2.2. Đánh giá thực tiên thi hành pháp luật vê giải quyêt tranh
2.2.3. Những tôn tại, hạn chê
Thứ nhất, về hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã
- Các vụ TCĐĐ mà UBND cấp xã hòa giải thành đều là các vụ án đon giản, cơ sở pháp lý để giải quyết tương đối rõ ràng (quy định trong các văn bản pháp luật về đất đai, tài liệu có lưu giữ trong hồ sơ địa chính ở địa phương hoặc các bên là những người có thiện chí hịa giải). Tuy nhiên đối với các vụ án phức tạp, thiếu cơ sở pháp lý để giải quyết, hồ sơ địa chính thiếu hoặc khơng có thay đổi, việc sao lục giấy tờ về đất đai tại các cơ quan có thẩm quyền gặp khó khăn thì tổ hòa giải cơ sở cũng như của UBND cấp xã khó hịa giãi được. Khó khăn trong hịa giải tranh chấp đất là việc hồ sơ không đầy đủ, việc thẩm định, đo vẽ cấp xã chưa đủ chuyên môn nên khó xem xét, nhận định chính xác. Vì thế thực tế dẫn đến tình trạng tồn đọng hồ
sơ, chậm trễ giải quyết bức xúc của người dân dẫn đến việc hòa giải tại cấp cơ sở chưa thực hiện được nhanh chóng, hiệu quả. Bên cạnh đó, nhiều cán bộ làm cơng tác hịa giải chưa đủ trình độ để hòa giải các tranh chấp trong lĩnh vực này. Việc theo dõi kết quả sau hịa giải khơng được duy trì nên sau một thời gian hai bên lại tiếp tục tranh chấp.
- Phần lớn các TCĐĐ (chủ yếu là tranh chấp về QSDĐ) được hòa giải tại UBND cấp xã thường có kết quả là hịa giải khơng thành và phải chuyến hồ sơ đến Tòa án nhân dân có thẩm quyền để giải quyết theo trình tự, thủ tục tố tụng dân sự. Qua công tác nhận đơn khởi kiện tranh chấp về QSDĐ tại Tòa án, nhận thấy việc hòa giải TCĐĐ tại UBND cấp xã thường có một số sai sót [31 ] sau:
- Việc hịa giải khơng đầy đủ thành phàn theo quy định như khơng có sự tham gia của ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác. Khơng có mặt của trưởng bản khu phố, nhất là khơng có đại diện của một số hộ dân cư sinh sống lâu đời tại khu vực có đất tranh chấp biết rõ về nguồn gốc, quá trình sử dụng đất đối
với thửa đât đó. Việc văng mặt đại diện của một sô hộ dân cư sinh sông lâu đời tại khu vực có đất tranh chấp biết rõ về nguồn gốc, quá trình sử dụng đất đối với thửa đất trong quá trình hịa giải có thể nhận thấy nguyên nhân là do thành phần này là những người khơng có trách nhiệm công vụ, nên việc họ không tham gia hoặc từ chối tham gia hội đồng sẽ khơng có chế tài bắt buộc. Mặt khác, việc xác định được người sinh sống lâu đời và biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất cũng sẽ gặp rất nhiều khó khăn. Đối với các khu vực đơ thị hóa nhanh, các mặt bằng tái định cư việc thay đối nhân khẩu trong khu vực này cũng rất thường xuyên, nên đối tượng sinh sống lâu đời ờ các khu vực này rất khó xác định. Đối với khu vực vùng sâu thì có thể xác định được người sinh sổng lâu đời và biết rõ về nguồn gốc thừa đất có tranh chấp, nhưng việc mời đối tượng này tham gia hịa giải tranh chấp về đất đai cũng khơng phải dễ, bởi họ ngại va chạm, sợ mất lòng...
- Cơng chức địa chính hoặc tư pháp cấp xã chưa tiến hành thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có
liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất và hiện trạng sử dụng đất.
- Một bên tranh chấp thường vắng mặt nhưng Tồ hịa giải khơng lập biên bản về sự vắng mặt của họ cũng như hồ sơ hịa giải khơng thế hiện được biên bản giao giấy mời cho chính đương sự vắng mặt.
- Biên bản hịa giải khơng thế hiện đầy đủ, rõ ràng yêu cầu của người yêu cầu giải quyết. Từ đó khơng xác định được u cầu tranh chấp đã được tiến hành hịa giải hay chưa.
