Chƣơng 3 : Một số Kiến nghị và giải pháp nhằm đổi mới quy trình lập pháp
3.2. Đổi mới công tác xây dựng dự án luật, pháp lệnh
3.2.1.4. Chính sách đào tạo đội ngũ cán bộ, cơng chức
Cần có chiến lược đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật, có kiến thức và kỹ năng soạn thảo pháp luật theo phương pháp hiện đại. Mở rộng và tăng cường hợp tác với các quốc gia và tổ chức quốc tế để học tập, tiếp thu có chọn lọc kiến thức và kinh nghiệm soạn thảo pháp luật tiên tiến trên thế giới.
3.2.2. Nâng cao chất lƣợng thẩm tra của cơ quan thẩm tra
Để thực hiện tốt các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tạo điều kiện cho cơ quan thẩm tra thực hiện tốt nhiệm vụ giúp Uỷ ban thường vụ Quốc hội tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh để trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua, Luận văn xin nêu một số kiến nghị sau đây:
Để nâng cao chất lượng hoạt động thẩm tra các dự án, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban phải nghiên cứu kỹ đường lối, chính sách, nghị quyết của Đảng, phải có hiểu biết sâu về lĩnh vực được phân công phụ trách và phải kiên quyết bảo vệ những quan điểm, đường lối của Đảng, không nể nang, tránh né, đồng thời phải đưa ra phương án để giải quyết vấn đề còn ý kiến khác nhau;
Giai đoạn tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh là giai đoạn rất quan trọng. Do đó cần thu hút đơng đảo các thành viên cơ quan thẩm tra tham gia trực tiếp vào việc chỉnh lý dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh; hoặc là sau khi dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh được dự kiến chỉnh lý trên cơ sở ý kiến của đại biểu Quốc hội thì Thường trực cơ quan thẩm tra tổ chức phiên họp toàn thể Uỷ ban để mọi thành viên tham gia ý kiến vào dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh; đồng thời cần thu hút các chuyên gia giỏi, đại diện các cơ
quan, tổ chức hữu quan tham gia vào việc chỉnh lý dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh;
Tiếp tục kiện toàn tổ chức và hoạt động của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội; cần tăng thêm số đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ở Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội. Bên cạnh đó, cần tăng cường bộ máy giúp việc cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, có chính sách thu hút các chuyên gia giỏi về làm việc; đồng thời bảo đảm các điều kiện làm việc cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và các vụ chuyên môn giúp việc.
3.2.3. Phát huy trí tuệ và quyền làm chủ của nhân dân trong việc tham gia đóng góp ý kiến vào dự thảo luật, pháp lệnh
Việc lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, dự án pháp lệnh trong thời gian qua được tiến hành tương đối công phu và đã có những kết quả bước đầu quan trọng, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, để việc lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, pháp lệnh đạt hiệu quả hơn, Luận văn xin đưa ra một số kiến nghị sau:
3.2.3.1. Xây dựng tiêu chí cần thiết để lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, pháp lệnh luật, pháp lệnh
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định vệic lấy ý kiến nhân dân căn cứ vào tính chất, nội dung của dự án luật, pháp lệnh35. Điều đó có nghĩa là khơng phải bất kỳ dự án luật, pháp lệnh nào cũng đều được nhân dân đóng góp ý kiến. Như vậy, các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa quy định tiêu chí cụ thể để việc lấy ý kiến nhân dân, cơ quan, tổ chức đối với một số loại dự án luật, pháp
lệnh nào đó là bắt buộc. Việc quy định chung chung ”Tuỳ vào tính chất và nội
dung của dự thảo” sẽ tạo ra sự khó khăn, thậm chí tuỳ tiện cho các cơ quan có
thẩm quyền trong việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp về dự án luật, pháp lệnh. Đã đến lúc cần phải xác định các tiêu chí này một cách cụ thể để có cơ sở thống nhất và tránh tuỳ tiện trong quá trình quyết định đưa ra tham khảo ý kiến. Trong phạm vi nghiên cứu của Luận văn này xin đưa ra một vài tiêu chí cơ bản sau đây:
- Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm tham khảo ý kiến của cơ quan, tổ chức liên quan trong các trường hợp sau đây:
+ Toàn bộ hoặc một phần nội dung của dự thảo liên quan đến lĩnh vực chuyên môn hoặc lĩnh vực quản lý của cơ quan, tổ chức đó;
+ Việc thực thi dự thảo văn bản khi được thông qua thuộc thẩm quyền của cơ quan, tổ chức đó.
- Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm tham khảo ý kiến của nhân dân, các ngành, các cấp trong các trường hợp sau đây:
+ Dự thảo Hiến pháp sửa đổi hoặc dự án sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp;
+ Dự thảo văn bản đó có quy định liên quan đến việc thực thi các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp;
+ Dự án luật, dự án pháp lệnh lớn, quan trọng, liên quan và ảnh hưởng trực tiếp đến toàn xã hội và từng người dân.
