- Việc kiểm toán nợ công phải được đặt trong nguyên tắc kiểm soát nợ
3.2.3. Hoàn thiện nội dung kiểm toán nợ công
Nội dung kiểm toán nợ công rật rộng bao gồm toàn bộ việc quản lý nợ, các nghiệp vụ vay, trả nợ, bảo lãnh vay nợ, cũng như kiểm soát rủi ro phát sinh từ vay nợ, đánh giá công tác quản lý vay nợ. Kiểm toán nợ công còn bao gồm cả việc đưa ra các chỉ số đánh giá công tác quản lý, chú ý đến chỉ tiêu nợ trên đầu dân số để thấy được mức nợ mà mỗi người dân phải chịu trách nhiệm. Ngoài ra nội dung kiểm toán nợ công có thể bao gồm cả việc kiểm toán công tác quản lý, sử dụng kinh phí tại các dự án có sử dụng nguồn nợ công. Nội dung kiểm toán chủ yếu đối với nợ công bao gồm:
(1) Kiểm toán tính trung thực và hợp lý của các báo cáo công nợ do các cơ quan quản lý nợ công thực hiện (Kiểm toán báo cáo tình hình nợ công của Chính phủ hàng năm): Hàng năm Chính phủ có trách nhiệm báo
cáo tình hình nợ công với cơ quan lập pháp và giám sát. Để đảm bao độ tin cậy của thông tin, báo cáo cần được kiểm toán và đây cũng là yêu cầu đặt ra mang tính quốc tế, nhất là trong điều kiện Việt Nam đang trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế thì đây là yêu cầu đặt ra. Mặt khác, việc kiểm toán báo cáo nợ công hàng năm đảm bảo việc kiểm soát chặt chẽ việc vay nợ Chính phủ đồng thời bảo đảm an ninh tài chính quốc gia. Để kiểm toán vay nợ Chính phủ có thể thực hiện một số nội dung sau đây:
- Việc xem xét hệ thống báo cáo nợ để cung cấp thông tin một cách xác thực còn thực hiện đánh giá nợ thông qua các chỉ số: Ngân hàng Thế giới sử dụng 2 chỉ số nợ quan trọng để đánh giá mức độ mắc nợ nước ngoài của các nước đó là Tổng số nợ phải trả (PV) và GNP; Giá trị hiện tại của tổng số nợ phải trả và tổng giá trị xuất khẩu. Một quốc gia được xem là mắc nặng nợ nếu giá trị hiện tại của tổng số nợ phải trả lớn hơn 80% GNP hoặc giá trị hiện tại của nợ phải trả lơn hơn 220% xuất khẩu.
- Kiểm toán tổng mức vay nợ: Tổng mức nợ công phải trong tình trạng an toàn, kiểm soát được. Theo Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại (Bộ Tài chính) nợ công năm 2011 là 1.392.020 nghìn tỷ đồng, tương đương 54,9% GDP, năm 2012 là 1.641.296 nghìn tỷ đồng, tương đương 55,6% GDP. Kiểm toán tổng mức vay nợ để xác định một cách xác thực tổng mức vay cũng như từng khoản nợ trong tổng số vay của Chính phủ. Thông qua xác định tổng mức vay nợ có thể đánh giá tính bền vững của tình hình nợ công đồng thời cung cấp thông tin xác thực, tin cậy về nợ công cho cơ quan lập pháp, cho công chúng để có thể kiểm soát tình hình vay nợ một cách tốt nhất.
- Kiểm toán việc giải ngân các khoản vay nợ trong năm: Thông qua kiểm toán đánh giá tiến độ giải ngân nhằm đảm bảo sử dụng hiệu quả các
khoản vay nợ. Tiến độ giải ngân thực hiện nhanh, phát huy được tối đa việc sử dụng các nguồn lực vay nợ, sớm đưa các công trình dự án sử dụng nguồn vay nợ, phát huy được hiểu quả việc sử dụng vốn vay. Việc giải ngân vốn vay của Chính phủ năm 2011 là 235.089 tỷ đồng, trong đó giải ngân vốn vay trong nước là 156.500 tỷ đồng, vốn vay nước ngoài là 78.589 tỷ đồng; giải ngân năm 2012 là 284.578 tỷ đồng, trong đó vốn vay trong nước là 192.284 tỷ đồng, vốn vay nước ngoài là 92.294 tỷ đồng.
