19 Bồ Đào Nha 75 48 Argentina
2.1.3. Tình hình quản lý nợ công
2.1.3.1. Tình hình về quản lý nợ công trước khi Luật quản lý nợ công có hiệu lực
a. Về khung pháp lý
Trước khi có Luật quản lý nợ công thì đối với vay nợ trong nước của Chính phủ và một số chủ thể khu vực công, văn bản cao nhất điều chỉnh vay nợ trong nước của Chính phủ là Pháp lệnh số 12/1999/PL-UBTVQH10 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về phát hành công trái xây dựng Tổ quốc; Nghị định 141/2003/NĐ-CP năm 2003 về phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương, điều chỉnh một số phân đoạn trong quy trình quản lý nợ trong nước thông qua trái phiếu, tập trung chủ yếu cho quy trình phát hành và sử dụng nguồn vốn được huy động.
Đối với vay nợ nước ngoài, văn bản pháp lý cao nhất là Nghị định 134/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 1/11/2005 ban hành Quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài, và các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ ban hành các quy chế hướng dẫn cụ thể về quy trình, thủ tục đối với từng nghiệp vụ quản lý nợ nước ngoài, như quy chế về cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ, quy chế về cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ, quy chế về thu thập, công bố thông tin nợ, quy chế về hệ thống chỉ tiêu giám sát nợ nước ngoài...
b. Về tổ chức quản lý
- Đối với các khoản vay của Chính phủ: Chính phủ thống nhất quản lý và có sự phân công cho các bộ, ngành liên quan, cụ thể là:
+ Bộ Tài chính là đầu mối giúp Chính phủ vay hoặc phát hành trái phiếu Chính phủ trong nước để bù đắp bội chi ngân sách và bảo lãnh cho một số doanh nghiệp phát hành trái phiếu đầu tư.
+ Trong lĩnh vực vay nước ngoài, các cơ quan tham gia bao gồm: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam .
+ Đối với vay thương mại, kể cả phát hành trái phiếu quốc tế: Bộ Tài chính thay mặt Chính phủ ký kết hoặc phát hành. Bộ Tài chính cũng là cơ quan cấp bảo lãnh của Chính phủ cho các doanh nghiệp.
- Đối với các khoản bảo lãnh Chính phủ: Bộ Tài chính là thay mặt Chính phủ cấp bảo lãnh vay nước ngoài cho các doanh nghiệp và tổ chức tín dụng.
- Đối với khoản vay (trong nước) của chính quyền địa phương: do chính quyền địa phương cấp tỉnh trực tiếp quản lý việc huy động, sử dụng và hoàn trả nợ. Phương án phát hành trái phiếu, kế hoạch sử dụng vốn vay và phương án hoàn trả nợ vay khi đến hạn được gửi Bộ Tài chính thẩm định (chủ yếu về điều kiện vay, khung lãi suất).
c. Đánh giá tình trạng nợ công và công tác quản lý nợ công đến thời điểm 2009 (trước khi Luật quản lý nợ công có hiệu lực)
* Những kết quả đạt được
Công tác quản lý nợ đã dần đi vào nề nếp, góp phần ổn định và phát triển kinh tế đất nước, cụ thể là:
- Các văn bản pháp lý về quản lý nợ ngày càng được hoàn thiện, đồng bộ hơn và tiến gần đến các chuẩn mực và thông lệ quốc tế, nhất là trong lĩnh vực quản lý nợ nước ngoài. Chính phủ đã thực hiện nguyên tắc thống nhất quản lý nợ Chính phủ, nợ quốc gia trên cơ sở phân công, xác định trách nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan quản lý.
