Cơ sở pháp lý và căn cứ kiểm toán nợ công
- Cơ sở pháp lý kiểm toán nợ công: Tuỳ theo thể chế chính trị của từng quốc gia mà cơ sở pháp lý để tiến hành kiểm toán nợ công hay thẩm quyền kiểm toán nợ công được quy định trong các văn bản pháp luật khác nhau như Hiến pháp, Luật hay các văn bản dưới Luật như Nghị định… Ở nhiều quốc gia, SAI có đầy đủ thẩm quyền để kiểm toán tất cả mọi phương diện có liên quan tới nợ công bao gồm cả các số liệu về nợ công của tất cả các cơ quan quản lý nhà nước tham gia vào việc quản lý nợ công, trong khi một số quốc gia khác SAI có quyền lực hạn chế trong việc kiểm toán nợ công, chỉ được tiếp cận nợ công ở một số phương diện nào đó như kiểm toán tính tuân thủ trong việc quản lý và sử dụng nợ công mà không được tiếp cận tới các thông tin, số liệu tổng hợp về nợ công của cả quốc gia…
Khuôn khổ pháp lý của SAI là một yếu tố đóng góp quan trọng vào việc xác định mục tiêu kiểm toán, phạm vi và nghĩa vụ báo cáo. Một số SAI có thẩm quyền pháp lý để kiểm toán việc tuân thủ các nguồn lực ngân sách, nhưng không kiểm toán các báo cáo tài chính và thực hiện nợ công. Một
nhiệm rõ ràng và cụ thể được pháp luật quy định sẽ giúp SAI tiếp cận được các quan chức phụ trách nợ công và hồ sơ tài liệu. Vì vậy, ISSAI 3100 khuyến cáo như sau:
“Người đứng đầu SAI phải tìm cách xây dựng nhiệm vụ pháp lý phù hợp bao gồm các tiêu chí sau:
Sứ mệnh tiến hành kiểm toán hoạt động đối với nền kinh tế, tính hiệu quả và hữu hiệu của các cơ quan và chương trình chính phủ.
Quyền tự do lựa chọn nội dung kiểm toán, thời điểm kiểm toán và phương thức kiểm toán, kết luận và báo cáo kết quả.
Quyền tự do công bố công khai các kết quả kiểm toán. Tiếp cận mọi thông tin cần thiết để tiến hành kiểm toán. Quyền tự do quyết định tuyển dụng nhân lực.”
- Căn cứ kiểm toán nợ công: Khi tiến hành kiểm toán nợ công, để đánh giá được sự tuân thủ pháp luật trong công tác quản lý nợ công cũng như tính kinh tế, hiệu quả của công tác quản lý nợ thì cần căn cứ vào các quy định của quốc gia về ngân sách, về quản lý nợ; các văn bản luật pháp liên quan tới quản lý nợ công; các hiệp định vay nợ, các cam kết, thỏa thuận về vay nợ; các chuẩn mực kế toán, chuẩn mực, quy trình kiểm toán,... Ngoài ra, để kiểm toán xác định được tính trung thực hợp lý các thông tin về nợ thì cần căn cứ vào các báo cáo tài chính của các cơ quan có trách nhiệm quản lý nợ công theo từng lĩnh vực được phân công kèm theo các hồ sơ, chứng từ vay mượn.
Trong quan hệ với tính chính xác của thông tin thu được, hoạt động nợ công một phần được phản ánh trong tài liệu kế toán và một phần cũng chưa được phản ánh trong tài liệu này. Kiểm toán trên cơ sở những chứng từ, tài liệu kế toán đó gọi là kiểm toán chứng từ. Ngược lại với phần chưa được phản ánh trong tài liệu kế toán, kiểm toán cần có những phương pháp thu
thập bằng chứng thích hợp. Kiểm toán thực hiện trên cơ sở chưa có tài liệu làm căn cứ, như vậy được gọi là kiểm toán ngoài chứng từ.
Đối tượng kiểm toán trước hết là tài liệu kế toán bao gồm các Báo cáo về nợ công của các cơ quan được giao trách nhiệm theo từng lĩnh vực kèm theo các chứng từ cụ thể. Các báo cáo nợ này là cơ sở để cho mọi người quan tâm ra các quyết định về quản lý, về đầu tư, về thanh toán, về phân phối…Có sự khác biệt về chuẩn mực kế toán và các điều kiện thực hiện nó giữa các nước và giữa các thời kỳ…dẫn đến sự nhận thức khác nhau và tổ chức khác nhau, nhất là sự thay đổi của chế độ kế toán…Tất cả những điều đó đòi hỏi kiểm toán phải được thực hiện trước tiên đối với tài liệu kế toán.