Để bảo đảm tính cơng khai, minh bạch và tạo sự chủ động về phía các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm cơng khai và tiếp thu, chỉnh lý dự thảo, việc xác định văn bản cần được đưa ra lấy ý kiến nhân dân cần được quy định
sớm, có thể là ngay trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội.
3.2.3.2. Tài liệu gửi xin ý kiến
Tài liệu gửi xin ý kiến nhân dân về dự án luật, dự án pháp lệnh cần phải đầy đủ (bao gồm Tờ trình của cơ quan soạn thảo, dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh, Báo cáo thẩm tra, tài liệu của nước ngoài liên quan đến dự án luật, dự án pháp lệnh (nếu có), bản gợi ý một số nội dung cơ bản về dự án cần phải xin ý kiến)
Tài liệu phải được in gửi tất cả các đối tượng cần xin ý kiến và phải được gửi sớm để nhân dân có thời gian nghiên cứu, chuẩn bị ý kiến đóng góp vào dự thảo luật, pháp lệnh.
3.2.3.3. Về việc tập hợp, tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu
Việc nghiên cứu, đưa ra một quy trình tập hợp, tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu ý kiến của nhân dân, các ngành, các cấp về dự án luật, dự án pháp lệnh là thực sự cần thiết trong giai đoạn hiện nay nhằm tạo ra sự thống nhất, tạo cơ sở cho việc tổ chức thực hiện. Việc tiếp thu ý kiến của nhân dân, các ngành các cấp cần được cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra và các cơ quan, tổ chức hữu quan nghiên cứu một cách kỹ lưỡng, tiếp thu có chọn lọc, tránh tình trạng tiếp thu ồ ạt hoặc tình trạng ý kiến của nhân dân chỉ được tập hợp, tổng hợp và lưu vào hồ sơ mà không được thể hiện trong các quy định của luật, pháp lệnh.
3.2.3.4. Việc phản hồi
Phản hồi là việc cơ quan chức năng thông tin lại hoặc phúc đáp cho các đối tượng được lấy ý kiến về việc tập hợp, tổng hợp, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh sau khi kết thúc đợt lấy ý kiến nhân dân về các dự án này.
Việc phản hồi có thể thực hiện thơng qua các hình thức như đăng, phát các bản báo cáo tổng hợp ý kiến của nhân dân, báo cáo giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh trên phương tiện thông tin đại chúng hoặc qua việc tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội, qua công tác giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội...
Pháp luật hiện hành chưa quy định việc bắt buộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phản hồi về các ý kiến đóng góp vào dự thảo luật, pháp lệnh được đưa ra lấy ý kiến nhân dân. Việc thiết lập cơ chế này sẽ góp phần thể hiện tính dân chủ, công khai, minh bạch của hoạt động lấy ý kiến nhân dân, đồng thời nâng cao hơn nữa trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
3.2.3.5. Vấn đề kết hợp việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội
Việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân, ý kiến của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội tại địa phương có mối quan hệ chặt chẽ với nhau nhưng hiện tại chúng ta chưa khai thác, chưa phát huy được mối quan hệ này. Vì vậy, trong thời gian tới cần cải tiến vấn đề này theo hướng:
- Cùng với việc lấy ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp, chúng ta kết hợp luôn việc lấy ý kiến của đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội tại địa phương;
- Văn phịng Đồn đại biểu Quốc hội, Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm tổng hợp ý kiến của nhân dân, các ngành các cấp về dự án luật, đồng thời báo cáo, trình bày quan điểm của mình về những nội dung chính, cịn có ý kiến khác nhau của dự án.
Việc kết hợp việc lấy ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp và ý kiến của đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, kể cả ý kiến của các chuyên gia,
nhà khoa học... sẽ tạo thành sức mạnh tổng hợp trong phát huy trí tuệ và quyền làm chủ của nhân dân trong quá trình xây dựng pháp luật, là cách làm hiệu quả và tránh lãng phí.