- Quản lý nợ nước ngoài của Chính phủ đã tiếp cận gần với các thông lệ tốt trên thế giới như xác định rõ mục tiêu, nguyên tắc quản lý, ngoài việc hướng đến đạt được các mục tiêu huy động vốn và quản lý hiệu quả sử dụng, đã chú trọng đến quản lý rủi ro, giám sát nợ đảm bảo an toàn; tỉ lệ nợ nước ngoài của quốc gia nói chung và của khu vực công nói riêng so với GDP trong giới hạn an toàn, nợ nước ngoài có xu hướng ổn định và giảm dần trong trung hạn; phân loại nợ nhìn chung phù hợp với thông lệ quốc tế; áp
dụng các nguyên tắc thị trường và không phân biệt đối xử trong hoạt động quản lý như quản lý cho vay lại, quản lý bảo lãnh chính phủ…
- Đối với quản lý nợ trong nước, đã và đang tổ chức tốt công tác phát hành trái phiếu, huy động đảm bảo đủ khối lượng được Quốc hội và Chính phủ giao hàng năm, giúp giảm bớt áp lực vay vốn từ bên ngoài, góp phần ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát, tạo hàng hoá quan trọng cho sự phát triển thị trường chứng khoán; nghiên cứu, áp dụng các thông lệ tốt về phát hành trái phiếu của các nước tiên tiến trên thế giới, đa dạng hoá các loại trái phiếu phát hành, tạo tiền đề cho sự phát triển thị trường thứ cấp trái phiếu Chính phủ (đặc biệt trong năm 2007, đã phát hành thí điểm trái phiếu lô lớn, nhằm cơ cấu lại thị trường, nâng cao tính thanh khoản của trái phiếu, và hướng đến tạo ra đường cong lãi suất chuẩn trái phiếu Chính phủ). Thị trường trái phiếu Chính phủ đã bước đầu thu hút được sự quan tâm, tham gia của các nhà đầu tư trong và ngoài nước.
- Nguồn vay nợ đã đóng góp tích cực cho phát triển kinh tế-xã hội trên các phương diện như bổ sung nguồn lực, góp phần chuyển giao tri thức, công nghệ mới, góp phần đảm bảo ổn định môi trường kinh tế vĩ mô thông qua quản lý nợ thận trọng. Trong điều kiện nhu cầu đầu tư phát triển và xoá đói giảm nghèo lớn trong khi nguồn thu còn hạn hẹp và NSNN luôn có bội chi, việc vay nợ để bù đắp bội chi có vai trò quan trọng để huy động được đủ nguồn lực cần thiết để thực hiện thành công các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
- Việc trả nợ Chính phủ trong và ngoài nước luôn đầy đủ, đúng hạn, không để xảy ra nợ quá hạn. Quản lý nợ nước ngoài thể hiện tính chủ động, thông qua việc Việt Nam tích cực đàm phán xử lý các khoản nợ cũ với các chủ nợ nước ngoài (thuộc Câu lạc bộ Paris, Câu lạc bộ London). Các hoạt động đàm phán xử lý nợ đã giúp giảm đáng kể nghĩa vụ nợ của Việt Nam, đưa nước ta ra khỏi nhóm nước nghèo và mắc nợ trầm trọng (nhóm nước HPIC), đóng góp không nhỏ trong việc nâng cao uy tín về mặt tín dụng của
Việt Nam trên trường quốc tế. Nhờ đó, chúng ta có thể huy động nguồn hỗ trợ tài chính khá lớn từ cộng đồng quốc tế, chủ yếu theo điều kiện ODA, với số cam kết ODA năm sau tăng cao hơn năm trước.
* Những tồn tại
Mặc dù đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể, song công tác quản lý nợ thời gian này đã bộc lộ một số tồn tại sau:
- Về khung pháp lý:
+ Do chưa có Luật về Quản lý nợ công nên chưa có sự hiểu và giải thích nhất quán các khái niệm về nợ cũng như phạm vi quản lý nợ trong các văn bản pháp quy hiện hành như nợ Chính phủ, nợ khu vực công, nợ quốc gia. Việc phân loại, tổng hợp nợ vì vậy cũng chưa theo các chuẩn mực quốc tế.
+ Nguyên tắc Chính phủ thống nhất quản lý nợ đã được nêu trong Luật Ngân sách Nhà nước, tuy nhiên chưa được cụ thể hoá và chưa được quán triệt trên thực tế, vì vậy chưa có sự kết hợp giữa quản lý nợ trong nước và nợ ngoài nước. Mức độ hoàn thiện về khuôn khổ pháp lý của hai lĩnh vực quản lý này cũng có những khoảng cách khá xa.
+ Mục tiêu quản lý nợ mới chỉ chú trọng đến việc vay được nguồn vốn cần thiết với chi phí thấp và sử dụng hiệu quả vốn vay mà chưa chú trọng đến việc quản lý rủi ro của danh mục nợ và phát triển thị trường nợ chính phủ hoạt động hiệu quả, có tính thanh khoản cao về trung - dài hạn.
