CHƯƠNG 1 : TỔNG QUAN VỀ HỢP TÁC XÃ NÔNG NGHIỆP
2.1. Thực trạng pháp luật về hợp tác xã nông nghiệp và những hạn chế, bất
cập, nguyên nhân
2.1.1. Thực trạng pháp luật và những hạn chế, bất cập
Mặc dù đã đạt được một số thành cơng trong việc thúc đẩy mơ hình hợp tác xã phát triển ở Việt Nam nhưng có thể nhận thấy pháp luât về hợp tác xã nói chung và hợp tác xã nơng nghiệp nói riêng vẫn cịn tồn tại một số bất cập. Về cơ chế, chính sách pháp luật, một số quy định còn chưa được hướng dẫn cụ thể như: xác định tài sản không chia, xử lý tài sản không chia sau chuyển đổi, giải thể hợp tác xã; hướng dẫn chuyển đổi hợp tác xã sang các loại hình tổ chức khác; hướng dẫn thủ tục thực hiện hỗ trợ đầu tư kết cấu hạ tầng cho hợp tác xã; cơng tác kiểm tốn hợp tác xã…
Bên cạnh đó, nhiều chính sách hỗ trợ HTX chưa thực sự hiệu quả, tính khả thi khơng cao. Luật HTX năm 2012 và Nghị định hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật HTX có quy định 11 chính sách ưu đãi, hỗ trợ cho các hợp tác xã, nhưng thực tế các chính sách này đi vào cuộc sống khơng nhiều, có chính sách hầu như chưa thực hiện được. Các chính sách hỗ trợ cho hợp tác xã chủ yếu được lồng ghép trong các chính sách chung. Một số chính sách riêng cho hợp tác xã (như chính sách đào tạo, bồi dưỡng cán bộ HTX, hỗ trợ đầu tư kết cấu hạ tầng cho HTX nơng nghiệp…) thì khơng có nguồn vốn, phải lồng ghép vào các chương trình khác ( chương trình xây dựng nơng thơn mới, chương trình mục tiêu giảm nghèo bền vững…). Vì vậy, số lượng HTX được hưởng chính sách hỗ trợ cịn hạn chế. (Phụ lục III)
Năng lực nội tại của nhiều HTX còn yếu, thiếu nguồn lực cho đầu tư sản xuất kinh doanh. Nhiều HTX thiếu đội ngũ cán bộ chun mơn; máy móc thiết bị, hạ tầng sản xuất, chế biến, bảo quản và thương mại sản phẩm nông nghiệp nên hiệu quả sản xuất, kinh doanh chưa cao. Nhiều HTX chưa thể hiện được vai trò kết nối doanh nghiệp trong sản xuất tiêu thụ sản phẩm cho thành viên và nông dân. Một số HTX đã đăng ký lại theo Luật HTX nhưng không chuyển đổi được mơ hình hoạt động nên hiệu quả thấp.
Từ khi thực hiện Luật HTX năm 2012, số lượng HTX thành lập, đăng ký tăng, đồng thời, số lượng HTX hoạt động có hiệu quả ngày càng tăng. Tuy nhiên, tính đến cuối năm 2019 số lượng hợp tác xã hoạt động hiệu quả chưa đạt 55% trên tổng số hợp tác xã hiện có. Trong phần này tác giả muốn đề cập đến quyền và nghĩa vụ của hợp tác xã được luật quy định nhưng khi áp dụng ảnh hưởng chung đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của hợp tác xã, cụ thể như sau:
- Khoản 3 Điều 8 Luật HTX năm 2012 quy định: “Tiến hành các hoạt động sản xuất kinh doanh, tạo việc làm theo ngành, nghề đã đăng ký nhằm đáp ứng nhu cầu chung của thành viên, hợp tác xã thành viên”. Khoản 4 Điều 8 quy định: “Cung ứng, tiêu thụ sản phẩm, dịch vụ, việc làm cho thành viên, hợp tác xã thành viên và ra thị trường nhưng phải bảo đảm hoàn thành nghĩa vụ đối với thành viên, hợp tác xã thành viên”. Như vậy, nếu một hợp tác xã thành lập mà xác định có tiến hành hoạt động sản xuất, kinh doanh, tạo việc làm theo ngành, nghề hay khơng, có tiền hành cung ứng, tiêu thụ sản phẩm, dịch vụ, việc làm cho thành viên hay khơng thì là quyền của hợp tác xã, quyền này được pháp luật cho phép mà không bị hạn chế. Trong thực tế, có rất nhiều hợp tác xã thành lập ra để chạy theo chỉ tiêu của địa phương, hay để có pháp nhân để tiến hành vay vốn nhằm phục vụ mục đích khác. Nếu như quy định tại khoản 3, 4 Điều 8 và khoản 3, 4 Điều 9 có phần bất hợp lý và nội hàm có phần trùng nhau ảnh hưởng đến việc thực hiện pháp luật có phần hạn chế.
