2.1. Các quy định về điều kiện kinh doanh lữ hành, giấy phép
2.1.1. Về điều kiện kinh doanh lữ hành
Các điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa và lữ hành quốc tế bộc lộ nhiều bất cập, vướng mắc trong việc cấp thẻ từ cho hướng dẫn viên du lịch. Bên cạnh đó, chưa có thông tư hướng dẫn về quy chế quản lý, hoạt động cho các khu du lịch, tuyến, điểm du lịch; việc thể chế hóa nội dung và trách nhiệm quản lý nhà nước về du lịch trong các nghị định chưa rõ. Công tác xúc tiến du lịch chung của quốc gia thiếu tập trung, dàn trải, không hiệu quả, không có đơn vị đầu tàu định hướng quảng bá quốc gia, tỉnh, gây ra tình trạng lãng phí. Luật Du lịch 2005 quy định khá chi tiết điều kiện kinh doanh lữ hành quốc tế nhưng quy định khá đơn giản về điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa. Điều 44 Luật Du lịch 2005 quy định về điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa bao gồm:
1. Có đăng ký kinh doanh lữ hành nội địa tại cơ quan đăng ký kinh doanh có thẩm quyền.
2. Có phương án kinh doanh lữ hành nội địa; có chương trình du lịch cho khách du lịch nội địa.
3. Người điều hành hoạt động kinh doanh lữ hành nội địa phải có thời gian ít nhất ba năm hoạt động trong lĩnh vực lữ hành
Trong khi đó, điều kiện kinh doanh lữ hành quốc tế phức tạp hơn so với điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa, được quy định trong Luật Du lịch 2005:
1. Có giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế do cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở trung ương cấp.
2. Có phương án kinh doanh lữ hành; có chương trình du lịch cho khách du lịch quốc tế theo phạm vi kinh doanh được quy định tại khoản 1 Điều 47 của Luật này.
3. Người điều hành hoạt động kinh doanh lữ hành quốc tế phải có thời gian ít nhất bốn năm hoạt động trong lĩnh vực lữ hành.
4. Có ít nhất ba hướng dẫn viên được cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch quốc tế.
5. Có tiền ký quỹ theo quy định của Chính phủ [35, Điều 46]. Vì không quy định về điều kiện cấp phép kinh doanh lữ hành nội địa nên thiếu các hình thức quản lý đối với đối tượng này và cũng không quy định các điều kiện kinh doanh như phải ký quỹ, hướng dẫn viên du lịch và những quy định tại Luật du lịch 2005 chỉ mang tính hậu kiểm. Trên thực tế không thể quản lý được các doanh nghiệp này, thậm chí kinh doanh lữ hành mà không thành lập doanh nghiệp. Tuy nhiên, quy định này không phù hợp với thực tiễn mà cụ thể là không đem lại sự công bằng giữa các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, pháp luật về du lịch chưa có quy định cụ thể về việc đăng ký hoạt động kinh doanh lữ hành như kinh doanh khách du lịch nghề đối với các hoạt động kinh doanh lữ hành nên dẫn tới tình trạng khó kiểm soát được hoạt động của các đối tượng này.
Được xây dựng trên cơ sở kế thừa các quy định của Luật Du lịch 2005, đồng thời điều chỉnh, bổ sung một số nội dung về sản phẩm du lịch, đào tạo
nguồn nhân lực du lịch, quỹ hỗ trợ phát triển du lịch vào các điều, khoản liên quan, Luật Du lịch 2017 có hiệu lực bắt đầu từ ngày 1/1/2018. Luật Du lịch 2017 ra đời đã có một số quy định mới về điều kiện kinh doanh lữ hành. Cụ thể, Điều 31 Luật Du lịch 2017 quy định về điều kiện kinh doanh dịch vụ lữ hành. Trong đó, điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa bao gồm:
1. Là doanh nghiệp được thành lập theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp.
2. Kí quỹ kinh doanh dịch vụ lữ hành nội địa tại ngân hàng. 3. Người phụ trách kinh doanh dịch vụ lữ hành phải tốt nghiệp trung cấp trở lên chuyên ngành về lữ hành; trường hợp tốt nghiệp trung cấp trở lên chuyên ngành khác thì phải có chứng chỉ nghiệp vụ điều hành du lịch nội địa.