+ Chưa xác định mục tiêu phát triển thị trường trái phiếu chính phủ cũng là một trong những mục tiêu trọng tâm của công tác quản lý nợ công, để tạo ra một kênh huy động vốn ổn định và chi phí thấp, hạn chế rủi ro về trung-dài hạn cho Chính phủ. Từ đó dẫn đến có một số quy định chưa hoàn toàn khuyến khích các nhà đầu tư tham gia thị trường này.
+ Chưa xây dựng được chiến lược tổng thể về quản lý nợ công, chưa thiết lập được một mô hình cho phép các nhà quản lý nợ xác định và quản lý được khả năng hoán đổi giữa chi phí mong đợi và rủi ro trong danh mục nợ
công. Thị trường trái phiếu Chính phủ và Chính quyền địa phương cũng như trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh ở Việt Nam chưa phát triển. Đây là một trong những khó khăn cho việc giảm thiểu chi phí và rủi ro trong chiến lược quản lý nợ công trung và dài hạn.
- Về tổ chức quản lý nợ:
+ Việc phân công, phân nhiệm và uỷ quyền trong quản lý nợ Chính phủ vẫn còn chồng chéo, không tập trung. Trước Luật quản lý nợ công vẫn có 2 cơ quan thay mặt Chính phủ ký kết và thực hiện các thoả thuận vay nợ nước ngoài của Chính phủ là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và có nhiều chủ thể được phát hành trái phiếu Chính phủ trong nước.
+ Cho đến nay Việt Nam vẫn đang quản lý riêng rẽ nợ trong nước và ngoài nước của chính phủ, thể hiện từ việc có các quy định riêng cho quản lý nợ nước ngoài và nợ trong nước nhưng chưa có quy định thống nhất bao trùm lên các quy định riêng, và tổ chức bộ máy quản lý còn phân tán giữa các cơ quan.
+ Việc thành lập Cục Quản lý nợ và tài chính đối ngoại thuộc Bộ Tài chính là một bước tiến trong công tác tổ chức bộ máy quản lý nợ của Bộ Tài chính. Tuy nhiên trên thực tế vẫn cần tiếp tục hoàn thiện cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Cục Quản lý nợ và tài chính đối ngoại để hình thành được bộ máy quản lý nợ chuyên nghiệp, có chức năng quản lý thống nhất cả nợ trong nước và ngoài nước, giám sát được toàn diện danh mục nợ và phát hiện kịp thời các rủi ro của danh mục nợ, kể cả danh mục nợ trong nước hay nợ ngoài nước.
+ Quản lý nợ phân tán dẫn đến thiếu nguồn thông tin đầy đủ, toàn diện và kịp thời để giám sát tổng thể rủi ro tài khoá từ hoạt động vay nợ của Chính phủ và khu vực công; để hoạch định các chính sách/chiến lược nợ hiệu quả với chi phí và rủi ro thấp nhất có thể; việc tổng hợp các thông tin về nợ vẫn thiếu chính xác và chưa kịp thời.
+ Việc phối hợp ở cấp vĩ mô (giữa chính sách tài khoá, tiền tệ và quản lý nợ) chưa hoàn toàn đồng bộ. Ví dụ có những thời điểm giảm lãi suất để đạt được mục tiêu điều hành của chính sách tiền tệ, tuy nhiên với lãi suất thấp lại không huy động được nguồn vốn cần thiết để thực thi chính sách tài khoá.
+ Chưa chủ động trong điều hành vay nợ để giảm thiểu chi phí: có những thời điểm vốn nước ngoài rút về chưa sử dụng hết (do nhiều nhà tài trợ không cam kết được vốn vào giai đoạn Chính phủ xây dựng dự toán NSNN mà đến giữa năm mới đưa ra cam kết và giải ngân nên vốn rút về không sử dụng được ngay), nhưng trong nước vẫn huy động theo kế hoạch, dẫn đến tăng chi phí huy động. Đây cũng là hệ quả của việc quản lý nợ phân tán.
+ Quản lý nợ phân tán dẫn đến khó chủ động trong điều hành vay nợ để giảm thiểu chi phí; vay nợ nước ngoài và trong nước theo các kế hoạch riêng thiếu sự gắn kết để có những điều chỉnh kịp thời.