- Điều kiện để trở thành thành viên của hợp tác xã nếu là cá nhân phải là công dân Việt Nam hoặc người nước ngồi cư trú tại Việt Nam, có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, từ đủ 18 tuổi trở lên; người đại diện hợp pháp theo quy định đối với hộ gia đình; cơ quan, tổ chức là pháp nhân Việt Nam”28. Đối với thành viên là người nước ngồi cư trú tại Việt Nam thì theo khoản 4 Điều 13 do Chính phủ quy định và được hướng dẫn tại khoản 3 Điều 4 Nghị định 193/2013/NĐ-CP hướng dẫn: “Đối với hợp tác xã có ngành nghề kinh doanh hạn chế về tỷ lệ sở hữu vốn của người nước ngồi thì việc tham gia của người nước ngoài vào hợp tác xã phải tuân thủ các quy định của pháp luật đầu tư liên quan tới ngành nghề đó”. Theo tác giả, việc quy định mở rộng quyền làm thành viên HTX của đối tượng là người nước ngoài cư trú tại Việt Nam có thể dẫn đến nguy cơ người nước ngoài thành lập HTX tại Việt Nam, tận dụng các lợi thế và các chính sách ưu đãi với HTX để kinh doanh và có thể gây ra thiệt hại cho các
chủ thể khác trong nước, đặc biệt là trong lĩnh vực nơng nghiệp.Vấn đề cịn bất cập thể hiện ở việc, hợp tác xã là loại hình kinh tế tập thể, là một trong hai loại hình kinh tế quan trọng của đất nước mà luật không quy định tỷ lệ cụ thể người nước ngoài tham gia vào hợp tác xã quy định trong hướng dẫn thi hành luật hợp tác xã. Có vậy thì luật hợp tác xã mới đáp ứng được tình hình chung của hợp tác xã trong nước và phù hợp quốc tế.
- Khoản 1 Điều 17 Luật HTX năm 2012 quy định: “Đối với hợp tác xã, vốn góp thành viên về thực hiện theo thỏa thuận và theo quy định của điều lệ nhưng không quá 20% vốn điều lệ của hợp tác xã”. Quy định này cho thấy nếu có sự thỏa thuận trong vốn góp giữa các thành viên nhưng không quá 20% vốn điều lệ nhằm giúp cho các thành viên bình đẳng nhau trong hợp tác, khơng bị chi phối bởi vốn góp nhiều hay ít. Tuy nhiên, điều này quy định khơng cịn hợp lý trong bối cảnh thực tế hợp tác xã cần nhiều vốn mà số lượng thành viên khơng đảm bảo khả năng góp vốn đủ số vốn theo quy định, trong khi đó có một vài thành viên khác có khả năng muốn góp vào nhưng bị hạn chế bởi không quá 20% vốn điều lệ.
- Về Đại hội thành viên được quy định tại Điều 30, Luật HTX quy định chung về số lượng đại biểu tham dự Đại hội giữa hợp tác xã và liên hiệp hợp tác xã với tỷ lệ thành viên chưa thực sự hợp lý. Cụ thể tại điểm b khoản 4 quy định số lượng “khơng ít hơn 20% tổng số thành viên, hợp tác xã thành viên đối với hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã có từ 300 đến 1.000 thành viên, hợp tác xã thành viên”; điểm c khoản 4 quy định: “Khơng được ít hơn 200 đại biểu đối với hợp tác xã, liên hiệphợp tác xã có trên 1.000 thành viên, hợp tác xã thành viên”. Đây là hai điểm gây khó khăn cho nhiều hợp tác xã có số lượng thành viên đông nhưng hoạt động trong ngành, nghề thủ công, nơng nghiệp nhỏ. Khó khăn ở khả năng triệu tập các thành viên, hợp tác xã thành viên về dự Đại hội do các thành viên thường là những người lao động; khó khăn là khơng có cơ sở vật chất như “Hội trường họp” hay việc thuê hội trường khơng đủ tiêu chuẩn (vì thường các kỳ đại hội các hợp tác xã thường thuê hội trường UBND xã không đủ số lượng cho các thành viên).
- Trong phần thực trạng tác giả có đề cập đến thực trạng quản lý của Nhà nước đối với hợp tác xã đó là sự vượt khó của Đảng, Chính phủ, Bộ, các Cơ quan ngang Bộ và UBND các cấp đã đưa mơ hình kinh tế hợp tác xã đi đúng quỹ đạo của nó, giúp cho hợp tác xã ngày càng phát triển. Tuy nhiên ở nhiều địa phương, công tác quản lý nhà
nước đối với HTX nơng nghiệp cịn chồng chéo. Tổ chức bộ máy, cán bộ chuyên trách vừa thiếu vừa yếu. Công tác kiểm tra, giám sát, kiểm toán hoạt động của HTX còn nhiều hạn chế. Một số địa phương chưa quan tâm chỉ đạo, hướng dẫn để thực hiện việc giải thể các HTX đã ngừng hoạt động; chưa chủ động tháo gỡ khó khăn, vướng mắc khi thực hiện giải thể mà cịn trơng chờ vào sự chỉ đạo của Trung ương.