- Kiểm toán việc trả nợ hàng năm. Xác định mức trả nợ hàng năm là một trong những yêu cầu của công tác kiểm toán báo cáo nợ. Năm 2011 trả nợ 169.649 tỷ đồng, trong đó trả nợ Chính phủ là 111.710 tỷ đồng, trả nợ Chính phủ bảo lãnh là 46.947 tỷ đồng, trả nợ chính quyền địa phương là 10.992 tỷ đồng; năm 2012 trả nợ 169.191 tỷ đồng, trong đó trả nợ Chính phủ là 108.186 tỷ đồng, trả nợ Chính phủ bảo lãnh là 55.093 tỷ đồng, trả nợ chính quyền địa phương là 5.912 tỷ đồng. Để kiểm toán nội dung này chúng ta cần:
+ Tổng số nợ đến hạn phải trả trong năm;
+ Xác định mức trả hàng năm theo từng khoản vay trong tổng số phải trả đến hạn;
+ Xác định nguồn trả nợ: Nguồn NSNN đã ghi trong dự toán; Nguồn thu hồi từ các dự án; Nguồn từ quỹ tích luỹ; Nguồn khác...
+ Số thực trả nợ trong năm: là số đã xuất quỹ để trả cho các đối tác như các định chế tài chính, các nước, các tổ chức và cá nhân trong, ngoài nước.
(2) Kiểm toán cơ cấu vay nợ: Về cơ cấu các chủ nợ, các nhà đầu tư
trái phiếu Chính phủ trong nước chiếm 28%; trong số các chủ nợ nước ngoài thì Nhật Bản vẫn là chủ nợ lớn nhất, chiếm 17%, Ngân hàng Thế giới chiếm 13%, Ngân hàng Phát triển Châu Á chiếm 8%, còn lại từ các chủ nợ khác. Về các loại tiền vay chủ yếu có bốn loại tiền tề chính (Yên Nhật, Quyền rút
vốn đặc biệt –SDR, Đôla Mỹ và Đồng Việt Nam) chiếm gần 90% tổng số dư nợ công. Vay bằng Đồng Việt Nam chiếm tỷ lệ lớn nhất trong danh mục nợ (chiếm 41%). Cơ cấu vay nợ liện quan đến rủi ro về tỷ giá cũng như tác động đến chính sách tiền tệ của quốc gia do vậy việc kiểm soát chặt cơ cấu vay nợ sẽ giảm thiểu rủi ro về tỷ giá và từ đó giảm thiểu rủi ro vay nợ. Qua kiểm toán, KTNN cần có khuyến nghị để cơ quan quản lý nợ đưa ra được danh mục nợ hợp lý, hạn chế các rủi ro xảy ra nhất là các rủi ro về tỷ giá, tiền tệ, lãi suất.
(3) Kiểm toán chi phí vay nợ:
Chi phí vay nợ có xu hướng gia tăng, nhất là việc chuyển đổi các điều kiện vay khi Việt Nam trở thành nước thu nhập trung bình. Chi phí vay nợ liên quan đến chi phí của Chính phủ cũng như là một trong những yếu tố cần xem xét khi quyết định vay nợ. Do vậy khi kiểm toán cần chú ý đến chi phí vay nợ để đảm bảo chi phí vay được rẻ nhất. Báo cáo vay nợ của Chính phủ phải được thể hiện chi phí vay, cách thức vay và trả nợ. Việc báo cáo đầy đủ chi phí vay phải trả, thời hạn trả, cách thức trả sẽ giúp cho Chính phủ có được thông tin để hoạch định chính sách vay nợ Chính phủ đồng thời giúp cho việc kiểm soát chi phí vay được chặt chẽ.