Như vậy, Luật Du lịch 2017 đã bổ sung quy định về điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa là phải kí quỹ kinh doanh lữ hành nội địa giống như kinh doanh lữ hành quốc tế (mặc dù mức kí quỹ khác nhau). Điều này góp phần đảm bảo sự công bằng giữa các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế và lữ hành nội địa, đồng thời đảm bảo quyền lợi cho khách du lịch khi công ty du lịch không thể thực hiện nghĩa vụ và phải sử dụng đến tiền kí quỹ.
Đối với hoạt động lữ hành quốc tế, hiện có khoảng hơn 1.000 công ty, trong đó chỉ khoảng 30% là kinh doanh đưa khách vào Việt Nam (inbound), khoảng 70% là kinh doanh đưa người Việt Nam ra nước ngoài (outbound). Luật Du lịch về cơ bản chỉ tập trung quản lý đối với loại hình inbound, chưa thể hiện sự ưu tiên đối với loại hình kinh doanh này (tương tự như ưu tiên xuất khẩu) và buông lỏng, không quản lý loại hình outbound về bảo hiểm du lịch, do chỉ quy định mua bảo hiểm bắt buộc đối với khách outbound, cho nên, khách du lịch nội địa và inbound không kiểm soát, khi có sự cố gây khó khăn cho các doanh nghiệp và người đi du lịch.
Theo quy định tại Khoản 5 Điều 46 Luật du lịch năm 2005, một trong những điều kiện kinh doanh lữ hành quốc tế là doanh nghiệp phải ký quỹ: “Có tiền ký quỹ theo quy định của Chính phủ”. Hướng dẫn chi tiết về hoạt động ký quỹ này, Điều 15 Nghị định số 180/2013/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/06/2007 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch quy định tại như sau:
Thứ nhất, về mục đích ký quỹ: sử dụng để giải quyết các vấn đề phát sinh trong trường hợp doanh nghiệp không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ trong hoạt động kinh doanh lữ hành.
Thứ hai, về mức ký quỹ:
- Đối với doanh nghiệp kinh doanh lữ hành đối với khách du lịch vào Việt Nam: 250 000 000 đồng.
- Đối với doanh nghiệp kinh doanh lữ hành đối với khách du lịch ra nước ngoài hoặc kinh doanh lữ hành đối với khách du lịch vào Việt Nam và khách du lịch ra nước ngoài: 500 000 000 đồng.
Đây là quy định mới vì trước đó, doanh nghiệp chỉ phải đóng 250 triệu đồng là được phép kinh doanh outbound lẫn inbound. Nay nếu chỉ kinh doanh inbound, doanh nghiệp không cần phải đóng thêm tiền ký quỹ, còn muốn làm cả hai lĩnh vực thì phải đóng thêm 250 triệu. Quy định này được đặt ra nhằm mục đích tăng trách nhiệm của các doanh nghiệp lữ hành đối với trường hợp đưa khách ra nước ngoài du lịch. Tuy nhiên, quy định này dẫn đến thực trạng có nhiều công ty du lịch kinh doanh lữ hành đối với cả hai loại hình inbound và outbound không tiến hành đăng kí lại và nộp thêm tiền kí quỹ như luật định, gây khó khăn trong khâu quản lý. Bên cạnh đó, pháp luật du lịch hiện nay cũng không quy định các đối tác có liên quan của doanh nghiệp du lịch như các điểm lưu trú, khu du lịch, hãng vận chuyển cũng cần phải ký quỹ. Điều này thể hiện sự lỏng lẻo của Luật do không đảm bảo quyền lợi của
khách du lịch và không ràng buộc được trách nhiệm của các doanh nghiệp liên quan đến hoạt động du lịch.