2.1.2. Nguyên nhân của những hạn chế
Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến những hạn chế, bất cập nói trên là một phần trong quá trình xây dựng pháp luật HTX và các văn bản hướng dẫn có liên quan chưa thống nhất, chưa kịp thời để định hướng hợp tác xã đi theo đúng hướng, vị trí, vai trị của nó. Khơng dự báo được tốc độ phát triển của hợp tác xã trong tương lai nên việc ban hành văn bản Luật hay Nghị định hướng dẫn thường hạn chế, bất cập sau một vài năm thực hiện. Trong thực tế ở một số nước, sở dĩ hợp tác xã hoạt động ổn định là do các nhà xây dựng pháp luật đã hoạch định, dự báo được hợp tác xã phát triển qua từng giai đoạn để từ đó ban hành những chính sách phù hợp. Quay trở lại nước ta, các cơ chế, chính sách ưu đãi, khuyến khích phát triển kinh tế tập thể, hợp tác xã của Nhà nước được ban hành khá đầy đủ nhưng một số nội dung chính sách cịn hạn chế, chưa phù hợp với thực tiễn, khó áp dụng nên các hợp tác xã không tiếp cận được các cơ chế, chính sách hiện hành. Trong 11 nhóm chính sách hỗ trợ được thống kê mỗi năm cao nhất mới có khoảng gần 10%. Nguồn lực từ ngân sách còn rất hạn chế so với yêu cầu cần được khuyến khích, hỗ trợ lớn đối với khu vực kinh tế tập thể, hợp tác xã. Trong khi đó các chính sách hỗ trợ, ưu đãi đối với HTX được quy định tại nhiều văn bản khác nhau, nhưng thực tế khả năng hiểu biết pháp luật của cán bộ và xã viên HTX cịn hạn chế, trình độ chun mơn nghiệp vụ chưa đáp ứng nhu cầu thực tế; Nhiều chính sách được ban hành nhưng thiếu giải pháp về nguồn lực để thực thi; Nhiều chính sách hỗ trợ cịn mang tính cào bằng, chưa ưu tiên khuyến khích HTX tham gia các dịch vụ cộng đồng.
Ngồi ra, vẫn cịn tiềm ẩn những nguyên nhân khách quan, chủ quan trong q trình hoạt động của HTX, đó là:
Thứ nhất, nền kinh tế thị trường đã và đang ảnh hưởng đến các thành phần kinh
thấp, thiếu mặt bằng, vốn, cơng nghệ và trình độ quản lý của các HTX tương đối vẫn ở mức thấp và yếu.
Thứ hai, tâm lý xã hội vẫn cịn bị ảnh hưởng của mơ hình HTX kiểu cũ nên cịn
hồi nghi về hiệu quả và vai trị của tổ chức HTX. Nhận thức của người dân và thành viên HTX chưa đúng, chưa đầy đủ và chưa thống nhất về bản chất tổ chức của HTX. Thành viên chưa thực hiện vai trị làm chủ của mình đối với HTX, chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệm gắn với nghĩa vụ và quyền lợi của mình trong HTX.
Thứ ba, mặc dù Luật HTX năm 2012 và Nghị định 193 của Chính phủ đã quy
định rõ hơn về tổ chức bộ máy QLNN đối với HTX nhưng chỉ quy định chung chung. Tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước về HTX chưa được kiện toàn, thiếu sự thống nhất, có sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giưa các cơ quan; Cán bộ quản lý Nhà nước về HTX ở địa phương thiếu về số lượng, yếu về trình độ, cũng như chưa quy định nhiệm vụ cụ thể của cá nhân tham gia. Chưa có cơ quan chuyên trách hỗ trợ sự phát triển của HTX, lẫn lộn chức năng QLNN và hỗ trợ các HTX trong việc thành lập, chuyển đổi và tổ chức hoạt động.
Thứ tư, các quy định của Luật HTX thể hiện chưa rõ bản chất tổ chức HTX;
người dân và thành viên HTX chưa hiểu hết vai trị và lợi ích của tổ chức HTX đối với mình; cơng tác quản lý nhà nước về kinh tế tập thể, HTX bị buông lỏng kéo dài; sự quan tâm của tổ chức Đảng, chính quyền đối với kinh tế tập thể, HTX nhiều khi còn hạn chế; bên cạnh đó có nhiều cấp ủy Đảng, chính quyền lại can thiệp quá sâu vào hoạt động của HTX, làm mất đi tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của HTX;
Thứ năm, cịn khơng ít HTX hoạt động hình thức hoặc hoạt động khơng vì mục
đích mang lại lợi ích cho thành viên, mà nhằm mục đích lợi nhuận và thụ hưởng chính sách ưu đãi, hỗ trợ của Nhà nước; trình độ cán bộ quản lý HTX cịn hạn chế,