3.2.4. Nâng cao vai trò của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội trong việc chỉ đạo việc tiếp thu chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh
Để bảo đảm việc phân công và xác định rõ hơn trách nhiệm của từng cơ quan trong quy trình lập pháp, bảo đảm mỗi cơng việc cần có người phụ trách chính, tránh sự chồng chéo trong hoạt động của các cơ quan của Quốc hội, cũng như giữa các đơn vị giúp việc, Uỷ ban thường vụ Quốc hội cần phải ra văn bản hướng dẫn, làm căn cứ pháp lý cho việc tổ chức, triển khai thực hiện việc hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh sau khi đã được Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Văn bản hướng dẫn cần có những nội dung chính sau đây:
Trong thời gian giữa hai kỳ họp của Quốc hội (đối với pháp lệnh là giữa hai phiên họp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội), căn cứ vào ý kiến của đại biểu Quốc hội (của Uỷ ban thường vụ Quốc hội), cơ quan chủ trì thẩm tra phối hợp với cơ quan trình dự án, có sự tham gia của đại diện Uỷ ban pháp luật, Bộ Tư pháp, Ban công tác lập pháp và các cơ quan, tổ chức hữu quan nghiên cứu, dự kiến những vấn đề tiếp thu, những vấn đề cần được báo cáo, giải trình;
Đối với dự thảo pháp lệnh, cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm chính trong việc chuẩn bị báo cáo tiếp thu giải trình và chỉnh lý dự thảo để trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua. Đối với dự án luật, các công việc cần phải tiến hành tiếp theo bao gồm:
- Tại cuộc họp do phó Chủ tịch Quốc hội phụ trách văn bản với sự tham gia của đại diện cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan soạn thảo, Thường trực Uỷ ban pháp luật, Bộ Tư pháp, Ban công tác lập pháp và các cơ quan, tổ chức hữu quan, đại diện các cơ quan tham dự thảo luận, cho ý kiến về những nội dung mà cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan soạn thảo đã dự kiến tiếp thu. Ngoài những nội dung này, các cơ quan tham dự có thể nêu thêm những vấn đề khác thuộc phạm vi điều chỉnh của dự án;
- Căn cứ vào kết luận của chủ toạ phiên họp, cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm phối hợp với cơ quan soạn thảo và các cơ quan, tổ chức hữu quan hoàn thiện dự thảo luật, chuẩn bị dự thảo báo cáo giải trình tiếp thu về dự án luật. Sau đó, dự thảo văn bản đã được chỉnh lý cùng với báo cáo giải trình tiếp thu sẽ được trình xin ý kiến cơ quan trình dự án, cơ quan thẩm tra, Uỷ ban pháp luật và Bộ Tư pháp. Căn cứ vào ý kiến của các cơ quan này, Ban công tác lập pháp hoàn thiện dự thảo để xin ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội;
- Tiếp đó, những tài liệu này được đưa ra thảo luận tại Hội nghị đại biểu Quốc hội chuyên trách do Uỷ ban thường vụ Quốc hội tổ chức; đồng thời gửi lấy ý kiến các Đoàn đại biểu Quốc hội. Trên cơ sở ý kiến của Hội nghị đại biểu Quốc hội chuyên trách và các Đoàn đại biểu Quốc hội, cơ quan chủ trì thẩm tra dự kiến tiếp thu chỉnh lý dự thảo luật, hồn thiện báo cáo giải trình, tiếp thu trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội; trên cơ sở ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan này có trách nhiệm hoàn thiện dự án luật, hoàn thiện báo cáo giải trình, tiếp thu trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội ký chính thức để trình Quốc hội thơng qua;
- Tại kỳ họp sau của Quốc hội, sau khi Uỷ ban thường vụ Quốc hội báo cáo, Quốc hội xem xét, thảo luận về một số nội dung cịn có ý kiến khác nhau
của dự thảo luật, việc tiếp thu, giải trình chủ yếu do Ban công tác lập pháp phối hợp với đại diện Thường trực Uỷ ban chủ trì thẩm tra, cơ quan soạn thảo, Thường trực Uỷ ban pháp luật, Bộ Tư pháp v.v... thực hiện.
3.2.5. Hồn thiện quy trình thơng qua luật tại kỳ họp Quốc hội
Hiện nay, để đáp ứng được sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế, nhu cầu hội nhập kinh tế quốc tế và những cam kết khi chúng ta gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), vấn đề đặt ra là cần phải thông qua một số lượng lớn các dự án luật trong thời gian định trước của kỳ họp Quốc hội.
Trong ba năm gần đây, Quốc hội liên tục hoàn thành vượt mức chỉ tiêu xây dựng luật đã đề ra. Cụ thể là trong năm 2004, Quốc hội đã thông qua được 17 luật, trong nửa đầu năm 2005, chỉ riêng tại kỳ họp thứ 7 (6-2005), Quốc hội đã thông qua được 15 luật, cho ý kiến về 9 dự án luật khác để làm cơ sở cho việc thông qua 14 dự án luật tại kỳ họp cuối năm. Trong khi đó, Quốc hội còn phải dành rất nhiều thời gian cho việc thực hiện chức năng giám sát, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước như quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ương năm sau. Điều này đặt ra mâu thuẫn giữa nghĩa vụ tuân thủ các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục thơng qua luật và việc thông qua luật với chất lượng tốt nhất trong thời gian ngắn nhất.
Trước thực trạng đó, quy trình xây dựng luật phải được xây dựng theo hướng bảo đảm cho dự án luật phải được chuẩn bị một cách tốt nhất ở các khâu trước khi dự án được đưa ra tại phiên họp toàn thể và lược bớt những công việc không quan trọng tại các phiên họp này. Xuất phát từ thực trạng xem xét, thông qua dự án luật hiện nay, xin kiến nghị một số giải pháp cụ thể nhằm tiếp tục đổi mới quy trình xem xét, thơng qua dự án luật như sau:
3.2.5.1. Tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của Chủ toạ phiên họp Quốc hội. họp Quốc hội.
Hiện nay nhiệm vụ, quyền hạn của chủ toạ phiên họp mới chỉ quy định rất sơ lược trong Nội quy kỳ họp Quốc hội, chưa tạo căn cứ pháp lý cho Chủ