Ngồi ra, kết quả hịa giải thành tại UBND khơng có giá trị bắt buộc thực hiện đối với các bên đương sự nên nếu sau khi UBND cấp xã hòa giải thành xong mà các bên khơng thực hiện thì phải xử lý như thế nào? Vì trong thực tế, có nhiều trường hợp trong thời gian chờ thực hiện kết quả hòa giãi thành thì hết thời hiệu khởi kiện.
Trong thực tê, việc tranh châp liên quan đên đât đai xảy ra rât nhiêu dạng trong nhiều quan hệ pháp luật khác nhau. Do đó, việc hiểu như thế nào là TCĐĐ để khoanh vùng những loại TCĐĐ phải qua thủ tục hoà giãi tại cấp xã vẫn chưa được nhận thức thống nhất. Từ đó dẫn đến tình trạng nhiều nơi, nhiều lúc vẫn quan niệm rằng thà “đánh nhầm hơn bỏ sót”. Và đây cũng là một trong những nguyên nhân làm ách tắc trong công tác giải quyết TCĐĐ hiện nay.
LĐĐ năm 2013 mới chỉ có quy định TCĐĐ phải qua hồ giải tại UBND cấp xã, nhưng lại chưa quy định cụ thể bắt buộc phải hoà giải đối với những TCĐĐ thuộc loại nào. Căn cứ vào quan hệ pháp luật tranh chấp, chúng ta có thể phân loại các TCĐĐ như: tranh chấp về quan hệ pháp luật đất đai (tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất); tranh chấp về quan hệ hợp đồng dân sự như chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; tranh chấp về quan hệ sờ hữu chung (quyền sử dụng chung về đất đai); tranh chấp về quan hệ thừa kế (thừa kế quyền sử dụng đất). Vậy, theo quy định của Luật Đất đai, có phải tất cả các dạng tranh chấp trên đều phải thông qua việc hồ giải tại cấp xã hay khơng?
về vấn đề này hiện nay đang tồn tại hai cách hiểu trái ngược nhau trong thực tiễn:
Cách hiểu thứ nhất cho rằng: Tất cả các TCĐĐ như tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất; tranh chấp hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, cho thuê lại, quyền sử dụng đất, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất; tranh chấp thừa kế quyền sử dụng đất và tranh chấp tài sản chung là quyền sử dụng đất đều bắt buộc phải qua hoà giải tại cấp xã thì đương sự mới có quyền nộp đơn yêu cầu giải quyết đến UBND huyện hoặc UBND tỉnh hoặc khởi kiện ra Tòa.
Cách hiêu thứ hai lại cho răng: Chỉ có tranh châp ai là người có QSDĐ mới phải qua hồ giải tại cấp xã, cịn tranh chấp liên quan đến các hợp đồng mà QSDĐ chỉ là đối tượng của họp đồng, tranh chấp thừa kế QSDĐ và tranh chấp tài sản chung là quyền sử dụng đất thì khơng bắt buộc phải qua hồ giãi tại cấp xã. Theo nhận thức của tác giả, thì tơi hồn tồn đồng tình với cách hiểu này bởi các lý do sau:
Một là, theo các văn bản pháp luật về đất đai từ trước đến nay, thường gặp hai loại thuật ngữ đó là “tranh chấp liên quan đến đất đai” và “TCĐĐ”. Đây là hai thuật ngừ có nội hàm khác nhau. Tranh chấp liên quan đến đất đai có phạm vi rộng hơn bao gồm tranh chấp về các quan hệ họp đồng, quan hệ sở hữu, quan hệ thừa kế mà quyền sử dụng đất là loại tài sản thuộc đối tượng của quan hệ pháp luật đó, đây là quan hệ pháp luật dân sự do Bộ luật Dân sự điều chỉnh. Cịn TCĐĐ có phạm vi hẹp hơn là chỉ loại tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất thuộc về quan hệ pháp luật đất đai do Luật Đất đai điều chỉnh. Sẽ rõ hơn khi xem xét quy định tại khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai về giải thích từ ngữ “TCĐĐ là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Cũng như tại Điều 25 Bộ luật Tố tụng dân sự đã phân định rất rõ giữa tranh chấp về quyền sử dụng đất và các loại tranh chấp về hợp đồng dân sự, tranh chấp về quyền sở hữu tài sản, tranh chấp về thừa kế tài sản. Trở lại quy định của Luật Đất đai, tại các điều 135 và 136, nhà làm luật dùng thuật ngữ “TCĐĐ” chứ không dùng thuật ngữ “tranh chấp liên quan đến đất đai”.