Luật Du lịch 2005 quy định khá chi tiết điều kiện kinh doanh lữ hành, nhưng lại rất đơn giản về điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa. Khắc phục những điểm yếu trong Luật Du lịch 2005, Luật Du lịch sửa đổi 2017 bổ sung đối tượng phải cấp phép kinh doanh lữ hành cũng như các điều kiện bảo đảm phù hợp với quy định của Luật Đầu tư nhằm đảm bảo sự công bằng giữa các công ty du lịch. Từ đó các đơn vị chức năng sẽ tăng cường quản lý nhà nước để tránh hậu quả pháp lý do chỉ thực hiện công tác hậu kiểm, bảo đảm an toàn hơn cho du khách. Luật Du lịch 2017 cũng đã bổ sung điều kiện có nghiệp vụ chuyên môn đối với Giám đốc điều hành về kinh doanh lữ hành của công ty. Do tính chất khác nhau của kinh doanh lữ hành quốc tế và lữ hành nội địa nên ngoài sự khác biệt về mức tiền ký quỹ, luật đòi hỏi sự khác nhau về chuyên môn, nghiệp vụ của Giám đốc điều hành doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa hoặc quốc tế. Người điều hành kinh doanh lữ hành nội địa phải tốt nghiệp trung cấp trở lên chuyên ngành về lữ hành hoặc tốt nghiệp trung cấp trở lên chuyên ngành khác nhưng có chứng chỉ nghiệp vụ điều hành du lịch nội địa. Trong khi đó, người điều hành kinh doanh lữ hành quốc tế phải tốt nghiệp cao đẳng trở lên chuyên ngành về lữ hành, hoặc tốt nghiệp cao đẳng trở lên chuyên ngành khác nhưng có chứng chỉ nghiệp vụ điều hành du lịch quốc tế. Quy định về người điều hành kinh doanh lữ hành tại Luật Du lịch 2017 là sự khác biệt lớn nhất về quy định điều kiện kinh doanh lữ hành so với Luật Du lịch 2005. Bởi theo quy định tại Luật Du lịch 2005, người điều hành kinh doanh lữ hành nội địa chỉ cần có thời gian hoạt động trong lĩnh vực lữ hành ít nhất ba năm, người điều hành kinh doanh lữ hành quốc tế phải hoạt động trong lĩnh vực lữ hành ít nhất bốn năm. Như vậy, Luật Du lịch 2005 không quy định về trình độ của người điều hành mà chỉ quy định về thời gian
Đối với việc miễn visa xuất nhập cảnh thì phải có vé vào, vé ra và bắt buộc khách phải mua bảo hiểm du lịch và mua lưu trú phòng, còn chương trình du lịch (tour) có thể mua trước hoặc mua sau thì chúng ta sẽ không gặp phải tình trạng khách vào đi làm chui hay đi làm những việc có tính chất tệ nạn. Điều khoản quy định về quyền và nghĩa vụ của khách du lịch cũng như điều kiện của các công ty du lịch tuy đã có nhưng còn đơn giản, chưa rõ ràng, chưa thật sự chặt chẽ và đầy đủ để bảo vệ du khách. Luật Du lịch quy định: “khách du lịch sẽ được bồi thường thiệt hại do lỗi của tổ chức, cá nhân gây ra; có quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện hành vi vi phạm về pháp luật du lịch”. Điểm này chưa thể hiện rõ ai sẽ phải chịu trách nhiệm bảo vệ khách du lịch và ai sẽ đại diện cho quyền lợi của họ. Luật cũng điều chỉnh phạm vi kinh doanh của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài theo đúng mức độ mà Việt Nam đã cam kết khi tham gia Tổ chức Thương mại Thế giới WTO.