+ Chưa xây dựng được cơ sở dữ liệu nợ công cấp quốc gia, chưa có cơ chế công bố định kỳ các thông tin cơ bản về nợ công, để tăng cường tín nhiệm của quốc gia đối với các nhà đầu tư trong nước và cộng đồng quốc tế.
+ Chưa đảm bảo tính minh bạch trong quản lý nợ Chính phủ nói chung, nợ công nói riêng. Tuy trong thời gian qua, một số vấn đề quan trọng trong quản lý nợ cơ bản đã được công bố một cách công khai nhưng công chúng vẫn khó tiếp cận những thông tin về nợ chính phủ như: cơ cấu nợ (cơ cấu về thời hạn, cơ cấu về tiền tệ và cơ cấu lãi suất…), vị thế tài chính tổng thể của Chính phủ… Vẫn còn nhiều loại trái phiếu Chính phủ được phát hành ngoài dự toán và không phản ánh trách nhiệm chi trả vào NSNN. Một trong những yêu cầu khác của tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nợ công là các hoạt động quản lý nợ cần phải được cơ quan kiểm toán độc lập kiểm toán hàng năm, thì vẫn chưa được thực hiện ở Việt Nam.
Việc Quốc hội ban hành Luật quản lý nợ công có hiệu lực từ 1/1/2010 là một bước đổi mới quan trọng trong lĩnh vực hoàn thiện khung pháp lý về quản lý nợ công. Luật được đánh giá là có chất lượng tốt, đã khắc phục về cơ bản những tồn tại trong công tác quản lý nợ như nêu trên, và đưa ra những nội dung mới phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam cũng như tiếp cận các chuẩn mực, thông lệ tốt của quốc tế.
Các nội dung mới của Luật bao gồm:
- Tăng cường thẩm quyền và sự giám sát của Quốc hội, của toàn xã hội đối với hoạt động huy động, phân bổ, sử dụng và nghiệp vụ quản lý nợ.
- Tăng cường nguyên tắc quản lý nợ tập trung, thống nhất; kết hợp quản lý nợ trong nước với nợ nước ngoài; tập trung các trách nhiệm chính trong công tác quản lý nợ về Bộ Tài chính.
- Xác định rõ các nguyên tắc quản lý nợ, trong đó ngoài nguyên tắc quản lý nợ đáp ứng được các yêu cầu về huy động vốn, Luật bổ sung nguyên tắc chú trọng quản lý rủi ro, nguyên tắc quản lý nợ gắn với trách nhiệm cụ thể của các bên liên quan (cá nhân và tập thể).
- Tăng cường công khai, minh bạch trong quản lý nợ công thông qua các quy định về công khai thông tin về nợ công, quy định mọi chương trình, dự án sử dụng vốn vay nước ngoài đều phải kiểm toán.
- Tăng cường tính chủ động và trách nhiệm của chính quyền địa phương thông qua các quy định về quản lý vay, trả nợ của chính quyền địa phương cấp tỉnh, quy định về quan hệ vay, trả nợ giữa các cấp ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh.
- Tăng cường linh hoạt trong nghiệp vụ quản lý nợ, cho phép thực hiện các nghiệp vụ đa dạng về cơ cấu lại nợ.
- Tăng cường quản lý hoạt động cho vay lại, hoạt động cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ.
- Đơn giản hoá thủ tục ký kết, phê duyệt và thực hiện thoả thuận vay nước ngoài cụ thể ký nhân danh Chính phủ.
2.1.3.3. Tình hình triển khai Luật Quản lý nợ công
Luật Quản lý nợ công có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 và việc thực hiện Luật về cơ bản đã đi vào nền nếp. Cụ thể là:
- Về mặt pháp lý: Các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Quản lý nợ công cơ bản được hoàn thiện, tính đến tháng 8/2013, Quốc hội đã ban hành 02 Nghị quyết, Chính phủ ban hành 05 Nghị định, Bộ Tài chính ban hành 08 Thông tư và Thông tư liên tịch, Thủ tướng Chính phủ ban hành 07 Quyết định liên quan đến nợ công.
- Về mặt tổ chức: Bộ Tài chính đã thành lập Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại, đơn vị đầu mối giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính thực hiện các nhiệm vụ về quản lý nợ của Bộ Tài chính, cụ thể là các nhiệm vụ xây dựng