Hai là, TCĐĐ phải qua hoà giải tại UBND cấp xã hiểu theo nghĩa hẹp là phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn, bởi lẽ UBND cấp xã là cơ quan trực tiếp quản lý đất đai tại cơ sờ, nắm rõ mọi biến động trong việc sử dụng đất tại địa phương nên khi có người lấn chiếm, sử dụng đất khơng đúng diện tích, vị trí,... dẫn đến tranh chấp thì việc giao cho UBND cấp xã hoà giải là thuận tiện
và kịp thời dàn xêp được các tranh châp (đây cũng là cơ sở lý luận và thực tiễn để quy định thẩm quyền giải quyết TCĐĐ theo quy định tại Điều 136 của Luật Đất đai). Còn các quy định của pháp luật về quan hệ hợp đồng, quan hệ thừa kế và quan hệ sở hữu là rất phức tạp. Nên với trình độ của cán bộ cấp xã khó có thế xác định được một hợp đồng có hiệu lực hay họp đồng vơ hiệu, khó đế xác định diện, hàng thừa kế, quan hệ tài sản chung... Mặt khác, mục đích của việc hồ giải là sự thoả thuận của các đương sự, vậy khi hoà giải đương sự thoả thuận đế thực hiện một họp đồng lẽ ra phải bị tuyên bố vô hiệu hoặc thoả thuận được việc chia thừa kế nhưng bỏ sót những người lẽ ra phải được hưởng thừa kế, xác định không đúng di sản thừa kể... thi cán bộ cấp xã có khả năng nhận biết khơng? Do đó, nếu giao các loại tranh chấp này cho UBND cấp xã hoà giải sẽ không tránh khỏi vi phạm pháp luật, xâm phạm quyền lợi của những người khác.
Thứ hai, về GQTCĐĐ của UBND
Hiện nay, trên địa bàn tỉnh còn một số vụ việc, phức tạp kéo dài, chưa giải quyết dứt điểm như vụ: Tranh chấp đất đai giữa 4 bản của xã Bắc Phong và 1 bản của xã Kim Bon, huyện Phù Yên, tỉnh Sơn La đã diễn ra từ đầu năm 2017. Phịng Tài ngun và Mơi trường đã có kết q xác minh, tham mưu đề xuất giải quyết, tuy nhiên do tính chất phức tạp cùa nội dung khiếu nại, đến nay vẫn chưa giải quyết được dứt điểm, kiến nghị, phản ánh còn diễn ra.
Trong một số trường hợp, quyết định của UBND các cấp thường không được các bên tranh chấp tuân thủ mà không phải chịu một biện pháp cưỡng chế nào. Hơn nữa thủ tục hành chính trong việc giải quyết TCDĐ rất phức tạp, rắc rối,... nên các TCDĐ không được giải quyết dứt điểm sẽ dây dưa, kéo dài, phát sinh khác thể hiện một cách hay các khiếu kiện vượt cấp, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự ổn định tình hình chính trị, trật tự an tồn xã hội, địa phương.
Hiệu quả GQTCĐĐ của UBND cịn chưa cao. Điêu này thê hiện khi UBND có quyết định GQTCĐĐ, một trong các bên không đồng ý với quyết định của UBND khi đó lại phát sinh thủ tục giải quyết khiếu nại hoặc có trường hợp đã khởi kiện ra Tòa án nhân dân tỉnh Son La. Theo số liệu báo cáo
của TAND tỉnh Son La, trong 05 năm (2016, 2017, 2018, 2019, 2020) Tòa án nhân dân hai cấp trên địa bàn tỉnh Son La thụ lý và giải quyết: 1598 vụ án dân
sự trong đó có 416 vụ án TCĐĐ [19].
2.2.4.Nguyên nhâncủa nhữngtồntại,hạn chế
2.2.4.1.Nguyên nhânchủ quan
Nhìn chung, tổ chức và cơ chế giải quyết GQTCĐĐ thiếu ổn định và bất cập so với yêu cầu thực tế. Giải quyết một vụ khiếu nại địi hỏi phải có các bước điều tra, nghiên cứu, kết luận và thi hành kết luận, do đó cần một đội ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu và làm việc chuyên trách. Nhưng hiện nay, hầu hết cán bộ làm công tác GQTCĐĐ lại chỉ là cán bộ cơng chức của phịng tài ngun và mơi trường, hoăc cơng chức địa chính mà kiến thức pháp luật chưa tồn diện, không đi sâu nghiên cứu các văn bản pháp luật có liên quan đến GQTCĐĐ; tinh thần làm việc có việc, có lúc cịn chưa cao, chưa đi sát cơ sở và đi sâu tìm hiểu nội dung từng vụ việc cụ thể, nên dần đến kéo dài thời gian giải quyết, hoặc giải quyết không đúng pháp luật, dẫn đến bức xúc trong xã hội.