Hướng dẫn viên du lịch là một lực lượng lao động đông đảo, đóng vai trò quan trọng, nhiều khi có vai trò quyết định mức độ hài lòng của khách du lịch. Điều 58 của Luật Du lịch 2017 quy định: “hướng dẫn viên được hành nghề khi có thẻ hướng dẫn viên và có hợp đồng với công ty du lịch”. Tuy nhiên trên thực tế, một hướng dẫn viên du lịch có thể cùng một lúc ký hợp đồng với nhiều công ty du lịch, nên điều đó có ý nghĩa khi hướng dẫn viên du lịch hành nghề tự do, chỉ nhận công việc theo từng đoàn khách cụ thể. Nhằm đảm bảo quyền lợi của hướng dẫn viên, của khách du lịch cũng như của công ty du lịch, Luật sửa đổi quy định hướng dẫn viên phải sinh hoạt trong một tổ chức nào đó, có thể là công ty du lịch, doanh nghiệp chuyên cung cấp hướng dẫn viên hay hiệp hội hướng dẫn viên. Do đối tượng phục vụ khác nhau đòi hỏi hướng dẫn viên cho khách du lịch nội địa và khách du lịch quốc tế phải có những hiểu biết khác nhau về ngôn ngữ, văn hóa, thái độ ứng xử, kỹ năng nghiệp vụ… Vì vậy, Luật đã sửa đổi các quy định về hướng
dẫn viên du lịch, phân chia hướng dẫn viên theo chương trình thành hướng dẫn viên du lịch nội địa và hướng dẫn viên du lịch quốc tế. Theo đó, các điều kiện cấp thẻ hướng dẫn viên, hồ sơ đề nghị cấp thẻ được điều chỉnh phù hợp với việc phân loại này. Luật cũng điều chỉnh quy định, tạo cơ chế thông thoáng, thuận tiện hơn và thay đổi nhận thức về nghề hướng dẫn viên du lịch. Việc sửa đổi đã góp phần khắc phục hạn chế, nâng cao năng lực cạnh tranh của lao động Việt Nam trong bối cảnh hội nhập ASEAN và thực thi Thỏa thuận thừa nhận nghề lẫn nhau giữa các nước ASEAN đã ký kết và phát triển nguồn nhân lực du lịch Việt Nam. Để phù hợp với thực tiễn, Luật quy định hướng dẫn viên theo chương trình du lịch và hướng dẫn viên tại điểm. Điều kiện cấp thẻ hướng dẫn viên được quy định thống nhất và đơn giản hơn, không phân biệt hướng dẫn viên nội địa và hướng dẫn viên quốc tế, chỉ căn cứ vào ngôn ngữ sử dụng khi hướng dẫn khách du lịch. Yêu cầu về trình độ cũng được điều chỉnh theo hướng giảm xuống (từ cử nhân xuống trung cấp). Quy định này nhằm giải quyết tình trạng thiếu hướng dẫn viên du lịch trong mùa cao điểm. Luật sửa đổi cũng sử dụng khái niệm hướng dẫn viên tại điểm thay thế cho khái niệm thuyết minh viên, bổ sung quy định về điều kiện, thẩm quyền cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch tại điểm. Luật sửa đổi cũng mở rộng điều kiện hành nghề hướng dẫn viên, theo đó, ngoài việc hành nghề trên cơ sở hợp đồng giao kết với doanh nghiệp lữ hành, hướng dẫn viên có thể hành nghề theo hợp đồng giao kết với doanh nghiệp cung cấp dịch vụ hướng dẫn hoặc tham gia tổ chức xã hội - nghề nghiệp về hướng dẫn du lịch. Du lịch thế giới và khu vực châu Á Thái Bình Dương phát triển mạnh cùng với quá trình phát triển kinh tế nhanh, hội nhập sâu rộng của Việt Nam với thế giới và khu vực ASEAN, tạo ra những cơ hội và cả thách thức cho phát triển ngành du lịch. Những đòi hỏi về nguồn lực tăng trưởng và thay đổi cấu trúc kinh tế tại Việt Nam đặt ra nhiệm vụ mới cho ngành du lịch để trở thành
ngành kinh tế mũi nhọn, một trong những động lực quan trọng cho tăng trưởng của đất nước trong thời gian trước mắt.
Điều kiện hành nghề và cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch quy định tại Điều 58 Luật Du lịch 2017: “có phẩm chất đạo đức nghề nghiệp, trung thực, trách nhiệm, có ý thức chấp hành pháp luật”. Thế nhưng, trong nội dung của Luật này lại không hề có một điều hay khoản nào quy định cụ thể như thế nào là một hướng dẫn viên du lịch có phẩm chất đạo đức nghề nghiệp, trung thực, trách nhiệm và có ý thức chấp hành pháp luật. Vì thế, theo tác giả, việc xác định điều kiện này hoàn toàn mang cảm tính, chung chung và rất khó thực thi.