Theo quan điểm hiện đại đối tượng kiểm toán còn bao gồm cả các hoạt động nợ công tương ứng với loại hình kiểm toán hoạt động. Vấn đề hiệu quả và hiệu năng cần được đặt ra cho từng nghiệp vụ hay hoạt động cụ thể. Cần xây dựng những chuẩn mực cụ thể để đánh giá tính hiệu quả và hiệu năng.
Mục tiêu khái quát của việc kiểm toán nợ công là xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo nợ công; đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động quản lý nợ; nhằm mục tiêu đảm bảo cho việc quản lý nợ công bao gồm việc lập và thực hiện chiến lược quản lý nợ của một quốc gia được tiến hành một cách hiệu quả, nhằm huy động được một lượng vốn theo yêu cầu, đảm bảo cho các nhu cầu tài chính và trách nhiệm thanh toán của Chính phủ được đáp ứng ở chi phí thấp nhất có thể trong trung hạn và dài hạn; đạt được các mục tiêu về rủi ro và chi phí và đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ chủ quyền khác nhà nước đặt ra như thiết lập và duy trì một thị trường hiệu quả đối với chứng khoán Chính phủ. Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào sự phát triển của hoạt động kiểm toán nợ công của từng quốc gia mà việc kiểm toán nợ công có các vai trò cụ thể khác nhau. Đối với các nước mà hoạt động nợ công chưa phát triển thì việc kiểm toán nợ chỉ đơn giản là nhằm cung cấp cho Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan có liên quan một cơ sở dữ liệu chính xác về nợ công, việc kiểm toán nợ công khi đó chỉ nhằm tới xác định tính trung thực, hợp lý của các báo cáo do các cơ quan quản lý nợ có liên quan lập. Song mục tiêu cuối cùng vẫn là nhằm giúp các nhà quản lý nợ điều hành và quản lý nợ một cách hiệu quả. Đối với các nước mà hoạt động kiểm toán nợ công đã phát triển thì mục tiêu trực tiếp của kiểm toán là đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nợ.
Nội dung kiểm toán nợ công
Tuỳ theo từng cuộc kiểm toán nợ công mà có thể áp dụng một cuộc kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động, kiểm toán tài chính hay một cuộc kiểm toán hỗn hợp. Như vậy các loại hình kiểm toán có thể áp dụng đối với một cuộc kiểm toán nợ công bao gồm:
- Kiểm toán tài chính đối với các báo cáo nợ công do các cơ quan quản lý Nhà nước có liên quan lập trong phạm vi chức năng nhiệm vụ được giao.
- Kiểm toán hoạt động hay kiểm toán tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong các hoạt động quản lý, điều hành nợ chính phủ.
Nội dung kiểm toán chủ yếu đối với nợ công bao gồm:
- Kiểm toán việc chấp hành Luật NSNN, Luật quản lý nợ công, các quy định của pháp luật, chế độ quy định về quản lý nợ công.
- Kiểm toán các báo cáo nợ công do các cơ quan quản lý nợ lập.
- Kiểm toán tính kinh tế, tính hiệu lực, tính hiệu quả của hoạt động quản lý nợ công. Bao gồm sự đánh đổi giữa chi phí vay nợ và rủi ro danh mục nợ cũng như hiệu lực của bộ máy quản lý, điều hành nợ công.
- Kiểm toán chuyên đề quản lý, sử dụng các khoản nợ công. Bao gồm việc kiểm toán các dự án, các chương trình có sử dụng nợ công.
Tuy nhiên, đối với mỗi cuộc kiểm toán cụ thể, trên cơ sở các kết quả phân tích về hệ thống kiểm soát nội bộ, trọng yếu, rủi ro kiểm toán và ảnh hưởng có thể có của cuộc kiểm toán để lựa chọn nội dung kiểm toán cho phù hợp, đảm bảo hiệu quả cho công tác kiểm toán.
Các kỹ thuật kiểm toán gồm: Kiểm tra, xem xét, đánh giá chứng từ, tài liệu, văn bản trao đổi; phỏng vấn; bảng hỏi; phân tích dữ liệu; so sánh, đối chiếu; thẩm định, tính toán, xác nhận; quan sát trực tiếp, điều tra...