Bên cạnh đó, Chủ tịch UBND các cấp là người chủ trì, chịu trách nhiệm chính về GQTCĐĐ nhưng lại phải giải quyết rất nhiều công việc khác nhau của địa phương nên khó có điều kiện chuyên tâm về việc này. Đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng GQTCĐĐ chậm, thiếu dứt điểm, chất lượng thấp, dẫn đến tình trạng khiếu kiện lại hoặc khiếu kiện vượt cấp. Trong tổ chức thực hiện pháp luật về GQTCĐĐ, nhiều UBND chưa làm tốt
việc tiếp dân, nhận đơn, hướng dẫn cụ thề theo pháp luật về việc nộp đơn
dẫn đến tình trạng người đi khiếu kiện lúng túng, mất nhiều thời gian, công sức khi phải đi hết nơi này đến nơi khác. Khi phát sinh khiếu kiện, cấp ủy, chính quyền một số địa phương chưa tập trung chỉ đạo giải quyết kịp thời, còn né tránh, đùn đẩy. ...
Cơng tác hịa giải ở cấp cơ sở chưa được quan tâm đúng mức, nhiều CQHC chưa bố trí cán bộ có đủ năng lực, phẩm chất, kinh nghiệm đảm nhiệm cơng việc này nên việc hịa giải đạt hiệu quả chưa cao. Nhiều vụ việc giải quyết không triệt để dẫn đến khiếu kiện đơng người, có trường hợp dẫn đến xảy ra vụ án hình sự. Một số UBND huyện chưa làm tốt trách nhiệm phát hiện, ngăn chặn, xừ lý kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật về đất đai trên địa bàn.
Tình trạng lấn chiếm đất cơng, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nơng nghiệp, sử dụng sai mục đích, để đất hoang hóa diễn ra thường xuyên và dưới nhiều hình thức gây bức xúc trong dư luận nhân dân và xã hội nhưng chưa có chế tài đủ mạnh để ngăn ngừa các hành vi vi phạm; chế tài quy định xử lý, xử phạt vi phạm pháp luật đất đai còn nhẹ, chưa đủ sức răn đe các đối tượng vi phạm. Việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo, TCĐĐ cịn mang tính chủ quan, nặng về mệnh lệnh hành chính; nhiều quyết định giải quyết chưa thấu tình, đạt lý. Việc tố chức thực hiện các quyết định giải quyết đã có hiệu lực
pháp luật cịn thiếu kiên quyết, dẫn đến vụ việc không được giải quyết dứt điểm, khiếu kiện kéo dài. Hình thức văn bản giải quyết một số vụ việc chưa bảo đảm theo quy định của pháp luật như việc ban hành công vãn, thông báo... để thay thế quyết định giải quyết tranh chấp, khiếu nai, tố cáo về đất đai.
Việc cấp Giấy CNQSDĐ chậm, hồ sơ gốc về quản lý đất đai còn sai sót, nhất là hồ sơ địa chính ở cấp xã nhiều trường hợp khơng chính xác, sửa chữa nên dẫn đến việc giải quyết tranh chấp gặp nhiều khó khăn, cơ sở đe xác định chính xác về nguồn gốc sử dụng đất của trường hợp cịn khơng rõ ràng,
cịn trường hợp cán bộ địa chính thiêu khách quan trong xác nhận nguôn gôc sừ dụng đất của công dân.
2.2A.2. Nguyên nhân khách quan
- Từ những số liệu nêu trên, có thể thấy, số vụ hịa giải đất đai thành cơng chiếm tỉ lệ rất thấp. Nguyên nhân dẫn đến việc hịa giải TCĐĐ có tỷ lệ thành cơng thấp một phần là do yếu kém trong hệ thống pháp luật, năng lực hòa giải cơ sở kém, hơn thế các vụ TCĐĐ rất phức tạp do nguồn gốc đất từ
lâu đời... Đặc biệt nội dung thỏa thuận tại UBND cấp xã sau phiên hịa giải chưa mang tính pháp lý và khơng có cơ chế buộc thi hành. Điều này dẫn đến việc hịa giải tại UBND cấp xã đơi khi chỉ mang tính hình thức, thủ tục mà