhằm đảm bảo an tồn trong hoạt động
Nhìn vào thực tế, có thể xác định rằng khơng có một hình mơ hình BHTG hiệu quả sẵn có cho tất cả các quốc gia. Việc xây dựng mơ hình hoạt động của tổ chức BHTG theo mơ hình chi trả với quyền hạn mở rộng là phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội – chính trị của Việt Nam hiện nay, cũng như chiến lược phát triển kinh tế - xã hội - Việt Nam 2011-2020 và xu thế thế giới. Tuy nhiên, như đã đề cập ở trên, mơ hình giảm thiểu rủi ro là mơ hình tiên tiến và khá phổ biến ở các nước trên thế giới. Vì thế, trong tương lai tới, khi năng lực nghiệp vụ và kinh nghiệm của BHTGVN được nâng cao thì nên chăng các nhà lập pháp Việt Nam nên xem xét việc xây dựng tổ chức BHTGVN theo mơ hình giảm thiểu rủi ro để phịng ngừa rủi ro, đảm bảo cho các tổ chức tài chính nói chung, các ngân hàng nói riêng hoạt động an tồn, hiệu quả, phòng ngừa, giảm thiểu rủi ro, đảm bảo quyền lợi của người gửi tiền và sự an toàn lành mạnh của mỗi TCTD cũng như của cả hệ thống.
2.1.1.2 Quy định về tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi
Tổ chức tham gia BHTG có thể là các ngân hàng và các tổ chức tài chính phi ngân hàng có hoạt động nhận tiền gửi. Theo thơng lệ quốc tế, hiện nay trên thế giới
có 2 xu hướng tham gia BHTG, đó là tham gia BHTG bắt buộc và tự nguyện tùy thuộc vào chính sách tài chính ngân hàng của mỗi quốc gia. Tuy nhiên, xu hướng phổ biến hiện nay là tham gia BHTG bắt buộc. Khi tham gia BHTG, các tổ chức này có trách nhiệm đóng góp tài chính cho tổ chức BHTG và được quyền yêu cầu tổ chức BHTG chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền tại tổ chức đó trong trường hợp tổ chức này bị mất khả năng thanh toán.
Theo Nghị định số 89/1999/NĐ-CP quy định: “Tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi là các tổ chức tín dụng, các tổ chức khơng phải là tổ chức tín dụng được phép thực hiện một số hoạt động ngân hàng theo quy định của Luật các tổ chức tín