Quy trình kiểm toán nợ công
Quy trình thực hiện một cuộc kiểm toán nói chung được thực hiện theo bốn bước:
(1) Tổ chức công việc chuẩn bị kiểm toán - Quyết định kiểm toán;
- Tổ chức khảo sát, thu thập thông tin;
- Phân tích, đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ và các thông tin đã thu thập về đơn vị được kiểm toán, xác định trọng yếu và rủi ro kiểm toán;
- Lập, xét duyệt và ban hành kế hoạch kiểm toán;
- Phổ biến quyết định, kế hoạch kiểm toán và cập nhật kiến thức cho thành viên Đoàn kiểm toán;
- Chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho Đoàn kiểm toán. (2) Tổ chức công việc kiểm toán
- Thu thập bằng chứng;
- Phân tích, đánh giá bằng chứng kiểm toán; (3) Tổ chức lập và gửi báo cáo kiểm toán
- Tổng hợp kết quả kiểm toán của cuộc kiểm toán, lập dự thảo báo cáo kiểm toán;
- Xét duyệt và hoàn thiện dự thảo báo cáo kiểm toán;
- Gửi dự thảo báo cáo kiểm toán lấy ý kiến tham gia bằng văn bản của đơn vị được kiểm toán;
- Hoàn thiện và phát hành báo cáo kiểm toán.
(4) Tổ chức kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán. - Đơn vị được kiểm toán gửi báo cáo tình hình thực hiện kiến nghị kèm theo các tài liệu chứng minh đến KTNN;
- KTNN nghiên cứu đánh giá tình hình thực hiện kiến nghị của đơn vị được kiểm toán trên cơ sở báo cáo của đơn vị và các bằng chứng kèm theo;
- Kiểm toán Nhà nước thành lập Đoàn kiểm tra tình hình thực hiện kiến nghị kiểm toán.
- Việc bố trí nhân sự, thời gian và các điều kiện vật chất kỹ thuật cho cuộc kiểm toán nợ công: Tùy thuộc vào quy mô cuộc kiểm toán, loại hình kiểm toán, nội dung kiểm toán, tính phức tạp của đối tượng kiểm toán của mỗi cuộc kiểm toán mà KTNN bố trí nhân sự, thời gian hợp lý cho cuộc kiểm toán. Ngoài ra, KTNN cần đảm bảo các điều kiện vật chất kỹ thuật như phương tiện làm việc, phương tiện đi lại, máy móc, thiết bị hỗ trợ và ngân sách cho cuộc kiểm toán.
- Về phương pháp kiểm toán
+ Phương pháp kiểm toán cơ bản: Phương pháp này được thực hiện thông qua áp dụng các loại kỹ thuật kiểm toán cơ bản là kiểm tra chi tiết; so sánh, đối chiếu; quan sát; điều tra; thẩm định, xác nhận; tính toán; phân tích để đánh giá tính đúng đắn của các số liệu, tài liệu, hồ sơ do đơn vị cung cấp.
+ Phương pháp kiểm toán hệ thống kiểm soát: Phương pháp kiểm toán hệ thống kiểm soát được sử dụng để xét đoán hệ thống kiểm soát nội bộ; được tiến hành bằng cách kết hợp giữa 2 loại kỹ thuật kiểm toán: Kiểm tra hệ thống và thử nghiệm chi tiết đối với hệ thống kiểm soát nội bộ. Phương pháp này bao gồm các phép thử nghiệm thẩm định, giám định, quan sát các quy định, tài liệu chứng minh cho các nghiệp vụ; thẩm tra về sự thay đổi các nhân sự chủ chốt có liên quan đến hệ thống kiểm soát nội bộ.
+ Ngoài ra trong hoạt động kiểm toán có sử dụng phương pháp chọn mẫu nhắm tiết kiệm chi phí và thời gian kiểm toán. Mẫu chọn phải đảm bảo đại diện được đầy đủ các tính chất và đặc điểm của tổng thể để có thể rút ra những nhận xét, đánh giá sát thực và phù hợp. Vì vậy, phải lựa chọn phương pháp chọn mẫu và quy mô mẫu thích hợp với từng nội dung công việc cần kiểm toán. Các phương pháp chọn mẫu cơ bản gồm: Chọn không cố ý và cố ý; Chọn có tính hệ thống; Chọn mẫu ngẫu nhiên. Sau khi lựa chọn phương pháp chọn mẫu thích hợp, tiến hành kiểm toán mẫu chọn để thu thập bằng
chứng kiểm toán; trên cơ sở đó khái quát tổng thể từ mẫu để đưa ra những kết luận hoặc tiến hành các thủ tục kiểm toán tiếp theo.
Trong kế hoạch kiểm toán tổng quát phải nêu rõ các phương pháp cũng như các kỹ thuật kiểm toán phù hợp nhằm hạn chế tới mức thấp nhất những rủi ro kiểm toán có thể gặp phải cho cuộc kiểm toán.
Chương 2