(4) Kiểm toán việc sử dụng các khoản vay nợ: Nguồn vốn vay của
Chính phủ trong thời gian qua chủ yếu dùng để sử dụng cho các mục tiêu cân đối NSNN, đầu tư các công trình giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục,...theo các Nghị quyết của Quốc hội, các Chương trình của Chính phủ và dành một phần từ nguồn vốn vay nước ngoài để cho vay lại các chương trình, dự án đầu tư phát triển. Phân bổ sử dụng vốn vay của Chính phủ năm 2011 là 180.633 tỷ đồng, trong đó bù đắp bội chi NSNN là 112.034 tỷ đồng, đầu tư cho giáo dục, y tế, giao thông, thủy lợi,... là 44.890 tỷ đồng, cho vay lại là 23.709 tỷ đồng; năm 2012 là 220.917 tỷ đồng, trong đó bù đắp bội chi NSNN là 140.200 tỷ đồng, đầu tư cho giáo dục, y tế, giao thông, thủy lợi,... là 45.000 tỷ đồng, cho vay lại là 35.717 tỷ đồng. Một trong những trọng tâm
kiểm toán là đánh giá việc sử dụng các khoản vay nợ có đảm bảo mục đích, yêu cầu theo cam kết của hiệp định vay nợ, hay sự cho phép của Quốc hội cũng như các quy định của pháp luật. KTNN cần đưa ra các đánh giá việc sử dụng vay nợ để các cơ quan hữu quan và dân chúng biết được việc sử dụng vay nợ của Chính phủ.
(5) Kiểm toán việc cấp bảo lãnh Chính phủ: Đến 31/12/2011, có 91 dự
án đã được cấp bảo lãnh vay nước ngoài với tổng trị giá vốn cam kết là 10,468 tỷ USD, có 16 dự án vay trong nước của các doanh nghiệp được cấp bảo lãnh với tổng số vốn cam kết là tương đương 3,21 tỷ USD. Ngoài ra, Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) được bảo lãnh phát hành trái phiếu chính phủ để thực hiện các nhiệm vụ về tín dụng đầu tư, xuất khẩu và các chính sách phát triển của nhà nước, Ngân hàng Chính sách Xã hội được bảo lãnh phát hành trái phiếu để cho vay học sinh, sinh viên, hộ nghèo và các đối tượng chính sách khác theo chủ trương của Đảng và nhà nước, Tổng công ty đường cao tốc (VEC) được Chính phủ cho phép phát hành trái phiếu cho các dự án đường cao tốc. Nội dung kiểm toán cần tập trung vào đánh giá điều kiện, cơ chế cấp bảo lãnh, tình hình giải ngân, tình hình sử dụng vốn vay, khả năng trả nợ vay và việc thực hiện các quy định của nhà nước. Các khoản bảo lãnh vay nợ luôn chứa đựng nhiều rủi ro và khó kiểm soát cần được tập trung kiểm toán. Trong những năm gần đây, các nước, các định chế tài chính quốc tế luôn tập trung vào việc kiểm soát các khoản phát hành bảo lãnh cũng như nghĩa vụ nợ tiềm ẩn, dự phòng.
(6) Kiểm toán tình hình nợ của chính quyền địa phương: Nợ chính quyền địa phương năm 2011 là 10.884 tỷ đồng, năm 2012 là 24.120 tỷ đồng. Quá trình kiểm toán cần tập trung kiểm tra, đối chiếu số phát sinh, số dư, tính hợp pháp các khoản vay nợ của chính quyền địa phương, trong đó tập trung kiểm toán việc huy động vốn và trả nợ của chính quyền địa phương có đảm bảo phù hợp với các quy định tại khoản 3, Điều 8 Luật Ngân sách nhà nước.
(7) Kiểm toán việc tuân thủ pháp luật và các quy định liên quan đến quản lý nợ công: Cơ quan KTNN tiến hành kiểm toán mang tính tuân thủ đối
với hoạt động quản lý nợ công từ khâu hoạch định chính sách vay nợ đến các khâu quản lý khác. Việc kiểm toán cần tập trung kiểm soát các nghiệp vụ vay, bảo lãnh cũng như trách nhiệm quản lý, thanh toán nợ. Lưu ý đến tỷ lệ vay nợ được Quốc hội cho phép, mục đích sử dụng các khoản vay, các khoản bảo lãnh theo quy định của pháp luật. Chẳng hạn như KTNN cần kiểm toán các nghiệp vụ bảo lãnh để đưa ra nhận định rằng liệu các cơ quan phát hành bảo lãnh nợ đã tuân thủ theo mục đích và thẩm quyền phát hành bảo lãnh hay không; các điều kiện phát hành bảo lãnh có được tuân thủ theo các quy định của pháp luật hiện hành hay không. Thông thường các khoản vay trực tiếp của Chính phủ có thể nhằm bù đắp bội chi ngân sách hay sử dụng theo mục tiêu định trước đều được kiểm soát chặt chẽ bởi Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Tuy nhiên, các khoản bảo lãnh vay nợ luôn chứa đựng nhiều rủi ro và khó kiểm soát cần được tập trung kiểm toán. Trong những năm gần đây, các nước, các định chế tài chính quốc tế luôn tập trung vào việc kiểm soát các khoản phát hành bảo lãnh cũng như nghĩa vụ nợ tiềm ẩn, dự phòng.
(8) Kiểm toán tính hiệu lực và hiệu quả trong quản lý nợ công: Đây là
cuộc kiểm toán hoạt động đối với quản lý nợ công. Việc kiểm toán hoạt động đối với quản lý vay nợ Chính phủ sẽ đảm bảo rằng chiến lược quản lý nợ được xây dựng đảm bảo kiểm soát chặt chẽ các khoản nợ phát sinh kể cả nghĩa vụ nợ dự phòng, đảm bảo các cơ quan quản lý và kiểm soát nợ hoạt động có hiệu quả; các khoản nợ được sử dụng đúng với mục đích vay nợ; duy trì mức nợ hợp lý đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, đảm bảo việc vay, đảm bảo khả năng chi trả của nền kinh tế kể cả gốc và lãi.
(9) Kiểm toán việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chức năng của nhà nước trong việc quản lý nợ công (bao gồm cả các cơ quan trung ương và chính quyền địa phương), như: Xây dựng, ban hành và
tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nợ công; xây dựng, ban hành chỉ tiêu an toàn về nợ, mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn; hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ Chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia và kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm; tổ chức huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công đúng mục đích, hiệu quả, bảo đảm thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ; giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ, quản lý nợ công, quản lý rủi ro tài khoá, bảo đảm an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia; tổng hợp, báo cáo, công bố thông tin về nợ công…
(10) Kiểm toán việc hình thành và sử dụng Quỹ tích lũy trả nợ: Đây
là quỹ thuộc ngân sách nhà nước được Thủ tướng Chính phủ thành lập và do Bộ Tài chính quản lý để tập trung các khoản thu hồi nợ cho vay lại từ các nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ, các khoản phí bảo lãnh vay trong và ngoài nước và các khoản thu được phép khác nhằm đảm bảo khả năng thanh toán các nghĩa vụ nợ của các khoản vay về cho vay lại hoặc các nghĩa vụ nợ dự phòng của ngân sách nhà nước phát sinh từ các khoản bảo lãnh của Chính phủ. KTNN cần phải đưa ra đánh giá về tình hình bảo đảm các nguồn thu của Quỹ, mục đích và hiệu quả sử dụng Quỹ, công tác quản lý Quỹ…
Tổ chức kiểm toán nợ công cần được tiến hành thường xuyên để có thể kiểm soát các rủi ro do việc quản lý nợ gây ra. Tuy nhiên, nợ công gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương, mỗi loại nợ này có những đặc thù về quản lý khác nhau đồng thời liên quan đến nhiều cơ quan quản lý, đối tượng sử dụng nên tùy vào điều kiện cụ thể để tổ chức kiểm toán các báo cáo thường niên về nợ công, kiểm toán chuyên đề về nợ công hoặc kiểm toán đầy đủ về tình hình quản lý và sử dụng các khoản nợ công. Tùy thuộc vào mỗi cuộc kiểm toán khác nhau để xác định mục tiêu, nội dung kiểm toán cụ thể phù hợp với từng cuộc kiểm toán.